新时代基层社区治理的经验、困境与路径

吴冠勇

(鄂州职业大学 马克思主义学院,湖北 鄂州 436099)

社区是党和政府联系群众、服务群众的“最后一公里”,社区治理是社会治理和国家治理的重要领域。党的二十大报告指出,加快推进市域社会治理现代化,提高市域社会治理能力[1]54。统筹推进基层社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。新时代,全国各地加大力度积极探索基层社区治理,在理论和实践上取得积极成效,社区治理能力和水平进一步提升,形成了一些颇具特色的经验做法。然而,新时代社区形态深度重塑,基层社区治理面临一系列风险和挑战。如何在遵循经验的基础上应对挑战、破解困境,这是以高质量基层社区治理助推中国式现代化必须正视和回答的重大时代课题,对开创基层社区治理新局面具有重要的理论和实践意义。

一、新时代基层社区治理的实践经验

新时代,全国各地基层社区在治理实践中勇于探索,取得了丰硕的实践成果,党组织引领作用不断增强,人民至上根本立场得到践行,协商民主建设有力推进,自治、法治、德治模式深度融合,形成了富有成效的新鲜经验。

(一)坚持党对社区治理的全面领导

坚持和加强党的全面领导是国家治理和各项事务管理的政治原则。基层社区从实际出发,紧紧抓住党对基层社区治理工作的全面领导,坚持党建引领社区各领域工作,履行全面从严治党责任,坚持制度治党。第一,坚持党建引领社区各领域工作。社区党组织把党建工作嵌入社区治理,工作网络进一步优化,党建引领不仅覆盖突发事件、日常事务,还融入治理工作的每个环节;不仅引领多元主体力量参与社区工作,还充分调动党员个人发挥先锋模范作用,形成“党建+”模式。第二,履行全面从严治党责任。社区党组织不断规范组织生活,定期开展理论学习活动,理论武装走深走实;政治功能不断增强,政治引领力持续提升;党的各项政策在社区得到贯彻落实,确保党的声音能够及时传递到基层群众。第三,坚持制度治党。不断完善社区党组织的工作机制,加强党的组织制度建设,抓好制度的完善与落实,有效推进党建引领与社区治理深度融合。

(二)坚持以人民为中心的发展思想

以人民为中心是基层社区治理的价值立场。第一,突出居民的主体地位。多元主体共治以及突出首创精神在基层社区治理工作中越来越重要。新时代治理经验雄辩地证明,唯有采取尊重居民意愿、倾听居民声音、邀请居民共商、接受居民评议等彰显居民主体地位的形式,才能破解社区治理难题。第二,以解决问题为导向的精准服务。社区始终把居民需求放在首位,用实际行动诠释“全心全意为人民服务”的根本宗旨,并注重服务创新,深入到居民群众中,着力解决居民群众急难愁盼的现实问题,把居民的事情当作社区工作的第一要务。

(三)坚持全面发展协商民主

协商民主是基层社区治理的有效形式。党的二十大报告提出,协商民主是实践全过程人民民主的重要形式[1]38。协商民主是基层社区就群众的多元利益诉求,邀请社会各界代表开展协商讨论、建言献策,整合了邻里关系,推动了民主监督,促进了决策效率的提高,展现出独特的优势。协商民主在新时代基层社区治理中得到不断推进和创新拓展。协商民主的内容不断丰富、渠道不断拓宽、程序不断规范、机制不断完善,覆盖了群众生活的方方面面,贯穿于基层社区治理的各个环节,有效赋能基层社区治理,拓展了全过程人民民主的实践领域。社区居民的广泛参与以及多方主体的高质量协商推动着社区治理高质量发展。协商民主在化解基层问题、密切干群关系等方面发挥了重要作用。

(四)坚持自治、法治、德治相结合

自治、法治、德治相结合是基层社区治理的重要方式。党的十九届四中全会提出,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系[2],充分说明“三治结合”已成为基层社区治理的基本体系。第一,坚持自治为基础。基层社区以自治为基础,凝聚群众力量,丰富群众议事形式,吸纳群众智慧,增强群众自治组织能力。“居民的事情居民办”拓宽了社区治理的思路,提供了一个解决社区问题的新视角,给基层社区治理注入了新的动力。第二,坚持法治为保障。基层社区以法治为保障,将法治思维、法治文化等嵌入治理各环节。一是将普法与民生相融合,丰富基层社区法治形式,营造浓厚的法治文化氛围,让群众看得见、感受到法治的好处与温度;二是加强群众法律服务供给,发挥法治在矛盾纠纷化解中的作用,树立法治在社区治理中的权威。第三,坚持德治为支撑。运用德治教化延伸治理深度,让基层社区治理建立在更高的道德水准之上。自治、法治、德治三者有机结合,刚柔相济,大大增强了社区的弹性治理,共商、共建、共享的风气越来越浓,自治基础、法治保障、德治支撑的现代基层社区治理体系日益健全,“三治融合”的治理效能有效释放。

二、新时代基层社区治理的现实困境及成因

在社会利益格局深刻调整、群众诉求日益多元的形势下,基层社区应当担负的职责与当前的治理能力、治理水平之间的冲突日益凸显,基层社区治理发展面临着前所未有的困境,潜藏着诸多影响因素。

(一)新时代基层社区治理的现实困境

新时代基层社区治理存在着治理主体意识不强、工作队伍建设滞后、智慧治理水平较低、制度建设不完善等多方面问题。

1.治理主体意识不强

基层社区治理主体在工作实践中存在着意识相对薄弱的问题。一是参与意识不强。居民个体对社区事务兴趣寡然,有的不愿参与社区琐碎工作,有的参与的深度和广度有限、参与的层面较为浅显;社区自治组织、辖区企业单位、社会组织、物业公司的参与意识也较为薄弱。二是自治意识不强。居民习惯于依靠政府、等待社区安排,仍然停留于服从和执行层面,看客思想严重,自治管理积极性不高。三是共同体意识不强。在不涉及个人利益的公共治理上表现出“沉默”的现象,联防联控、群防群控的思想基础薄弱。四是协同治理责任意识不强。社区主体仍然习惯于“单打独斗”,存在传统的单向治理思维,社区自身越位管理、“九龙治水”的现象突出。

2.工作队伍建设滞后

社区工作队伍力量薄弱、能力素质不强已经成为当前基层社区治理愈加凸显的主要问题。第一,队伍力量薄弱。一是人员力量不足。部分基层社区工作人员职数配备不足,还未达到国家规定的标准,面对繁杂事务、突发性公共危机事件,人手常常捉襟见肘,陷入“人手荒”。二是人才储备不足。社区缺少医学、心理学和计算机等专业技术人才,导致居民患病得不到及时处置、居民心理压力得不到及时疏导、信息化技术得不到充分应用等情况时有发生。社区还缺乏推进社区治理工作精细化发展的社会工作人才。专业化、职业化的社会工作人才短缺带来的治理乱象已经凸显,服务、组织、管理、协调等方面供给质量较差。三是弹性队伍缺乏。大部分社区还没有形成由志愿者、社会组织、企业组织、小区物业等人员组成的弹性常备队伍。第二,队伍能力素质不强。一是社区工作人员的素质普遍不高,存在业务知识水平较低、态度粗暴、年龄偏大、学历偏低等问题。二是社区工作人员的能力水平偏低,存在解决复杂矛盾能力不够、组织协调能力不强、理解能力有限等问题。

3.智慧治理水平较低

面对“科技+”技术大潮,基层社区智慧治理水平相对滞后。第一,数字化、智能化技术未得到广泛应用。多数社区缺少基础网络覆盖和信息管理系统,没有建成集中、高效的数字化、智能化、信息化治理一体平台,区块链、物联网、大数据等新技术尚未充分发挥作用,智能化社区服务供给与需求脱节,智慧社区建设发展缓慢。第二,信息平台的实用性有待加强。虽然部分社区建成了信息化平台,但是仅仅用于信息填报,未能整合各部门的信息化资源,业务数据也未能联动共享,加之信息化平台存在功能不齐全、智能设备单一、模块不完整、标准参差不齐、信息更新慢等问题,难以满足居民的个性化需求。第三,多元主体智慧共享不够。智慧治理存在资源分散、治理方式单一、治理信息碎片化的情况,未能链接多元主体智慧共享。

4.制度建设不完善

新时代基层社区治理制度建设存在着制度化水平不高、制度供给不足等问题,无法有效满足居民的服务需求。第一,制度设计不系统。制度设计协调性不强、不均衡,制度网络缺乏关联。第二,自治制度缺乏。基层社区工作套用国家的规定或者等待上级指示来执行,鲜有根据当地实际情况制定管理措施、条例和规则,社区治理得不到有力的制度支持。第三,体制机制不健全。人力、物力、财力等保障机制欠缺,服务供给质量较低;应急机制不健全,对形势与危机情况缺乏预判,防控应急章法无序,动辄“全员出动”“举全区之力”;监督、考评、激励等约束机制也存在缺失;统筹协调机制不足,社区与物业公司、居民之间缺乏协调沟通;社区党委未能有效整合自治组织、社会组织、辖区企业单位、物业公司等主体力量,多元主体治理体系尚未形成。此外,社区党组织网络“触角”还不够深,党组织的战斗堡垒作用还有待充分发挥。

(二)新时代基层社区治理困境的成因

新时代基层社区治理存在诸多困境的内在原因在于治理主体思想固化、治理体系碎片化、治理功能行政化、治理环境复杂化等因素。

1.治理主体思想固化

治理主体意识不强的原因是思想观念落后。第一,全局观念不强。部分居民缺乏全局观念、系统观念,主人翁意识淡薄,公共意识、公共精神缺失,社区大家庭的归属感不强。第二,治理理念落后。一是理念因循守旧,在应对新情况和新问题中无法摆脱老观念、老思想的束缚,甚至将做群众工作当作替群众工作;二是缺乏信息化思维,大多社区局限于将互联网作为一种辅助性的工具,信息化意识不强。

2.治理体系碎片化

随着基层社区治理结构的不断变化,各类治理主体地位不平等的矛盾越发凸显。在社区治理进程中,不同治理主体相互独立、不同治理方式相互排斥、不同治理机制相互抵触,导致治理功能得不到彰显、治理行为得不到认可、治理结果得不到应用。社区治理的多元主体联动性不强、数据信息不对称等各种治理要素割裂,影响了紧急事件的预防和联合行动。

3.治理功能行政化

目前,基层社区治理带有强烈的行政色彩。政府与社区之间的角色定位不清、权责不明,表现在:政府职能转变不到位,依然居于主导地位,干预社区治理过多,下达社区的工作任务完成情况直接与考核挂钩,社区的人财物都隶属街道管理,导致社区无暇顾及自我治理、自我服务等功能的发挥。政府权力下放不彻底,社区社会组织和其他治理主体没有相应的权力,导致参与感不强。

4.治理环境复杂化

基层社区治理不仅受到人文环境的影响,更受到社会环境的影响。习近平总书记指出:“也要清醒看到,社会利益关系日趋复杂,社会阶层结构分化,特别是随着互联网的迅猛发展和广泛普及,人们的生产生活、思维方式、交往方式深刻改变,社会观念、社会心理、社会行为深刻变化。”[3]不同主体在经济、政治、文化、生态等多个层面表现出多元化的权利诉求,而不同主体之间的利益差异也对社区治理造成了一定的障碍。

三、新时代基层社区治理的突破路径

创新基层社区治理是一项久久为功的系统工程,在运用好既有经验的基础上,从治理理念、治理力量、治理手段、治理制度等维度,推进基层社区治理体系和治理能力现代化。

(一)更新治理理念,树立社区治理新思维

凝聚思想共识、创新治理理念是新时代基层社区治理的思想基础。

1.凝聚思想共识,培育共同价值

凝聚多元主体思想共识,增进治理意愿,培育共同价值追求,切实推动社区治理共同体建设。第一,以文化建设为抓手,培育共建、共治、共享的价值观。一是举办社区文化活动,树立集体意识。开展丰富多彩的社区文化活动,通过以文化人的形式来吸引居民参与,增强居民对社区的认同感、责任感。二是开展文明评比活动,增强荣誉感。通过各类评选活动、主题实践活动等,开展社区文明创建活动,在观念和行为层面上逐步建立居民的“共治”价值观。第二,以沟通平台为桥梁,提高群众主体意识。搭建社区沟通平台,打通阻隔交流的“堵点”和“盲点”,通过线上线下等方式加强与居民交流,与其他主体一起寻求解决疑难问题的方案,践行全过程人民民主。

2.转变思维方式,汲取先进理念

转变思维方式,在治理理念上不断推陈出新是新时代基层社区治理的不竭动力。第一,转变思维方式,树立“以民为本”的理念。习近平总书记强调:“社区工作是具体的,要坚持以人民为中心,摸准居民群众各种需求,及时为社区居民提供精准化精细化服务。”[4]在社区治理工作中秉持“以民为本”的服务理念,努力改变社区治理行政化倾向,坚决摒弃简单粗放“一刀切”的行为方式,破除官僚主义和形式主义的顽症痼疾,创新社区治理模式。第二,汲取先进理念,夯实治理根基。基层社区治理应积极顺应现代治理要求,着力培养预见性思维、前瞻性理念和国际性视野。在社区基层坚持和发展新时代“枫桥经验”[1]54,通过学习并践行社区韧性治理、四R危机管理、多中心治理、解嵌入性治理等理论,积极借鉴日本、新加坡和德国等国的成功经验,为科学治理社区夯实理论根基。第三,树立技术思维,赋能社区治理。养成“科技+”的战略眼光,将现代技术思维贯穿于社区治理全过程,以技术思维破除社区公共服务的各自为政现象。

(二)加强人才队伍建设,积蓄社区治理新动能

通过加强业务能力培训、多方引进人才、培育发展社会组织等措施,为深化新时代基层社区治理提供人力资源支撑。

1.开展业务培训,提升综合能力

基层社区治理工作的综合性较强,只有加强业务培训、提升各项能力,才能适应社区发展的需要。第一,开展业务培训。社区应将业务培训列为一项常态化工作,注重政策、法规等知识的培训,加强社会学、心理学等专业知识的培训,提高社区工作人员的专业技能和职业素养。社区还应积极拓展培训渠道,采取引进来与走出去相结合的方式学习先进治理经验;同时,鼓励社区工作者参加社工职业资格考试,走治理专业化、职业化道路。第二,开展能力培训。治理能力培训是提高社区管理水平的有效手段。以人际交往、信息化技术、安全操作、审美鉴美能力、团队协作能力、理论与实践能力等培训为重点,突出问题导向,提升事务处理能力,练就过硬的社区治理综合能力和本领。

2.多方引进人才,打造人才集聚高地

加强社区人力资源配置,打造社区人才集聚高地,是促进社区可持续发展的关键。第一,多方引进专业人才,注入社区治理新血液。一是以公共卫生类人才为重点,积极引进医学类人才,增强社区预防和应对突发公共卫生事件的专业化水平;二是大力吸纳心理学类人才,加快建设社区心理驿站,增强社区心理咨询与服务力量;三是招聘社会工作专业人才,提高社区治理的职业化、专业化水平。第二,广泛集聚其他人才,增强社区工作队伍的力量。一是面向大学生设定实习、工作岗位,鼓励大学生到社区实习、工作;二是创新专职、兼职、临时等多种用人方式,壮大基层社区队伍;三是吸纳优秀人才加盟,鼓励干部和退休人员等优秀人才返聘到基层社区工作,吸纳更多合适的基层社区专业工作人员到社区工作[5]。

3.培育发展社会组织,激发社区治理活力

大力推动社区社会组织健康有序发展,为着力破解社区治理难点凝聚合力。一是培育和发展社区社会组织。社区以辖区范围为区域,重点培育和发展社区社会组织,并实行“管家式”管理;成立社会组织服务中心和平台,着力打造社会组织服务品牌,凝聚服务居民的团体力量。二是推动居民自治组织的发展。以社区力量为主体,以群众需求为导向,成立各类团体协会,充分发挥团体协会的聚合效应,构建“社区协商”阵地。

(三)强化科技支撑,开启社区治理新模式

加快信息化建设、搭建数据共享平台是新时代基层社区治理的最大增量。

1.加快信息化建设,提升社区治理效能

积极利用物联网、大数据、区块链、元宇宙等现代技术手段,推进社区信息化建设。安装可视对讲、远程监控、智能安防、智能识别系统等信息系统,普及社区网络信息,完善社区的智慧设施。全面推进“大数据+”社区治理,实现治理业务和信息数据化,为实现治理精准化提供技术支撑;全面推进“元宇宙+”社区治理,实现治理过程和环节智慧化,构建一个以虚实共生、相互连接的多维空间为基础的网络架构,构建更加广阔的智能应用场景,提升社区居民的智慧参与,更好地实现智慧服务。

2.搭建数据共享平台,赋能智慧治理

基层社区的网格治理实际上是基于大数据的有效管理。社区加大力度采集居民人口、楼栋地图、住房信息等基础数据,输入水、电、气等日常生活信息数据库,建立集查询、统计、监督、举报、资源共享等功能于一体的动态管理系统。动态管理系统以人为本、以用户需求为导向,促进多元主体参与,打破信息壁垒,实现多网合一,打造高效、统一的数据共享平台。社区、自治组织、社会组织、辖区企业单位、物业公司等多元主体,通过数据共享平台中显示的数据信息柱状图或饼状图,获取居民的政务、医护、生活、公益、物业、治安等准确数据,为更精准地开展工作提供决策依据。反之,居民可以通过数据共享平台,随时随地了解消息,获取更多便民服务信息。数据共享平台根据社区的治理需求,及时增加适合社区应对危机的智能化模块,兼具对危机全过程、各环节的监测预警、信息报送等功能,可提高社区治理的危机管理水平,开启社区治理新模式。总之,智慧社区旨在打造以多角色参与、多元主体共治的以服务多元主体、满足多方需求的智慧化治理模式,从而构建一个智慧共享、和谐共治的新型数字社区。

(四)推进制度创新,构建社区治理新体系

健全社区的制度体系、主体体系、组织体系等治理体系建设,是推动基层社区治理体系现代化的必然要求。

1.加强制度建设,完善社区治理制度体系

加强制度建设,完善相关配套制度,推进社区治理规范化、常态化。第一,加强制度设计。在充分考虑本地区实际情况和风俗习惯的基础上,从制度内容、制度结构、制度落实、制度维护等方面设计制度,探索制定出一套完善的、具有针对性的制度体系,推动社区治理工作走深走实。第二,完善相关配套制度。一是建立协同性制度,加强多元主体共治的立法机制、会议机制、民主协商机制、应急管理机制等协同性制度建设,形成社区“吹哨”、部门报到、社圈互动的社区协同共治局面;二是完善保障性制度,加强社区资源保障、资金保障、政策保障等保障性制度建设,以最大限度地调动和激励社区工作者的热情;三是健全激励性制度,加强考核评价、奖惩激励、监督、培训、购买公共服务等激励性制度建设,激发社区治理活力。总之,健全共建、共治、共享的社会治理制度,不断创新基层社区治理的管理机制、运行机制和工作机制等,形成系统严密的制度体系。

2.汇聚多方力量,构建社区治理主体体系

破解社区治理的困境关键在于多元主体的协作与共治。第一,横向主体共治。一是各单位联合共治。整合社区辖区各企业单位、各团体组织的力量,建立社区、机关单位、企业、社会组织等跨团体的共同协作联盟,发挥各自的资源优势,筑牢社区治理的力量根基。以社区为核心、辖区企业单位协同、社会组织参与的方式,推动社区工作的协同化,使社区从单打独斗向群体性作战过渡,提高社区治理效能。二是人人联合共治。以社区工作人员为核心,整合网格员、物业人员、专业社工、志愿者和居民的力量,建立邻里联盟圈,实现人人共治新局面。第二,纵向主体共治。社区逐级逐层聚集人力资源,联合小区物业公司、业委会、居委会、家庭等纵向主体通力合作,理顺各自职责定位,明确各自参与社区治理的边界,形成多元主体共同参与的社区治理主体体系。

3.完善党组织网络,健全社区治理组织体系

加强社区党组织引领作用,凝聚多方组织治理合力,建立集中高效的党组织工作网络,是基层社区治理的组织保障。第一,加强社区党组织自身建设。社区党组织是社区治理的领导者,提高社区效能的关键是加强党的领导。因此,应大力推进社区党组织标准化建设,定期组织理论学习,规范党务工作,提升服务群众的能力,切实发挥党建在基层社区治理中的重要作用。第二,完善基层党组织体系。健全社区党组织制度,构建“区委、街道党委、社区党组织、网格党组织、楼栋党群”分级分层垂直到底的组织结构,延伸党建工作“触角”,落实社区治理责任。第三,建立社区大党委。大党委建立联合工作机制,开展共驻共建活动,共同研究、落实上级党委的各项重要决策部署,强化思想引领,突出服务功能,提高社区党建工作的整体水平。