我国民办高等教育高质量发展的机理与路径研究

杨一鸣，张振华

（1.西北师范大学教育科学学院，兰州 730070；2.安徽师范大学 体育学院，安徽芜湖 241000）

改革开放以来，我国民办高等教育的发展硕果累累，取得了辉煌的成就，成为我国高等教育事业不可或缺的一部分，为推进高等教育普及化和实现高等教育多样化发展做出了重要贡献。[1]2011 年，我国民办高等教育机构共有1 528 所。2021 年，我国民办高等教育机构下降至779 所。[2]这表明民办高等教育作为我国高等教育的重要组成部分在经历了几十年的艰苦探索后从非理性扩张阶段进入了理性发展阶段，正在不断的发展与成熟并向着高质量发展阶段迈进，这对民办高校的发展提出了更高的要求与标准。在此时代背景下，我国民办高等教育要在规范发展的基础之上，实现从大数量增长到高质量提升的转换，探索出高质量发展路径，以实现其社会作用与满足国家需要。

1 民办高等教育发展的历史沿革与现实困境

如今我国民办高等教育在政策支持下，经过长期的发展，大多已经具备了一定的办学规模和办学实力，整体趋势向好。但是，相对于公办高校而言,我国民办高校存在的现实困境体现在社会属性虚化、管理体制固化、建设理念异化等方面。民办高校相较公办高校办学时间较短，资金来源单一，实力较为薄弱，政府政策支持力度有限，致使民办高校办学规模边际效益递减。厘清突出难题，寻求突破，是实现民办高等教育高质量发展的重要工作。

1.1 民办高等教育的历史沿革

我国民办高等教育兴起于20 世纪70 年代末期，经过改革开放以及经济体制的变革，民间社会力量得以进入高等教育领域，民办高校随之诞生。最初，民办高等教育并不被人们看好，在社会公众眼中，民办高校只是无校舍、无资金、无师资的“三无学校”，很快就会淹没在历史洪流中。随着时代的发展与国家政策的演进，民办高校历经外部扶持与自身灵活发展形成了相当大的规模，这种利用市场经济体制形成的新型办学模式为我国高等教育注入了新的活力。

从发展规模上看，2002年，全国共有1 225所普通高校和686所成人高校，同时有1 291所民办高等学校获得教育部注册批准，其中108 所民办高校具备颁发学历文凭的资格，另外还有5 所获得了本科授予权。到2020年，具备颁发学历文凭资格的民办高校已经增至786 所。[2]2001 年底，普通高校在校生总数达到719.07 万人，而民办高校在校生人数已经达到128.11万人。到2020年，普通高校在校生总数增长到3 285.29 万人，其中民办高校在校生人数也增至791.34万人。2003年，民办高校的专任教师人数为5.01 万人，到2020 年已增长至36.89 万人。总体来看，我国的民办高等教育发展稳步前进，为保障人民接受高等教育做出了重要贡献。

从发展层次上看，截止至2019 年，民办高校专科、本科、研究生的招生数分别为1 088 494 人、1 108 415 人、1 015 人，分别占普通高校专科、本科、研究生的约29.0%、34.6%、0.1%;民办高校专科、本科、研究生的在校生数分别为2 697 973 人、4 390 307 人、2004 人，分别占普通高校专科、本科、研究生的约26.7%、33.5%、0.1%;民办高校专科、本科、研究生的毕业生数分别为725 547 人、970 675人、483人，分别占普通高校专科、本科、研究生的约24.9%、32.6%、0.1%。[3]可以看到，民办高等教育经过近十年的发展无论是发展规模还是发展层次，都呈现出大规模、高速度与全面性的特点，而如此迅速的发展背后，其办学质量及产出不免有待考量。

1.2 我国民办高等教育发展的现实困境

1.2.1 本质属性虚化导致社商角色难以平衡

从宏观角度来看，近年来我国民办高等教育开始出现“逆向回归”现象。即民办高校被公办高校合并，或独立学院回归公办高校，成为二级学院。这种“逆向回归”现象的通常出现在较发达地区的民办高校，发达地区的教育资源比较丰富，高校基数大，但办学水平各异，相关政府部门在处理高校事务时应接不暇，为了应对繁杂的事务，选择回归与合并是简单但有效的手段。然而，这种“逆向回归”现象并不是一种长久之计，民办高校在我国学历教育体系中占据着极其重要的地位，“逆向回归”并不能解决问题。民办高校之所以能在改革开放初期兴起，并形成如今庞大的规模，正是因其自身的特殊性。与公办高校相比，民办高校可以更自由地筹措教育资源，对教育方向的把握更灵活，包容性更强，更有机会塑造独特的教育品牌和形象。因此，民办高校在与公办高校的竞争中并非毫无优势可言，但在现实发展过程中，这些自身优势未能很好地发挥。而“逆向回归”不仅会抹杀掉民办高等教育的灵活性和市场潜力，更会使整个高等教育蒙上一层厚重的体制壁垒。

究其根本原因，可以从民办高等教育的本质属性进行分析。一方面，从职能上看，无论是民办高校还是公办高校，作为高等教育机构，其首要职能应该是培养人才。另一方面，从法人性质上看，民办高校首先是社会组织，而社会组织必然要有自身内在的逻辑结构和运行机制，这种结构和机制应当贯穿民办高校办学全过程。因此，商业化属性只是在运行过程中为了应对各方利益相关者而呈现出的不同方面侧重，而社会化属性才是民办高校的本质属性。但是通过商业化营利模式建立起来的民办高校大多由商业化思维占据主导，并且在成长过程中受了市场经济的影响和推动，导致此类民办高校的主要目的是营利而非培养人才。这就使得作为附带的商业化属性逐渐凸显，作为立身之本的社会化属性逐渐淡化，久而久之呈现出“头重脚轻”的局面，具体表现为过高的学费收取和增长缓慢的教育投入。以山东部分民办本科院校为例，目前大部分民办本科院校的学费收取都达到了2～3 万元，更有部分学校或专业达到了4～5 万元。然而高昂的学费收取并没有带动教育投入的增加和师资队伍待遇的提升。学校发展的前提和基础就是师资队伍，但大部分民办本科院校的教师队伍平均工资水平普遍较低，待遇较差，流动性较强，难以形成稳固的师资队伍。此外，教学固定资产每年投入也增长缓慢。这种过度商业化的做法无异于涸泽而渔，将学校视为敛财工具更是将社会化属性的缺失暴露无遗。民办高校作为社会组织，社会属性的缺乏必然会成为发展道路上的瓶颈。

1.2.2 家族式管理体制固化限制学校发展

从历史层面上看，中国民办高校大多诞生于家族管理，并且时至今日，家族式管理仍然是许多民办高校的主要管理模式。[4]具体来说就是依靠举办者及其家族成员的自有资源兴办学校，举办者在办学过程中基于资本权力或人格魅力成为学校的决策者，从而形成以举办者为主导的精英管理模式，并且部分企业集团投资的民办高校也逐渐呈现出家族式管理的趋势。不可否认，家族式管理在学校创办初期的确起到了筹措资源、凝聚人心以及减少成本的作用，切实保障了民办高等教育的发展，但与此同时也给学校带来了许多不利影响。随着我国民办高等教育规模不断扩大，发展日益规范，家族管理所带来的不利影响逐渐暴露。首先，家族式管理的最大问题就是子女接班现象。民办高校的创办初期是依靠举办者的精神魄力以及吃苦耐劳的意志支撑得以发展。在子女继承的过程中，难免会出现子女缺乏父辈的人格魅力和管理能力导致学校管理层断裂的现象。当出现管理危机时，其他家族成员会采取何种举措也不得而知，这种权力之争必然会给学校发展造成阻碍。其次，家族式管理使得举办者以及家族成员牢牢占据着学校的中枢部门。而家族成员中懂得学校运行以及教育发展规律的人数较少，就会出现学校必要的办学条件和设施设备落实困难的现象，从而导致教师开展科研、教学任务受到影响。再次，民办高校采取的是董事会领导下的校长负责制，家族成员也是董事会成员。由于部分举办者过分追逐控制权并将权力在家族成员间分享，导致了董事会形同虚设，高校决策权与执行权、监督权界限不明，权责模糊，校长及其团队的行政管理权力得不到落实，学校治理体系和治理能力长期得不到提升。

部分民办高校的家族式管理导致董事会制度不能很好的贯彻落实，所有权与经营权并未较好地分离，而举办者年龄结构偏老龄化更加重了这一趋势。举办者及其家族成员的属性取向将决定整个学校的走向，行政化或商业化属性势必压过社会化属性，这将加剧民办高校“头重脚轻”的局面。因此，如何使部分民办高校的家族式管理和现代大学制度有机结合，实现家族式管理融入现代大学管理，是许多民办高校应当重视并解决的问题，也是涉及到民办高校发展的一个深层次问题。

1.2.3 社会观念束缚引起办学环境异化

民办高等教育因其多样化的发展满足了有意愿且有能力的适龄学生接受高等教育的需求，为推进我国高等教育普及化做出了巨大贡献，但是其社会接受程度依旧不高，甚至许多毕业生都不愿承认自己毕业于民办院校。其根本原因很大程度上还是在于“公办优于民办”的传统观念。民办高等教育虽然已经走过了几十年的历程，但相较于公办院校来说仍然属于一个新生事物，想要获得大众认可需要漫长的过程。目前，在社会上存在着部分观念误区，其中有几种论调尤为突出：首先是营利论。提起民办高校，部分人就会认为这是在以办学之名行赚钱之实，收取高昂的学费，教学质量和培养条件缺很差，毕业后学历证书还会受到用人单位歧视；其次是过渡论。很多人认为民办高校的兴起只是由于当前公办院校发展还不够壮大，民办高等教育只是一种过渡性教育，最终会被公办高校所取代，因此而唱衰民办高等教育；最后是怀疑论。目前我国民办高等教育层次类型多样，入学条件灵活。但哪种学习方式更适合，哪种学历受到国家承认，对于部分没有办法研究政策的学生和家长来说很难选择。这也导致提起民办高等教育，就会持怀疑和不信任的态度。

人的观念会对行动产生影响，因此许多无法通过高考的学生即使选择复读，也不会选择就读民办高校。一些政府管理部门也认为民办高校管理混乱、事务繁琐，因此不愿过多干预，任由其自行发展。同时，用人单位对民办高校表现出明显的偏见，尽管没有明确列出歧视性条件作为招聘条件，但这种潜规则对民办高校毕业生产生了影响。这些社会观念对民办高等教育的发展产生了巨大的影响。此外，民办高校与公办高校在办学待遇上存在不公平现象。民办高校无法获得与公办学校同等的国家政府资助，并且在办学环境方面也无法得到应有的公平对待。比如教师职称的评定、科研项目的申请、在校生的待遇以及毕业生就业等方面都缺乏相应政策的支持，这直接导致了民办高校在办学过程中相较公办高校落入下风，高等教育中的“马太效应”愈演愈烈。

2 民办高等教育高质量发展的逻辑机理

经过几十年的发展，民办高等教育已经取得了显著的成就并且有其发展的自身逻辑与内在机理，进入新时代，建设高质量的教育体系成为现实需要，民办高等教育要以“大数量”到“高质量”的转变为开端，以自身办学特色、管理体制与教师队伍建设等内涵发展为主体，致力于人才培养、社会服务与政策响应，从而以高质量发展为最终旨归，适应新时代要求。

2.1 开端：“从量变到质变”

2017年，中国共产党第十九次全国代表大会首次提出高质量发展的新表述。[5]2020 年，十九届五中全会第一次明确提出“建设高质量的教育体系”。2021 年3 月，第十三届全国人民代表大会对“建设高质量教育体系”进行了详细阐述，习近平总书记接连强调“高质量发展”，意义重大。[6]这就是民办高等教育高质量发展的开端，在这种政策与时代背景下，民办高等教育亟需实现高质量转型。在大学生命周期理论看来，大学的生命过程一般要经过创业期、兴业期和成熟期三个阶段。[7]结合民办高等教育发展的历史沿革，从上世纪七十年代开始，历经几十年规模急速扩大的创业期，时至今日，大多民办高校已经进入大学生命过程的兴业期，之前的快速发展模式已不适应时代要求。加快高质量转型的脚步，实现“从量变到质变”，是民办高等教育高质量发展的首要前提。

2.2 主体：“打铁还需自身硬”

民办高校的高质量发展不应一味对标公办高校，盲目遵循，也不应闭门造车，沉浸于自身的家族式管理体制与企业资金支持，而是应该坚持“外延”与“内涵”齐头并进的建设理念，明确民办高校与公办高校类型区别的同时，吸收外部有益启示，把握自身建设优势，在保障办学基础与办学质量的情况下，着力于发展民办高校自身特色，改善管理体制，实现内涵式发展。从办学特色上看，大多民办高校在专业建设、学生培养和教师专业发展等方面上单一趋同于公办高校，没有深度挖掘自身的品牌优势与办学灵活性，其在各个方面沿用公办高校的做法,无形中忽视了自身特色发展和优势彰显。[8]从管理体制上看,“管理”到“治理”是现代大学管理工作中的重要理念，[9]大学内部治理的核心问题是学术权力与行政权力的较量与对垒，但是这两种权力并不是有你没我的零和博弈，两种权力之间需要平等对话、双向交流、良性互动，这是实现大学“善治”的重要基础。[10]约翰·布鲁贝克也在《高等教育哲学》中强调认识论与政治论的调和，片面的偏向某一方都会使高等教育发展的公平与效率大打折扣。[11]然而在民办高校的内部治理实践中，往往会出现权力的失衡，校长负责制下的“人情世故”，董事会、监事会等部门的效应边际化，内部治理结构混乱且难以得到有效解决，即使外部治理（政府部门、社会环境）形势向好也无济于事。从内涵发展上看，这里的内涵不是单一的有特色，而是全方位的内涵发展，重点在于发展。民办高等教育不是空有其表，也不是一潭死水，民办高等教育高质量发展的丰富内涵应体现在其有力的民间力量、灵活的办学方式、多元的人才培养、多样的师资队伍、本质的社会属性当中。在发展中的各个方面体现出真材实料而不是空洞无物，辅之以自身特色，民办高等教育高质量发展的动力主体就在于此，真正的实现“打铁还需自身硬”。

2.3 旨归：“高质量发展”

高等教育高质量发展是指高等教育系统将高质量发展理念融入到教学、研究、服务等各类学术活动中，使系统获得了相对均衡、充分的发展。同时，这种发展也较好地满足了系统内外的需求，具备了特色鲜明、质量优异、需求满足能力强等三个特征。[12]民办高等教育高质量发展的最终旨归与主体中的内涵发展不同，高质量发展注重价值理性，更多体现为一种系统自身推动的内生发展模式，不仅要满足内涵式发展中的“有特色”，而且要回答特色或内涵“优不优”的问题。这对于民办高等教育来说既是挑战也是机遇，如何高效且真实的响应国家政策，掷地有声的落实社会服务彰显其社会化属性是挑战；把握住高质量发展的时代契机，利用好自身动力优势，真正实现多元人才培养、特色资源整合与保障自身盈利等民办高校理想便是机遇。

3 民办高等教育高质量发展的提升路径

通过对民办高等教育发展的历史沿革和现实困境梳理以及对其高质量发展内在机理的分析可以看出，民办高校在目前的办学过程中仍存在着一系列的问题，实现民办高等教育高质量发展任重而道远，只有跟上时代步伐，锐意进取，力争革新，把握内在机理，推进高质量转型进程，民办高等教育才能可持续发展，其潜力不可限量。因此，从内部看，民办高校可以切实增强社会属性，回馈社会、服务社会，不断提高教育质量与水平，进行高质量转型；从内外部结合看，大学的内部治理与外部治理应相辅相成，相互促进，民办高校自身创新治理体系的同时，加强与外部环境的联系，构建特色办学主体；从外部看，政府与社会应与民办高等教育积极对接，摆脱偏见与歧视，发挥特色与优势，优化其办学环境，最终实现民办高等教育高质量发展的旨归。

3.1 重塑社会属性，把握转型开端

目前，我国民办高校应根据社会组织自身的内在逻辑和运行结构进行社会化属性重塑。主要包括：回归教育本质，将人才培养置于首位；参与社区教育以及参加社会智库、拓宽社会合作渠道等。

首先，回归人才培养的本质功能，美国经济学家弗里德曼曾指出：“所有学校生产的教育服务都具有公共产品属性，私立教育也服务于公共利益，承担了社会责任，从这个角度来讲，所有学校其实都是公立学校”[13]。因此，即使采取了商业化营利模式的民办高校，也应尽快转变办学思想，将核心思想从牟取回报和经济效益最大化转移到提高办学质量上来。教育教学质量是学校的生命线，是一切工作的核心，民办高校应当将盈余再投入办学，及时更新教学设备，提高教师队伍待遇，稳定师资队伍，改善教学环境。除此之外，民办高校还应当创新人才培养模式，确立适当的人才培养目标，按照人才培养目标来设置学科专业、课程及教学活动。只有加强对人才培养职能的重视，提高人才培养质量，才能改善民办高等教育在社会中的地位和形象，加强其社会属性。

其次，参与社区教育。现代大学的三项职能包括人才培养、科学研究和社会服务。[14]由于民办高校在科学研究上无法与公办高校竞争，因此应当将更多的精力转移到社会服务上来。民办高校主动适应当地经济发展，服务于当地社区组织，是获得生存和发展的一个重要因素。国外许多著名的私立高校都非常重视与当地社区的联系，将学校发展和社区建设相结合，通过开放校园服务设施将社区居民请进来、提供免费授课服务走出去。此外，民办高校还可以根据自身需要对社区内的退休的官员学者、科研专家以及劳动模范等进行返聘，组建多样化的退休教师队伍，从而实现“请进来”。民办高校加强与周边政府、企业以及社区的沟通交流，通过人才培养、社会服务等职能实现对地区的贡献，不断扩大自身影响力，在增强自己社会属性的同时争取更多的发展空间。

最后，协同智库建设。民办高校可以积极参与社会智库的建设。近年来我国十分重视对社会智库的建设。社会智库是社会组织规范化运营到一定阶段的产物，民办高校虽然在科研方面难以企及公办院校，但也拥有完善的科研体系和科研队伍，如果可以满足社会智库的要求和标准，加入社会智库，进而介入到比自身更高一级的治理体系中，切实提高自身办学质量，实现高质量转型。

3.2 创新治理体系，构建特色主体

首先，民办高校的成败取决于管理层的决策。民办高等教育的全面发展，要求内部管理方式走向科学化、规范化、制度化。民办高校应积极借鉴国内外民办高校的管理经验，包括领导体制、机构设置、权力配置、协调方式等管理模式，以及教职工聘任、经费管理等各个具体环节。还要不断吸取学校管理实践中积累的各种经验和教训，逐步加强内部管理，提高办学效益。例如，在管理体制上，要贯彻民主管理的原则，打破“校长负责制”的局限，充分发挥董事会的决策作用，通过董事会行使最终决策权，实现决策权与管理权的分离。在具体管理细则上，要重视制定各种规章制度和注重建设特色管理队伍。[15]

其次，建设高质量高等教育体系，需要实现民间质量立场的根本性转变。[16]民办高等教育早期的家族式管理体制延续至今已弊大于利，对于民办学校而言，建立一个以学校改革和发展为最终目标，并能够有力抵挡举办者不当干预和有效监督管理层的董事会是成功运作的关键。[17]董事会制度是董事会治理的基础，完善民办高校董事会制度并且从顶层设计上破解举办者控制董事会带来的诸多弊端。

最后，民办高等教育需要的创新或特色内涵是全方位与全过程的，除了治理体系的创新，还需构建具有自身特色的全方面发展体系，不必盲目照搬公办高校设置与发展模式。一方面，从民办高校内部来看，课程上可以开发特色的校本课程体现学校的文化与类型；教学上可以灵活配置资金投入，优化硬件软件配置，发展电化教育，在教学过程中将完整的世界带到学生面前来；招生上可以加大自身宣传力度，打造民办特色品牌形象，多样化招生；师资队伍建设上完善教师的引进与培养体系与机制，根据每个教师的不同特点与擅长方向建设教师队伍，实现其特色专业发展。另一方面，从外部来看，民办高校的存在与高质量发展密切关联着当地社区与政府的发展，二者之间并非对抗关系，而是相互促进、共同繁荣。在民办高等教育发挥其人才培养、社会服务等职能时，相应的，政府与社会应为其提供具有地区特色或优势的办学环境，发动多方力量，如开展民办高校与企业的校企合作，与企业共建师资队伍，专业设置对接社会职业配置等。

3.3 优化外部环境，遵循最终旨归

渴望自由公平的竞争环境是民办高校长期以来的基本诉求，而公平竞争的前提是民办高校必须拥有与公办高校相平等的法律地位。[18]观念的转变是民办高校办学外部环境优化的必要条件，转变观念主要包括三方面：政府、民办高校以及社会公众。

首先，转变观念应从地方政府开始，厘清民办高校和公办高校的法律地位与类型区别。目前我国《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）明确规定了“民办学校和公办学校具有同等的法律地位”。各级政府应按照《促进法》规定，将平等的法律地位体现在相关政策和待遇中，给民办高校更稳定、更公平的办学环境，从而保障民办高校的合法权益。政府部门应当对民办高校施行与公办高校相同的资助手段，包括学生补贴、科研补助、土地优惠、税收减免以及教师待遇和办学资源配置等方面。此外，政府应该加强对民办高校合法、正规地位的宣传，纠正部分社会公众对民办高校的错误观念。

其次，民办高校应转变办学观念，将商业化营利模式转变为社会化非营利模式，致力于服务社会、回馈社会，以学生培养与社会服务为中心，真正做到立德树人。结合目前民办高校的发展定位，多以地方应用型为主，这就意味着民办高校需要培养出满足地方经济发展需求、理论知识与实践能力兼备的高素质应用型人才。[19]从而积极加强与社会及企业间的联系，着力培养多元型应用人才，致力于承担人才培养和社会服务的职能，即可极大拓展民办高校社会影响力，消除社会误解。

再次，民办高校应从多渠道宣传自身发展理念、彰显办学质量与优化办学举措，促进民众多角度了解民办高校，不要谈及民办高校就闻虎色变。大部分民办高校都是秉持着“教育为本，学生为本”的理念办学，学生及家长应在作出调查和对比后再对民办高校进行评价和选择，不能妄下定论。

总之，无论是从内部还是外部出发，民办高等教育作为我国高等教育的重要组成部分，在新发展阶段，建设高质量教育体系，实现高等教育的高质量发展，其责任与使命巨大，高校、社会与政府等各方力量应戮力同心，遵循最终旨归，不断在民办高等教育发展理念、发展模式、发展路径与发展目标等方面进行实践探索，朝着建设社会主义现代化强国的目标迈进。