新时代国有企业纪检监察派驻模式改革与创新

强 舸

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，党风廉政建设和监督执纪工作是国有企业做强做优做大必不可少的重要保障。新时代十年，以习近平同志为核心的党中央高度重视国有企业党风廉政建设和反腐败斗争，作出一系列专门部署，2018 年11 月正式启动中管企业纪检监察派驻改革试点工作。

已经有一些文献探讨国有企业纪检监察派驻改革相关问题[1]，大致包含两方面内容：一是从理论上探讨派驻改革的重大意义和工作原则；二是从实践上介绍一些企业派驻改革的具体做法。总的来看，相关研究仍然太少，存在以下不足。其一，对党中央推动改革的整体思路和历史脉络缺乏了解，不能很好地在新时代全面从严治党和国有企业改革发展的大格局中理解把握派驻改革的整体定位、重大意义和工作要求。其二，党章是党的根本大法，党章修改背后往往是系统性的党内法规（以及国家法律）制度体系构建和漫长探索的实践历程。现有文献对国有企业纪检监察派驻改革有关的党内法规、国家法律，特别是中央最新精神要求缺乏深入研究，未能充分展现改革带来的体制性变革。其三，对派驻的具体模式缺乏分析，对留置措施、“组地”联合办案等改革创造的新工作机制还没有研究乃至介绍，对实际工作的指导作用不足。

因此，本文在党的二十大党章修改大背景下，基于长期调研和对党规国法及中央文件的系统研究，梳理党的十八大以来特别是2018 年11 月以来国有企业纪检监察派驻改革的历史脉络和制度规定，以中央企业为例探讨阐释国有企业派驻监督的具体模式、体制变革与工作机制创新。具体论述强调两点。第一，突出问题导向和现实指向，着重分析国有企业纪检监察派驻改革针对哪些现实问题，采取哪些针对性举措，带来怎样的具体改变？第二，讲清从机构设置、体制变革、机制创新到实践成效的内在机制。国有企业纪检监察派驻改革一系列具体举措并非简单并列、各不相干，而是环环相扣、共同发力，只有系统阐释其中的理论逻辑和实践机制，才能全面呈现改革的整体格局、准确把握中央设定的任务目标。

一、国有企业纪检监察派驻改革的历史脉络与法理依据

着眼于新时代纪检监察工作的新形势新需要，2012 年11 月，党的十八大报告正式提出“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理”要求。2013年11月，党的十八届三中全会明确工作方向，“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责”[2]，拉开新时代纪检监察派驻改革序幕。2017 年10 月，在探索已取得成就基础上，党的十九大修改党章第四十五条（修改前的第四十三条①党的十九大党章修改增加了关于巡视巡察制度的第十四条和关于党支部职能的第三十五条，故而原来的第四十三条顺延为第四十五条。），“党的中央和地方纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组或纪律检查员”②加粗字体为党章修改增加内容，删除线字体为修改删去内容。，正式提出纪检机构“全面派驻”要求[3]。

不过，党的十九大党章第四十五条尚不涉及国有企业，这里的“全面派驻”要求只涵盖党政机关。2018年11月国有企业纪检监察派驻改革的法理依据是2018 年3 月制定的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第十二条：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”该条款赋予各级监察委员会（与纪委合署办公）向国有企业派驻监察机构或监察专员的权力。

在此基础上，2018年10月《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》（以下简称《派驻机构改革意见》）印发，对分类施策推进中管企业、中管金融企业、党委书记和校长等列入中央管理的普通高校纪检监察体制改革作出专门部署。2018 年11 月，国有企业纪检监察派驻改革正式启动，中央纪委国家监委开始统一部署在中管企业和中管金融企业改革试点。

2019 年12 月，国有企业党建的首部专门性党内法规《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《国有企业基层组织工作条例》）颁布，第三十一条明确规定了国有企业纪检监察派驻机构的职责权限和任务要求。同时，相比《派驻机构改革意见》仅对中管企业和中管金融企业提出了派驻要求，《国有企业基层组织工作条例》第三十一条规定的“各级纪委监委派驻企业的纪检监察机构”也为地方纪委监委向地方国有企业派驻纪检监察机构留出了制度空间。

2021年12月，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》颁布，第四十二条规定：“党的中央纪律检查委员会国家监察委员会、地方各级纪律检查委员会监察委员会......按照规定可以向国有企业、事业单位等其他组织和单位派驻纪检监察组”该条款以党内法规形式首次明确了国有企业纪检监察派驻要求。随后，在试点改革取得成效基础上，2022 年1 月十九届中纪委六次会议进一步对省属国有企业纪检监察派驻改革作出部署：“全面加强中管企业、中管高校纪检监察工作，指导开展省级纪委监委向省管高校和国有企业派驻纪检监察组试点。”[4]

2022 年10 月，党的二十大再度修改党章第四十五条，增写“按照规定向有关国有企业、事业单位派驻党的纪律检查组”条文，在党的根本大法层面确立了国有企业纪检监察派驻改革的法理依据，对接下来的工作提出更高要求。

二、国有企业纪检监察派驻改革的基本模式

党的二十大前，国有企业纪检监察派驻改革工作处于试点阶段，主要是在财政部系统前15 家中管金融企业、国务院国资委系统前53 家中管企业和国家铁路集团、中国邮政集团、中国烟草总公司等3家中管企业①简要介绍“中央企业”和“中管企业”两个官方概念。后者是前者的子集，例如国资委官网央企名录有98 家中央企业，前53家是“中管企业”，“中管”指它们的领导班子由党中央管理。后45家虽然也是“中央企业”，但领导班子是由国资委党委管理。类似的，财政部官网金融央企名录有27 家中央金融企业，前15 家是党中央管理领导班子的“中管金融企业”。在两大系统外，还有3家中管重要骨干企业，即国家铁路集团、国家邮政集团、中国烟草总公司。（以上即俗称的“部级央企”）中展开。根据上述国有企业不同性质和相关国有企业已有党组织、纪检组织设置差异，目前中央企业纪检监察派驻改革采用了三条不同路径。

（一）中管金融企业和其他3家中管企业：派驻纪检监察组

在这一路径下，原来的“企业纪委”被改为“中央纪委国家监委驻企业纪检监察组”，主要应用范围是15家中管金融企业。例如，在2018年11月改革前，中信集团设置的是“中信集团纪委”，改革后变为“中央纪委国家监委驻中信集团纪检监察组”。

此外，国家铁路集团（中国铁路总公司）②2018年11月国有企业纪检监察派驻试点改革启动时，国家铁路集团尚没有完成公司制改革，当时仍然是“中国铁路总公司”。、中国邮政集团和中国烟草总公司等3 家中管企业在改革后设置的也是中央纪委国家监委派驻纪检监察组，不过改革路径略有差异。其中，中国铁路总公司、中国邮政集团在改革前设置的是“党组纪检组”（而非“纪委”），改革后变为“中央纪委国家监委派驻纪检监察组”。

中国烟草总公司的情况最为特殊，党的十八大前中央纪委就向国家烟草专卖局派驻纪检组，该纪检组本身属于派驻国家行政机关的纪检组序列，但是国家烟草专卖局、中国烟草总公司一直是“两块牌子、一个机构”的政企合一设置，因此当时在事实上中国烟草总公司就要接受派驻监督。2016 年，在党和国家机关的派驻改革中，中央纪委驻烟草专卖局局纪检组撤销，改由接受中央纪委驻工信部纪检组（2018 年3 月后，改为中央纪委国家监委驻工信部纪检组）综合监督。

（二）设党组的中管企业：集团纪检监察组

在这一路径下，授予原来的“企业党组纪检组”以监察权，对外统称“集团纪检监察组”，主要应用范围是设党组的中管企业，即国资委系统前53 家中的多数企业③关于国资委系统的中管企业在何种情况下设立“党组”或者设置“党委”，我在另一篇题为《国有企业党组的设置规则、历史沿革和新时代改革路径》文章中进行了详细介绍。。例如，在2018 年11 月改革前，中国电科设置的是“中国电科集团党组纪检组”，试点改革后，官方名称变为“中国电科集团纪检监察组”。中央纪委国家监委对这一模式的性质功能概括是“无派驻之名，行派驻之实”。

什么是“无派驻之名”？改革后，党组纪检组去掉“党组”二字，由国家监委赋予监察权，成为“集团纪检监察组”，虽然不再是党组的内设机构，但在名义上仍然是国有企业的内设机构，而非中央纪委国家监委的派驻机构，这就是“无派驻之名”的含义。什么又是“行派驻之实”？具体来说，原来党组纪检组与党组是“领导与被领导”关系，现在集团纪检监察组与集团从名义上来说也应当是“领导与被领导”关系。但实际上，中管企业的集团纪检监察组一方面要接受企业党组（党委）领导，履行纪委协助职责、同级监督责任，又要代表上级监委履行监察监督职责，在中央纪委国家监委直接领导下对驻在企业党组以及其他治理主体和全面从严治党乃至公司治理相关工作进行全面监督。

（三）设党委的中管企业：监察专员与监察专员办公室

在这一路径下，保留原来“企业纪委”不变，同时由国家监委向企业派出监察专员，监察专员和纪委书记由同一人担任，新成立“监察专员办公室”与纪委合署办公，主要应用范围是设党委的中管企业，即国资委系统前53 家中的少数企业。例如，在2018 年11 月改革前，中国宝武集团设置的是“中国宝武集团纪委”，改革后变为“中国宝武集团纪委、国家监委驻中国宝武集团监察专员办公室”。

这一模式的性质功能可以概括为“半派驻之名，全派驻之实”。具体来说，虽然中国宝武集团纪委与中国宝武集团党委仍然是“领导与被领导”关系，但它的另一块牌子国家监委派驻的监察专员及监察专员办公室与中国宝武集团党委则是“监督与被监督”关系。在工作上，“中国宝武集团纪委、国家监委驻中国宝武集团监察专员办公室”既要接受企业党组（党委）领导，履行纪委协助职责、同级监督责任，又要代表上级监委履行监察监督职责，在中央纪委国家监委直接领导下对驻在企业党委以及其他治理主体和全面从严治党乃至公司治理相关工作进行全面监督。

2022 年6 月，《纪检监察机关派驻机构工作规则》（以下简称《派驻机构工作规则》）正式以党内法规形式明确上述三种模式，第六条规定：“中央纪律检查委员会国家监察委员会向中央一级党和国家机关、中管金融企业派驻纪检监察组......中央纪律检查委员会国家监察委员会、地方各级纪律检查委员会监察委员会按照规定向国有企业、普通高等学校等单位派驻纪检监察组；或者依法派驻监察机构，派驻监察专员并设立监察专员办公室，与该单位党的纪律检查机构合署办公。”

（四）领导驻在企业内设纪检组织监督执纪工作

需要补充的是，国有企业纪检监察派驻改革不是“层层派驻”。例如，中央纪委国家监委向国铁集团派驻纪检监察组，上海市纪委监委向上海铁路局（国铁集团二级企业）派驻纪检监察组，苏州市纪委监委又向上海铁路局在苏州的三级企业派驻纪检监察组。实际并非如此，而是只由中央纪委国家监委（各级纪委监委）在中管企业（同级党委管理的企业）总部层面派驻一次，企业各级下属单位纪检组织仍然是纪委或纪检委员。换言之，国有企业纪检监察派驻改革只改变国有企业总部纪检监察组织的设置方式和组织性质，并不影响国有企业内设纪检组织的设置方式和组织性质。

不过，国有企业内设纪检组织的领导体制也因为派驻改革发生变化。在组织体系上，国有企业内设纪检组织接受同级党委领导，与国有企业纪检监察派驻机构并无隶属关系。但是，派驻改革逐步构建起了派驻机构对国有企业内设纪检组织在监督执纪工作上的领导或指导关系。

具体来说，2021年12月颁布的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》首先明确了派驻机构对驻在单位内设纪检组织的业务指导权限，第四十四条规定：“派驻机构......加强对驻在单位纪检机构的业务指导和监督检查，促进其履行监督责任”。2022年6月颁布的《派驻机构工作规则》进一步强化了派驻机构在监督执纪工作上对内设纪检组织的领导职责和权力，第十九条规定：“下一级单位纪检机构的监督执纪工作以派驻纪检监察组领导为主，线索处置和案件查办在向同级党组(党委)报告的同时应当一并向派驻纪检监察组报告。”虽然国有企业内设纪检组织在组织体系上是由党代会或党员大会选举产生，接受同级党委领导，并非国有企业纪检监察派驻机构的下设机构，但在监督执纪工作上以派驻机构领导为主。在监督执纪之外的工作上（例如廉政宣传、廉洁教育等），国有企业内设纪检组织以同级党委领导为主。当然，两类工作不能游离和剥离，廉洁教育要贯穿监督执纪问责全过程，因此同级党委、派驻机构要密切配合指导国有企业内设纪检组织开展工作。

三、派驻改革带来的体制性变革

在组织形式和设置方式变化的基础上，“赋予派驻机构监察权”[5]是国有企业纪检监察派驻改革的核心内容。通过监察权运用，派驻改革从“与党委（党组）关系”和“监督对象”两方面给国有企业监督执纪工作带来根本性体制变革。

（一）与党委（党组）的关系：从“领导与被领导”到“监督与被监督”

正如前文已经阐述的，过去国有企业纪委（党组纪检组）与国有企业党委（党组）是“领导与被领导”的关系。党章第四十五条规定：“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”党组纪检组在组织上就是党组的机构（不同于纪委与党委一样都是党代会选举产生），接受党组单一领导和上级纪委指导。

从工作上来说，过去国有企业纪检组织必须在向同级党委（党组）报告乃至获得批准前提下，才能对重大问题线索开展立案调查工作。例如，十九大修改前的党章第四十四条规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”

十九大修改后的党章第四十六条（即修改前的第四十四条）虽然加强了上级纪委对下级纪委的领导，缩小了同级党委对同级纪委监督执纪工作的审批权限，但是依然规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当在向同级党的委员会报告的同时向上一级纪律检查委员会报告；涉及常务委员的，报告上一级纪律检查委员会，由上一级纪律检查委员会进行初步核实，需要审查的，由上一级纪律检查委员会报它的同级党的委员会批准。”这意味着，国有企业纪检组织的事权在很大程度上是受国有企业党委（党组）制约的，这可能影响监督执纪工作效果，特别是在查办那些可能涉及国有企业领导班子成员的案件上，过去会遇到很多限制。

客观来说，“双重领导”比较符合地方纪检工作需要，但是不能满足党政机关、国有企事业单位工作特点。与之不同，派驻机构不是同级党委（党组）和上级纪委监委的双重领导体制，而是由上级监委垂直领导。《监察法》第十二条规定：“监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。”《国有企业基层组织工作条例》第三十一条规定：“各级纪委监委派驻企业的纪检监察机构.....代表上级纪委监委对企业党委（党组）实行监督。”《纪律检查委员会工作条例》进一步明确了派驻机构作为“派出机关组成部分”的属性（而非驻在单位的内设机构），第四十三条规定：“派驻机构是派出它的党的纪律检查委员会监察委员会的组成部分，由派出机关直接领导、统一管理。”简而言之，国有企业纪检监察派驻机构与驻在企业党委（党组）不再是“领导与被领导”关系，而是作为派出它的中央纪委国家监委（地方纪委监委）的一部分，整体构成了与驻在企业党委（党组）及其他治理主体的“监督与被监督”关系。

《派驻机构工作规则》进一步详细规定了派驻机构在监督执纪上的具体权限和工作程序，第三十八条规定：“需要进行立案审查调查的，应当报派驻机构主要负责人审批。其中，对驻在单位党组(党委)直接领导的党组织、党组(党委)管理的领导班子成员中的正职领导干部立案和副职领导干部涉嫌严重职务违法、职务犯罪立案的，应当报派出机关审批。”其中关键差异在于，党章第四十六条和《纪律检查委员会工作条例》第三十六条均明确规定基层纪委（国有企业纪委归属此类）在就涉及级别较高人员严重问题立案前必须向同级党委报告，而派驻机构不需要向同级党委（党组）报告，只是“在立案前应当征求驻在单位党组(党委)主要负责人意见”，甚至可以在其不知情情况下先立案，即“确因安全保密等特殊情况，经派出机关同意，也可以在立案后及时向驻在单位党组(党委)主要负责人通报”[6]。

2022年1月，十九届中纪委六次会议工作报告进一步提出工作要求：“围绕监督检查、审查调查等关键环节，进一步加强上级纪委监委对下级纪委监委、派出机关对派驻机构的领导。”

（二）监督对象：从“身份导向”到“权力导向”

在改革前，国有企业设置的是纪委-党组纪检组，组织性质决定了纪委-党组纪检组的工作范围。它们的监督对象特别是执纪对象只能是党员干部，非党员只有在牵涉党员干部相关案件时才可以被纳入协助调查范围。例如，2001 年中央纪委制定的《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》，第一条就明确规定：“对非党员一律不准使用‘两规’措施”。问题在于，国有企业中同样有大量行使公权力乃至担任领导职务的非党员，他们同样可能滥用权力，带来腐败等诸多危害。

进一步来说，由于不同于党政机关的特性，过去国有企业纪检组织的监督对象范围实际上比“党员干部”还要小不少。例如，由于市场经济需要，国有企业普遍在干部工作上或多或少采用双轨制。即：在传统的干部培养选拔机制和编制管理方式外，还有“市场化聘用”选才途径和“职业经理人”管理方式，并且推进市场化选人用人机制、扩大市场化选人范围是当前国有企业深化改革的重点之一。然而，过去国有企业普遍存在根据干部选拔途径和管理方式划定监督范围的倾向，传统机制选拔的领导干部有编制、由组织部管理，所以是纪检组织监督对象；市场化聘用的职业经理人（即使是党员甚至是在本单位成长起来的、最近才转变了人事管理方式、并且担任着董事长或总经理等关键职务）没有编制、不在组织部干部名册上，就不纳入纪检组织监督范围，这就造成了更多问题。简而言之，“身份导向”是党的纪检组织确定工作范围时无法更改的基本原则，但显然难以满足国有企业现实需要，给腐败等问题滋生留下土壤，更难以做到抓早抓小、防微杜渐。

派驻改革的“监察”属性有效解决了这一困境。与党的纪检工作在很大程度上只能以身份确定工作对象不同，国家监察工作在确定监督对象上不是“身份导向”，而是“权力导向”。不管什么身份，只要行使公权力，就都在监督范围内。《派驻机构改革意见》对此明确规定：“派驻机构既要依照党章和其他党内法规履行监督执纪问责职责，又要依照宪法和监察法履行监督调查处置职责，对行使公权力的公职人员实行监察全覆盖。”

相比2010年制定的《行政监察法》（已被《监察法》第六十九条废止）并未直接写入国有企业相关内容①《行政监察法》第十五条规定：“国务院监察机关对下列机关和人员实施监察：(二)国务院及国务院各部门任命的其他人员”；第十六条规定：“县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察：(二)本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员”。这一概念在解释时可以包括国有企业总部领导班子的（部分）成员（由党中央或地方党委任命管理），但是大多数由国有企业自身管理的干部不在其列。此外，国有企业总部管理层中如果有“市场化聘用”的职业经理人，过去他们一般也不被界定为“本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员”，故而不受《行政监察法》管辖。，2018年制定的《监察法》第十五条明确规定，“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（三）国有企业管理人员”，并针对各种模糊地带补充了兜底性条款，“（六）其他依法履行公职的人员”。在《监察法》立法宣传中，一篇宣传文章的标题就非常直观地展现了监察工作的“权力导向”而非“身份导向”原则：“编外、协管、非党员也逃不出国家监察的大网！”这样一来，派驻改革就将国有企业监督范围从党员领导干部扩展至所有行使公权力的公职人员，确保所有权力都在阳光下行使。

四、职责权限革新：运用“留置”等措施查办重大案件

在体制变革基础上，“监察权”的赋予使得纪检监察派驻机构拥有了运用“留置”等措施查办重大违纪违法乃至职务犯罪案件的职能和权力，实现了国有企业监督执纪工作机制的重大突破，有力解决了过去国有企业监督不严、执纪不力、难以形成有效震慑等诸多问题。

具体来说，在2018 年11 月改革前，国有企业虽然有纪检组织，但在查办重大案件乃至监督执纪上发挥作用不够，主要工作是围绕廉政宣传和廉洁教育等展开，至多查处一些轻微违纪行为。原因主要有两方面，一是过去很多国有企业对纪检工作不重视、力量配备不强甚至掣肘颇多。多份巡视报告对此问题已有较多阐述，不必多说。二是工作机制上的不足，限制了国有企业纪检组织充分开展监督执纪工作特别是查办重大案件。过去，即使国有企业纪检组织想要切实查办重大案件，并且获得了党委（党组）和管理层的坚决支持，也缺乏法定的职权和措施开展相关工作。

（一）“留置”措施与重大案件查办

2001年中央纪委发布的《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》（以下简称《“两规”措施通知》）明确指出：“‘两规’措施①在2018年3月《监察法》立法后，‘两规’这一党内措施被‘留置’这一国家司法措施取代。是突破大案要案行之有效的重要手段，对推动反腐败斗争的深入开展起到了重要作用”。但是，由于“两规”措施的特殊性质和重大影响，党中央一直要求慎重使用，并且严格限定了有权使用“两规”措施的主体范围。《“两规”措施通知》第四条规定：“国有中小型企业、厅局级以下（不含厅局级）事业单位纪委一律不准使用‘两规’措施。”

当然，《“两规”措施通知》第四条前半部分规定允许“国有大型企业纪委”使用“两规”措施。然而，何为“国有大型企业”？在制度上，国家法律和党内法规均没有给出明确定义②不像“中管企业”“中管金融企业”“地方国有企业”“省属国有企业”等概念的定义明确。。在实践中，2018年11 月改革前，大多数国有企业乃至中央企业纪检组织少有使用“两规”措施查办重大案件的现实案例。简而言之，在改革前，大多数国有企业纪检组织事实上没有使用“两规”或“留置”措施的职权。这给国有企业党风廉政建设特别是反腐败斗争造成较大困境。

我们从具体案件查办工作角度理解这一困境。例如，某国有企业纪检组织发现一些重大问题线索，要求相关人员接受调查。然而，在不使用“两规”或“留置”措施前提下，国有企业纪检组织只有权要求相关人员在工作时间接受调查、交代问题。针对较轻微的违纪问题，这种手段是合适的、足够的。但是，在查办重大案件时，这种手段就很难发挥作用。如果相关人员拒绝交代任何问题（对犯了严重错误的干部来说，简单讯问一般是不够的），国有企业纪检组织也很难有更多办法，工作规范要求“走读式谈话”不得过夜，即相关人员当天就可以离开③再晚就有“非法拘禁”的嫌疑了，监察法和刑事诉讼法均明确禁止类似行为。党中央反复强调，不能以违纪违法的方式来执纪执法。。这样一来，调查不仅没有进展，反倒意味着给相关人员“通了风”“提了醒”，告诉他们“组织在调查你”。他们离开后，串供的串供、掩盖线索的掩盖线索、毁灭证据的毁灭证据，反而极大增加了后续调查工作难度。

（二）更多司法措施的使用困境

在涉案人员口供外，重大案件查办特别是定性定罪还需要过硬的证据和完整的证据链。收集这些证据，往往需要人身和场所搜查、查询冻结涉案财产、技术调查等司法措施。然而，上述司法措施有着更严格的使用限制，过去国有企业纪检组织同样无权使用。甚至可以说，即使国有企业纪检组织可能拥有使用某些措施的能力，但也没有相应的权力。例如，查询财产信息是查办腐败案件的必要手段。假设某银行纪委发现了本行工作人员的问题线索，他的账户都设在该银行。从能力上来说，银行调取账户信息是没有难度的（司法机关依法调取的账户信息也是银行提供的）；但从权力上来说，根据金融监管相关法律，非经司法程序，银行纪委无权调取储户账户信息，更不能当作证据使用。

更重要的是，事后特别是如果涉及移送司法机关进行刑事审判，以非法方式获取的证据还会给审判、定罪带来诸多不必要困难乃至让办案人员自身陷入被立案调查的困境。具体来说，《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十六条规定：“收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除。”第五十七条和五十八条进一步规定检察院、法院以及当事人及其辩护人、诉讼代理人在核查、排除以非法方法收集的证据上的权利和义务。并且，第五十七条还特别规定：“对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《监察法》第三十三条同样规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”

简而言之，作为经济组织的国有企业腐败风险隐患本来就比较大，但工作机制限制了国有企业纪检组织在查办重大案件上的作用发挥。过去，国有企业监督执纪工作特别是反腐败斗争主要依靠国有企业外部的公检法机关、地方纪委乃至中央纪委介入。显然，这会造成大量工作空白，很多腐败问题长期得不到纠治，更难以实现“抓早抓小、防微杜渐”。同时，腐败案件查办不力和腐败分子不能及时严惩，也就很难在更大范围对国有企业党员干部特别是领导干部形成有效震慑，进而影响整个企业的廉洁文化乃至政治生态。

（三）派驻机构与监察权

派驻改革从根本上改变了这一困境。相比国有企业内设纪检组织不能使用“双规”或“留置”等措施，国有企业纪检监察派驻机构根据《监察法》第二十二条拥有了在“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”情形下依法使用“留置”措施的权力。同时，《监察法》第二十三条到第二十七条进一步授予了包括国有企业纪检监察派驻机构在内的监察机关依法采取查询、冻结涉案财产，搜查人身、物品、住处和其他有关地方，调取、查封、扣押相关财物、文件和电子数据等信息，采取技术调查措施，发布通缉令，限制出境等广泛的权力，并在第二十八条到第三十条中明确规定了公安机关及有关机关的执行义务或协助义务。

这样一来，国有企业纪检监察派驻机构就能够及时有力地查办国有企业重大违纪违法案件特别是职务犯罪案件，最大限度降低企业损失、保障生产经营。同时，及时查办腐败案件和严厉惩处腐败人员，也就能在更大范围内形成广泛震慑，营造国有企业良好的廉洁文化和政治生态。

五、工作机制创新：“组地”联合办案

（一）基本形式和法理依据

“组地”联合办案（“室组地”联合办案）①“组地”联合办案方式不仅应用于国有企业，也广泛运用于党政机关、事业单位等所有设有纪检监察派驻机构的领域。是指，在派出机关（上级纪委监委）领导和部署下，在派出机关特定的监督检查室②根据中央纪委内设机构分工，不同中央企业由不同的监督检查室和审查调查室负责。地方纪委情况类似。指导和安排下，国有企业纪检监察派驻机构和某个地方监委③由哪个地方监委与国有企业纪检监察派驻机构来联合查办国有企业腐败案件，目前尚没有原则性规定，一般由上级纪委监委（对中央企业来说，就是中央纪委国家监委）直接指派。有时指派的是腐败案件发生的国有企业下属单位所在地的地方监委，但多数时候不一定与地域有关系。组成联合专案组，共同办理该国有企业的重大案件。例如，2023 年4 月，中央纪委国家监委官网通报：中国农业银行远程银行中心原副巡视员张学禄涉嫌严重违纪违法，目前正接受中央纪委国家监委驻中国农业银行纪检监察组纪律审查和天津市河西区监委监察调查[7]。

在国家法律层面，2021 年9 月颁布的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第十三条对“组地”联合办案作了专门规定：“监察机构、监察专员可以按规定与地方监察委员会联合调查严重职务违法、职务犯罪。”在党内法规层面，2021年12月颁布的《纪律检查委员会工作条例》写入“组地”联合办案，第四十五条规定：“通过‘室组’联动监督、‘室组地’联合办案等方式，提高派驻监督质量”。2022年1月，十九届中纪委六次会议工作报告再度强调：“健全‘室组’联动监督、‘室组地’联合办案机制”。

（二）“组地”联合办案的机制创新

从现实工作看，为什么国有企业采用“组地”联合办案方式？它是临时性举措，还是长期性机制？“组地”联合办案是纪检监察派驻改革构建的长期性机制，而非短期权宜之计，主要原因有三：

第一，虽然改革赋予国有企业纪检监察派驻机构使用“留置”等措施查办重大案件的权力，但是“有权力”并不等于“有能力”。改革前，国有企业纪检组织查办重大案件的经验少、力量不足，更是很少使用“留置”或“两规”等措施。因而，成立联合办案组，由在这些方面经验比较丰富的地方监委向国有企业纪检监察派驻机构提供指导和帮助，依法依规依纪把案件办实办好。

第二，共享办案资源特别是使用“留置”及其他司法措施的必备资源。查办重大案件既是政治任务，也是专业性非常强的技术工作，操作上稍有偏差就可能导致严重后果。例如，十八大以前，虽然已有一批正式“两规”场所，但是各级纪委在使用“两规”措施查办案件时仍然常常需要临时征用宾馆、宿舍、办公楼等地作为“两规”场所和办案组驻地。然而，这种做法问题颇多，安全隐患很大，在过往实践中确实出现过泄密、卷宗丢失、涉案人员自残自杀甚至更加恶劣的情节。因此，《监察法》第二十二条明确要求“留置”措施必须在特定留置场所使用，《监察法实施条例》及其他相关制度进一步对留置场所的设置、管理和监督等作了非常严格并且细致具体的规定。

党的十八大以来，全国各地均根据党中央要求开展了专门的留置场所建设，招聘培训了大批政治可靠、专业过硬的工作人员①根据相关规定，留置人员需要两人一组的24小时全程看护。一般来说，1名留置人员至少需要配备8名看护人员。。截至目前，全国大多数地级市均已拥有设施齐备、安全可靠、人员专业的留置场所。但是，国有企业并没有开展过留置场所建设。由于其经济组织属性，国有企业也不应该投入大量资源进行留置场所建设。“组地”联合办案则可以将近期查办重大案件任务较轻的地方监委包括留置场所在内的各项资源共享给近期任务较重的国有企业纪检监察派驻机构，同时减轻地方监委的财政压力，整体提升全党全国监督执纪工作的效率。

第三，通过地方监委联动作用，“组地”联合办案构建起了国有企业纪检监察派驻机构与公安机关及有关机关的协作机制。纪检监察机构查办重大案件往往需要使用冻结涉案财产、搜查人身和场所住处、扣押相关物品、发布通缉令、限制出境等诸多措施，这就有赖于公安机关等执法部门的协助，《监察法》第四条和第二十八条明文规定了有关机关对监察机关的协助义务。对地方监委来说，在提请本地公安机关等执法部门配合上一直有着相对完善的机制和程序。然而，对国有企业纪检监察派驻机构来说，在需要公安机关等执法部门协助时，面临着一些如何把《监察法》规定实际落地的问题。例如，提请哪个地方的公安机关或其他有关机关协助？是国有企业纪检监察派驻机构所在地（即国有企业总部所在地）的公安机关，还是涉案人员所在的下属企业所在地的公安机关，还是其他某个地方的公安机关？又例如，过去国有企业也缺乏提请相应的公安机关或其他有关机关配合办案的具体程序机制。“组地”联合办案则能让国有企业纪检监察派驻机构规避上述难题，转由联合办案的地方监委提请本地公安机关或其他有关机关协助。

六、小结与讨论

党的二十大报告指出：“推进国有企业、金融企业在完善公司治理中加强党的领导。”这不仅需要国有企业党组织通过“讨论前置”重大事项决策机制等途径充分“发挥领导作用”，纪检监察工作特别是派驻监督同样是党领导国有企业、保障国有企业生产经营、推动国有企业发展改革的重要途径。因此，2018年11月，党中央正式启动改革试点，赋予国有企业纪检监察派驻机构以监察权，4年多来取得显著成效，针对不同领域、不同类型国有企业形成了三种各有特点的派驻模式，就监察权在国有企业具体运用开展了大量探索实践，构建起“组地”联合办案等有效机制。

在改革试点取得经验成就的基础上，党的二十大正式修改党章第四十五条，从党的根本大法层面确立了国有企业纪检监察派驻机构的组织定位和工作要求。党章修改同时意味着国有企业纪检监察派驻改革将在更大范围内推开。在接下来五年乃至更长时间中，深入推进国有企业纪检监察派驻改革既是推动完善党和国家监督体系的重要环节，更是国有企业党的建设和深化改革的关键工作。

总的来说，目前国有企业纪检监察派驻改革尚处于起步阶段。虽然整体层面的制度框架和理论创新已经形成，但在制度细节和操作流程上仍有许多亟待完善之处，特别是派驻监督落地在不同层级、不同类型、不同行业国有企业的“差异化”问题在实践中尤为突出。因而，接下来的改革实践与理论研究，要更加注重回应不同领域国有企业生产经营和监督执纪的现实特点和工作需要，持续探索完善制度细节和操作流程，做到习近平总书记反复强调的“着力从制度安排上发挥党的领导这个最大体制优势”，用更加完善的派驻监督体系为国有企业发展改革保驾护航。