论教育法法典化的现实基础与实现路径

罗冠男

引 语

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议的重要讲话中指出：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”法典化，是按照一定的立法理念和价值取向，将同一领域的法律内容抽象化、系统化，重新编排整合成一部内容全面、体系完备、逻辑严密的法典的过程。较之于传统立法，法典化不仅能够使法律规范自身更为连贯自洽，还有着保障国家法律体系稳定统一的显著优势，因此成为我国社会主义法治体系建设的内在要求和必然趋势。随着我国当代法典化道路的正式开启，教育法典的编纂工作已经正式提上国家立法机关的议事日程。

教育是国之大计、党之大计。教育法的法典化有着多方面、多层次的现实必要性和实践可行性。新中国成立后，党和国家领导人高度重视发展教育事业，大力推进教育制度改革，为之后的教育立法工作夯实了基础。改革开放后，我国教育事业进入法治化阶段，义务教育和高中阶段教育全面普及，现代职业教育、继续教育和高等教育规模不断扩大，民营教育随之复苏。教育管理对象的日益多元化推动了我国教育管理关系的转型升级，也对我国教育立法工作提出了更高层次的要求。伴随着“依法治校”和“依法治教”等概念的提出，教育事业对于法律的需求日渐旺盛。在时代背景、实践需求和法治环境等多重因素的影响下，教育法法典化是构建中国特色社会主义教育法律规范体系的题中应有之义。在教育法法典化的启动过程中，亟需回应教育法典编纂的必要性、可行性，筑牢教育法法典的理论基础，对教育法典的编纂理念与编纂步骤作出科学、系统的阐明，为我国教育法治和教育现代化指明前进方向。

一、教育法法典化的现实基础：立法经验、实践基础与理论发展

早在《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）出台之前，学界就萌生过编纂教育法典的设想，但由于国家尚未正式启动法典编纂而未能成为现实。如今，教育法典的编纂已经具备了充分的现实基础，这些基础既源于现有教育立法和法典编纂的经验积累，也有赖于当代教育法学理论的发展成熟。

（一）现有教育立法基础

新中国成立之后，我国开始探索发展教育事业。改革开放前，国家主要依靠政策性文件来引导、规划教育事业的发展。1951 年，中央人民政府政务院颁布《关于改革学制的决定》，在彻底废除旧学制的基础上，设置了四个层级的新学制，并通过改革教学制度与教育年限保证教育不同层次之间的互相衔接。1961 年，教育部起草了《全日制小学暂行工作条例（草案）》《全日制中学暂行工作条例（草案）》《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，整体确立了全国各级学校的教育方针。这一时期的国家政策为教育事业的起步发挥了强有力的支撑作用，旧中国曾经教育落后的面貌发生了根本性的变化[1]。

改革开放后，教育立法工作正式启动。1980年《中华人民共和国学位条例》（以下简称“学位条例”）颁布，研究生教育和学位制度得以恢复与重建；1982 年，宪法对教育制度作出了明确规定。由于当时的教育管理体制在很大程度上抑制了办学活力，中共中央决定开展教育体制改革，以适应改革开放与社会主义现代化建设的需要。1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“两个必须”①两个“必须”是“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”。，在明确教育对于社会主义建设的重要性之外，着重强调了教育立法工作的紧迫性。

1993 年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，其中明确指出，要抓紧草拟“基本的和当前急需的教育法律和法规”。此后，多部法律法规②如学位条例、《中华人民共和国义务教育法》（以下简称“义务教育法”）、《中华人民共和国教师法》（以下简称“教师法”）、《中华人民共和国教育法》（以下简称“教育法”）、《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“职业教育法”）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“高等教育法”）、《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“民办教育促进法”）等。相继出台，基本覆盖了我国教育事业的各个层次、各个领域。这一时期，具有中国特色的教育法律体系初步建成，我国教育事业从此实现了有法可依，为教育法制向教育法治发展奠定了制度基础。

近年来，我国立法机关继续致力于弥补教育领域的立法空白。“十二五”期间，全国人大确定了“六修五立”③“六修”是指修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法,“五立”则是指制定学校法、考试法、学前教育法、终身学习法、家庭教育法。的教育立法计划，加速了我国教育立法的整体进程。2021 年，“五立”之一的《中华人民共和国家庭教育促进法》正式颁布，为家庭教育的发展提供了基本遵循。同年，教育法法典化正式提上日程，教育法典的编纂工作被列入全国人大常委会2021年立法工作计划和教育部政策法规司2021 年工作要点之中，此外，持续修订现有教育单行法、建立教育领域规范性文件备案审查制度等工作也在同时进行。

经过数十年的发展，我国教育法律体系已经基本建成，在宪法教育条款的宏观指引下，围绕教育法这一基本法，形成了八部教育单行法律，多部教育相关的法规或规章的出现更是推动了教育事业的百花齐放，既覆盖了学前教育、义务教育、高等教育等不同教育阶段，又探索了公办教育、民办教育和中外合作教育等多元教育形式。当然，我国教育法律规范体系目前还存在一些亟待改进的地方，例如对某些教育领域的立法过于粗疏，同时还存在着立法滞后的情况，条文之间相互重复、不一致甚至冲突的情况也时常出现。但是总的来说，正是这些规范内容构成了我国的教育法律规范体系，为教育法典编纂提供了借鉴和立法基础。

（二）民法典和域外教育法典的编纂经验

法典化是中华法系的重要特征之一。我国古代立法者有着纯熟的法典编纂技术，不管是中华法系代表作《唐律疏议》，还是之后的《宋刑统》《大明律》《大清律例》《大明会典》《大清会典》，都积累了丰富的法典编纂经验，充分反映出我国自古就有通过编纂法典实现法律统一的传统。

新中国成立后，我国曾数次开展民法和行政法的法典化活动，试图传承中国古代法典编纂的优良传统。有学者主张，我国的法典编纂活动总体遵循的是一种“以法典编纂为纲，牵引整体立法进程，充分吸纳学界力量参与法典编纂”的内在思路。[2]2021年，我国现代第一部法典—民法典正式实施。习近平总书记指出：“民法典系统整合了新中国成立七十多年来长期实践形成的民事法律规范，汲取了中华民族五千多年优秀法律文化，借鉴了人类法治文明建设有益成果，是一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的民法典，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典，是一部具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的民法典。”[3]在凝聚了优秀传统法律文化的同时，民法典也十分注重现实性和时代性，通过内容积极回应时代需求，充分展现中国当代特色。民法典在我国法典编纂的步骤、理念和技术等方面提供了有益的经验，对我国其他领域法典编纂的启动起到了巨大的推动作用。

有民法典编纂的成功经验在前，首先，我国的教育法法典化可以借鉴民法典“先总则编、后分则编”两步走的编纂步骤，即先行制定教育法典总则编，确定教育法典整体的立法基调，规定教育法律规范的基本原则，以引领教育法典分则编各编的编纂活动；其次，在编纂理念上，应当重点关注我国教育领域现有的突出问题，回应广大人民群众对教育法律规范的现实需求，注重中国教育特色的全面体现，为我国新时代教育事业护航；最后，在编纂技术上可以采用德国潘德克顿学派“提取公因式”立法技术，即遵循一定的内在规律对现有的教育法律规范进行抽象概括，从中提取出教育主体、范围、基本权利和责任等共有内容[4]，以教育法律规范在微观层面的协同性保障教育法典在宏观层面的系统性和科学性。

此外，我们也可以从域外的教育法典编纂活动中汲取经验。在法治传统、教育水平、社会思想文化等多种因素的综合影响下，域外不同国家或地区在教育法法典化的过程中采取了不同的编纂方法，也形成了各具特色的立法模式。

当前域外的教育法典编纂主要有“提取公因式法”“平行排列法”和“法律法规双轨法”等多种方法。“提取公因式法”从针对不同教育阶段或学习形式制定的现行教育法律法规中提取出具有普遍性、一般性、共同性的内容，以统领整部教育法典，所制定的教育法典内部往往具备着高度的一致性和融贯性，呈现出逻辑严谨、体系严密的总分结构，如摩尔多瓦的《教育法典》在“编”“章”“条”中均设置了“总则编”“总则章”“总则条”进行规定[5]；美国采取“平行排列法”，其制定教育法典的方式是对现行的教育法律规范进行梳理、确认和分类，并在此基础上将同一类型的教育单行法平行排列，汇编成一个整体，而非单独创设一套新的体系；法国在制定《法国教育法典》时采取“法律法规双轨法”，即分为“法律单元”及“法规单元”两个不同形式的单元，“法律单元”的内容是由法国议会授权政府立法的方式制定的基本教育法律，搭建出教育法典的体系框架，而“法规单元”的制定则无需议会授权，其内容主要来自最高行政法院和政府部长会议，是对“法律单元”中基本法律的细化。法国政府同时主导“法律单元”和“法规单元”两个单元的制定，一部统一的教育法典也因此快速制定完成。

基于不同的编纂方法，当前域外的教育法法典化主要分为“总则+单行法式”“统一法典式”“汇编式”三种模式[6]。其中，日本是采取“总则+单行法式”的代表国家，《日本教育基本法》在教育法律规范体系中发挥着纲领性作用，其地位类似于日本教育法律规范中的宪法，仅对教育的基本理念、基本价值和基本目标等原则性内容作出了规定，对具体教育法律问题的规制则交给其他教育单行法；采取“统一法典式”的国家主要有俄罗斯、摩尔多瓦、法国等国家，与前一种模式最大的不同在于，“统一法典式”的目标是实现教育法典在体系结构上的一致性和规范内容上的全面性，该模式下诞生的教育法典通常能够以一部法典的形式覆盖绝大多数乃至全部的教育领域法律关系，如《俄罗斯联邦教育法》就以15章的篇幅整合了所有现行教育法律规范[7]。“汇编式”的教育法典在内容和结构上则较为简单，篇章之间往往不存在严密的逻辑关系，如美国在《美国法典》中专门设置第20卷“教育”，将美国国会制定的诸多教育相关的法律按照主题编入其中，以此对教育事务进行规制。

教育法典的域外实施效果也值得我们进一步关注，如意大利早在1994 年就制定了专门的教育法典，共三大部分676条，分别对一般性规定、各种教育形式、人事制度和教育行政部分的组织进行了全面的规范，形成了一个具有内部逻辑结构的有机整体。意大利教育法典自颁布起，经过多次修订而日臻完善，最近一次修订发生在2023年2月，对意大利的教育领域起到了重要的规制作用。关注域外不同国家或地区的教育法典编纂活动，可以为未来我国教育法典的编纂提供形式和路径方面的有益借鉴。

（三）学界的努力与教育法学理论的成熟

改革开放以来，我国的教育法理论也处于不断成熟完善的过程中。1978 年，十一届三中全会召开，高考制度恢复，教育部开始通过制定法规的方式规范我国的基础教育①1978年，教育部重新颁布了《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《全日制中学暂行工作条例（草案）》。。1979 年，开始有学者在主要媒体上撰文谈论教育立法问题[8]，倡导开展教育立法[9]，我国的教育法学研究由此发端。然而，直到1993 年，教育法学都处于萌芽阶段，真正学科意义上的教育法学尚未出现[10]。1993 年，《中国教育改革和发展纲要》正式树立了教育法治和教育法律体系建设的目标，同年10月通过了《中华人民共和国教师法》，国内首部教育法学专著《教育法论》随之出版，湖南省创办了国内第一家教育法学期刊——《教育政策法规研究》。20世纪90年代，教育立法蓬勃发展，在此期间出台的每一部教育法律法规都掀起了教育法学研究的热潮。2003年，党的十六届三中全会对教育法提出了新的要求，教育法学的发展自此步入繁荣阶段。在教育法律体系不断完善的过程中，教育法学学术交流越发频繁，教育法学学术团体陆续成立，高质量的研究成果、成熟的学术研究队伍不断涌现，教育法学也正式确立了其法学二级学科的地位。

在我国教育立法和修法的过程中，学界紧跟时事热点和政策动向，贡献了大量理论层面的研究成果。2015 年，全国人大常委会通过了《教育法律一揽子修正案（草案）》，决定对多部教育法律的相关条款进行打包修订，时任教育部部长袁贵仁在对草案进行说明时指出，修订这些法律，是为了解决教育改革发展过程中出现的一些“突出的制度性问题”。这些问题同样也引发了学界的广泛思考。与此同时，“田永案”“刘燕文案”等经典司法案例的出现，不仅推动了教育法律的修订与完善，还进一步提高了教育法学领域的关注度。学者们积极开展学术讨论，在学术层面全面展开了完善教育基本制度的各项探索，并就研究成果向实务部门建言献策，使得教育法学的理论研究配合着实践需要快速发展。在实践层面，教育立法工作的推进也为教育法学的发展供给了充足的养分。近四十年来，教育法学研究始终焕发着蓬勃的生命力，并逐渐形成了丰富的教育法学理论成果。然而不可否认的是，教育法学作为一门学科仍然面临着一些理论层面的问题。例如，有学者就曾提出：“有关教育法学学科建设的论述，主要来自教育学学科的学者。”[11]除此之外，教育法学研究最为突出的问题还在于自身的研究范畴和学科定位不明确。长期以来，对于教育法学是否隶属于其他法学学科这一问题，学界一直都处在争论中。教育法学在被确认为法学二级学科之后，依旧难以脱离传统的行政法学研究视角，与其他临近学科的关系更是纷繁复杂[12]。因此，教育法学也有赖于通过教育法法典化进一步明确自身定位，实现自我突破、自我完善。

此外，当前“领域法”和“领域法学”的概念兴起，也为教育法典的编纂提供了理论根据。在既有的部门法分类下，部门法之间存在着一定的立法空白、缺乏足够的沟通，因此难以调整或保护一些新型社会法律关系。早在十年前，就曾有学者指出教育法等新兴法律在传统部门法中面临着一种困境：“部门法与部门法之间存在着很多间隙、裂缝甚至断层，环境法、知识产权法、教育法、传媒法等明显具有行业规律的法律，是部门法无法进行归纳和划分的。”[13]在此基础上，又有学者揭示了部门法在教育领域的局限性：“尽管其他部门法可以为教育法提供手段、方法，但是其他部门法却不能完成教育法所承载的使命。”[14]此外还有学者提出，现有的部门法难以解决行政权力与学术权利之间的关系、学术自由等教育领域特有的法律问题，教育法自身又无法独立成为新的部门法，而在承认既有部门法体系在调整教育领域法律关系时的局限性后，“领域法”这一新型概念应运而生，其所独有的广泛包容性和充足解释力也顺势体现出来。

基于这一认知，如果将教育法界定为领域法，教育法典编纂的必要性也就随之凸显。一方面，现有的民法规范和行政法规范均无法从根源上解决教育法领域所特有的法律关系和具体问题，而教育法典调整对象的范围却很广泛，不仅包括平等教育主体之间的民事法律关系，还包括教育管理活动中的行政法律关系，同时还包括那些在教育事业发展过程中出现的、教育领域特有的新型法律关系。另一方面，教育法典在调整方式上并不局限于单独一种，既可以适用传统部门法的方式进行调整，也可以根据需要规定单独的教育法调整方式，甚至可以通过制定指向性条款，适用刑事法律的调整方式。在“领域法”和“领域法学”的概念下，教育法典按照一定的立法线索，运用不同的调整方式，能够对几乎所有的教育法律关系实现兼容并包式的调整，从而彻底打破部门法固有的壁垒。

二、教育法法典化的意义：理念整合、体系完善与治理水平提升

（一）整合当代教育法治理念

教育法法典化是整合当代教育法治理念、促进教育法治现代化的有效手段。教育法治是依法治国在教育领域的具体体现[15]，教育法治理念则是有关教育法治的价值判断或思想观念的总和，也就是教育法治的理性化观念[16]。

目前在宪法、教育法律法规以及教育纲领性文件中，都有教育法治理念的体现。在2018年的宪法修正案中，用“健全社会主义法治”替代了宪法序言中原本的“健全社会主义法制”这一表述。显然，由原先的“法制”，到如今的“法治”，远不只是字面意义上的转变，而是从“法律制度”到“法的治理”这一深层意义上的转变。在我国宪法中，社会主义法治理念规定的不止是行政法治的理念，也是教育法治的理念，例如党的领导、人民当家作主等，都是应当在教育法治领域贯彻和落实的理念。

教育法律法规的颁布既是教育法治的前提，也是体现教育法治理念的主要途径。在现行的教育法律法规中，就已经基于调整教育法律关系的目的提出了教育法治理念，并且渗透到了教育行政法律关系的方方面面。教育行政法律关系是指教育行政管理过程中教育行政机关与相对人之间形成的一种具有教育法权利义务内容的行政关系[17]。例如，教育行政部门给予学校及教师、学生等教育主体一定教育行政补贴或奖励，这一教育行政给付关系必须全程遵守相关的教育法律法规规定[18]。与之类似，教育领域的各项教育行政处罚或处分法律关系也必须严格依照法律的有关规定进行，多部现行教育法律法规①如教育法、教师法、义务教育法、高等教育法、《教师资格条例》《国家教育考试违规处理办法》《教育行政处罚暂行实施办法》等。均涉及教育行政处罚的内容。

此外，党和国家在教育领域制定的各项教育纲领性文件也发挥了重要作用，彰显了教育法治的理念。改革开放之初，为了加强教育立法，中共中央出台了一系列教育规范性文件，确立了教育改革和发展的原则、目标、战略、指导方针以及许多重大政策措施，为教育法律规范的制定铸就了坚实的政策基础和良好的立法环境。近年来，《全面推进依法治校实施纲要》《依法治教实施纲要（2016—2020 年）》《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》等政策性文件陆续出台，建立和完善了我国学校内部治理机制和教育行政执法体制。同时，教育行政诉讼的受案范围呈现出扩大化趋势，教育纠纷非诉解决机制和教育权利救济机制也持续健全。此后，随着《青少年法治教育大纲》《教育部办公厅关于全面加强教师法制教育工作的通知》《全国教育系统开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025 年）》等文件出台，教育法治逐渐常态化。

尽管从宪法、法律法规再到纲领性文件都已经初步蕴含了教育法治的理念，但是这些理念仍然存在着一些结构上的缺陷，有待在教育法典的编纂活动中完成系统的梳理和整合。一方面，我国目前的教育法治理念尚未形成统一的理念体系，核心内容之间缺少具有系统性、科学性的组织框架结构，间接导致了目前教育法治理念中教育主体利益保护、教育行政机关权责合一等核心内容与教育法律规范中的一些原则难以区分。因此，需要构建一个多层次的教育法治理念体系，比如教育法治与社会主义法治建设一体化的体系理念以及党的领导在教育法治理念中应当排在首位，而对教育主体利益的保护等应当紧随其次，然后列明其他教育法治理念，比如提高教育行政管理效能等。另一方面，教育法治理念的名称使用和概念内容尚不明确。例如，在前述的多部纲领性政策文件中曾相继出现过“依法治教”“依法治校”等用词，但是由于名称和理念上的不明确，使得教育法治中的不同概念之间出现混同，应该先就名称达成统一或作出科学解释，对不同概念赋予明确、具体的内涵，在统一体系中形成相对一致的理论基础。此外，教育法治理念与教育法治其他部分内容的关系也有待明确，如与教育立法或教育执法之间的关系就需要进一步厘清。

通过教育法典的编纂，特别是对教育法典总则部分的编纂，可以对教育法治理念进行概念上的界定，同时对教育法的性质和基本原则进行具体的定位，与教育法治理念的各项核心内容区分开来，并对教育法治理念进行排序，以形成具有合理性和科学性的体系逻辑。具体来说，在教育法典中应当整合的教育法治理念应当包括以下内容：党的领导；教育法治与社会主义法治建设一体化的体系理念；服务于人的发展的目的理念；服务于教育的治理理念；维护和保障教育主体权益的保护理念；等等。总则编纂完毕后，又可以通过总则与分则的配合，即将总则中先行提出的内容嵌入分则的具体规则中，还可以加强与现有教育法律规范的衔接，对教育法治理念进行整合，实现稳定性与创新性的平衡。

（二）完善教育法律规范体系

虽然在新中国成立之后，特别是在1993 年之后，我国大力推进了教育法体系的整体建设，目前已经初步形成了从教育基本法到法律再到法规、地方性法规的教育法体系，覆盖了教育领域几乎所有的基本法律关系，然而一些问题依然存在于现有的教育法律规范之中，如立法体系尚不完整、立法体例各不相同、立法逻辑缺乏一致性等。此外，现有的教育法律法规不仅存在着一些重复或者不协调的内容，甚至还时常发生冲突。例如，教育法、教师法、高等教育法、义务教育法等多部法律均对教师地位作出了规定，在一定程度上构成了重复立法。又如，对于我国教师的平均工资水平，义务教育法第31 条的规定为“应当不低于当地公务员”，而教师法第25 条却规定“应当不低于或者高于国家公务员”，存在着立法不一致的情况。同一位阶尚且如此，在不同位阶的法律与规范性文件之间，这类情况只会更为常见，并且造成更多适用上的困境。

正因如此，学界也希望借教育法典编纂的机会，对我国现有的教育法律规范体系在内容上进行全面的清理、提炼，同时对结构进行逻辑上的梳理和整合，使其进一步体系化、规范化，避免教育法律规范体系失之于散的问题。对此，教育法典有着显著的优势：其一，教育法典是现有教育法律规范体系内容全面化、理念统一化、逻辑严密化的成果，其编纂活动本身就是现有的教育法律法规自我发展、自我升级的过程，是我国教育立法水平随教育事业发展不断进步的体现；其二，以教育法典编纂为契机，可以将原有教育法律规范体系内部那些交叉、重叠、冲突或操作性过低的法律法规进行彻底清理、整合，提高我国教育立法的整体质量；其三，能够查缺补漏，弥补那些当前尚且存在着法律空白而亟需立法规制的教育领域，例如，学位法、学校法、考试法、终身教育法等教育法律虽然早已列入我国立法计划，却长期搁置，至今未能问世，借助教育法法典化这一过程，以正式的法律形式全面调整这些教育领域，既能够合理分配立法资源，省去繁琐的单独立法过程，又能彰显我国教育法律规范的体系性和科学性，进一步提升我国教育事业的国际影响力。

（三）提高教育领域治理水平，推动教育法理论的发展

我国教育事业是否能够保持健康快速发展，取决于教育领域治理水平的高低，而教育领域治理水平又建立在依法治教和依法治校这两大教育管理命题的共同基础之上。20世纪90年代，我国教育立法逐渐进入了全面繁荣的发展阶段。在教育法治观念的推动下，1993 年《中国教育改革和发展纲要》指出，要把“依法治教”当作我国教育体制改革的重要举措，从此，依法治教成为了党和国家领导我国教育事业发展的基本方式。与“依法治教”相比，“依法治校”概念的提出要稍晚一些。“依法治校”于1999年在《教育部关于加强教育法制建设的意见》中首次提出，2003 年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》再次强调了“依法治校”的重要性。

依法治教关注学校与政府之间的治理关系，而依法治校则聚焦学校内部的治理关系，二者在治理的主体、层次和工作重心等方面均有所不同，但却互相联系。依法治教是推行依法治校的前提和基础，依法治校又保障依法治教得以深入贯彻和实施，二者同为教育领域治理工作的重要组成部分。当然，无论是依法治校还是依法治教，它们实现的前提都是有法可依。近年来，我国教育行政争议案件层出不穷，“河南女教师职称评定案”“南京就近入学案”等案件均暴露出我国当前在教育领域治理中还存在着一些难点、痛点，譬如教育资源分配不均、职称评定腐败问题、“双减”政策落实不力、校外培训无序发展、校内服务采购违规谋利等。科学立法是全面推进依法治教和依法治校工作的龙头，为了解决这些问题，既要加强教育事业重点领域的立法，又要持续推进现有教育法律规范的废改释工作。作为教育领域科学立法成果的集中体现，教育法典可以有效提升我国现有教育法律规范的合理性和先进性，为依法治教和依法治校提供完备的法律法规依据，同时对教育行政管理行为进行严格法律规制，并对教育领域中主体的权利给予法律保护。相应地，教育法法典化也就成为提高我国教育领域治理水平的必然要求。

此外，教育法法典化有助于增进教育法学与教育立法实践之间的互动。20世纪90年代后，教育法学的崛起与教育立法的繁荣密不可分，法学界为教育立法工作积极献言献策，对现行立法存在的问题和未来立法的趋势展开了极为热烈的讨论，推动教育法学进入快速发展阶段。近年来，教育法典编纂提上立法日程之后，学者们纷纷就教育法典编纂的理论基础、实践可能以及教育法典的原则、概念、制度、体例结构等内容各抒己见，在学者们思维的碰撞与智慧的共鸣中，教育法法典化必然能够引领我国教育法学理论达到一个新的高度。

三、教育法法典化的实现路径：价值定位与编纂步骤、体系展开

（一）价值定位：“以人为本”、管理法兼保障法

教育法法典化的首要任务是确定教育法的价值定位。唯有确立了法律本身的价值定位，才能进一步确定法律的基本精神、根本立场与主要内容。在法律工具主义的影响下,我国教育法律在诞生之初就在一定程度上存在着“重权力、轻权利”的问题。有学者对此曾经指出，我国此前的教育法律过于注重教育领域的行政权威、社会公益与公共秩序，“将公民权利置于行政威权之下,不太强调公民个体的权利保障”[19]，传统的教育立法更多着力于凸显国家公权力机关在教育领域的管理效率，而对公民享有的教育选择和教育权利涉及较少[20]。然而，随着国家治理体系和治理能力现代化的发展，“工具型”立法思路与我国教育事业的发展已不再匹配。

当前我国教育法律规范的整体价值定位应当是“以人为本”。作为立法者内嵌于法律之中的伦理道德与社会价值观念，“以人为本”不仅能够指导教育法律的内在结构和主体内容，更能决定我国教育法律规范体系构建过程中遵循的建设路径与未来方向。在教育法法典化的过程中，将“以人为本”作为教育法典的价值本位，关注教育主体的实际需求，对公民的教育权利和相关合法权益给予足够的尊重和保护，是教育法治现代化的题中应有之义。

围绕“以人为本”，又可以进一步衍生出教育公正、人的全面发展等多重价值理念。在“以人为本”这一核心价值取向的指引下，教育公正不仅在于保障教育机会和教育资源分配等物质层面的公正，更在于确保作为人的教育主体在教育过程中能够得到公正对待，使得不同个体的个性化发展需要得到充分尊重和满足，从而实现人的全面发展。“教育的本质是培养‘人’，让每一个个体都得到充分的发展”[21]，人的全面发展内生于教育治理现代化的本质要求之中，促进人的全面发展是未来教育法典的重要任务。我国教育立法工作也应当以教育公正和人的全面发展作为重要价值理念，将教育权利和教育选择作为教育立法的优先顺位，以提升和发展人的自身价值为主线，以法典的形式充分保障教育事业的育人功能。除此之外，教育法典还应重视加强对中国特色社会主义法治理念的贯彻和落实，在法治轨道上全面发展教育事业，实现党的领导、人民当家作主、依法治国在教育领域的有机统一。

在上述价值理念的影响下，我国的教育法典既需要发挥规制教育行政管理活动的作用，又需要对教育主体的权利进行救济。“领域法”的概念更是赋予了教育法典越过部门法限制、兼顾管理和救济功能的可能性。事实证明，一部法律完全可以实现一个以上的功能或目的。例如，我国的《中华人民共和国行政诉讼法》就同时发挥着纠纷解决、权利救济和监督公权力的多重功能。由于教育法典的性质与其立法的目的、功能等内容紧密联系，教育法典的性质就应当确定为管理法兼保障法。

1.教育法典的管理法性质

教育法的管理法性质在20世纪末出台的多部教育法律规范中得到了充分体现，教育法、高等教育法、民办教育促进法等法律都在内容和体例上遵循了管理制度的基本逻辑，就连围绕教师这一教育主体制定的教师法，在教师权利义务之外，其规制的重心依旧在教师资格，教师的任用、培养、培训和考核等教育行政管理方面的内容。当今时代，尽管我国教育领域发生了诸多变化，但受教育的行业特殊性影响，公办和民办学校必须受到国家公权力的严格监督，学校内部的各项管理活动始终不能脱离国家、政府和教育行政部门等多方监管的轨道。这一事实决定了调整教育行政管理关系以及学校内部管理关系依旧是教育法典的重要功能。因此，我国的教育法典首先应当具备管理法的性质。

2.教育法典的保障法性质

近年来，随着教育事业的发展，我国教育法律规范对教育主体各项权利保护与救济的关注度不断上升。这一变化主要反映在教育立法、行政管理和权利救济等多个方面。首先，在教育立法方面，教育法、高等教育法、义务教育法都涉及教育主体包括受教育权在内各项合法权益的内容，国家也出台了不少教育相关行政法规和部门规章对学生人身安全、残疾人受教育权等师生基本权益加以保障；其次，在行政管理方面，《教育部2022年工作要点》提出要全面推进依法治教，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》则提出了落实和扩大学校办学自主权、坚持教育公益性原则等要求。在教育领域落实依法行政的各项要求，明确教育行政管理权力的行使边界，是对教育主体在教育活动中的各项合法权益的保障；最后，在权利救济方面，教育行政争议案件的出现，反映了我国教育主体的权利意识正在逐渐增强，以行政复议和行政诉讼为主、行政调解为辅的多元教育纠纷解决机制已经基本建立，教育法律法规不但规定教育主体享有的申诉、诉讼和复议等各项权利，还关注到教育纠纷的预防和处理，这反映了教育法律对教育主体权利救济方面的保障。

尽管我国现有的教育法律规范在一定程度上已经能够发挥足够的权利保障功能，但各教育主体在教育活动中却仍然缺乏统一的救济途径。有学者指出，我国目前实行的教育单行立法模式不可避免地造成了教育法律救济制度内部的重复立法或立法空白等问题，具体的各项规则之间也缺乏逻辑性与体系性，为教育主体权利的实现造成了一定阻碍，[22]最终可能导致一部分教育主体的权利无法得到切实保障。

认识到教育法典管理法兼保障法这一性质后，即可在教育法法典化的过程中对以下几点给予重点关注：其一，编纂教育法典可以利用那些贯穿了管理功能与救济功能的编纂线索（如教育法律关系），将管理法与保障法的双重性质融为一体；其二，对于同时存在管理目的和救济目的的特定教育法律关系，可以按照“先管理后救济”的排列次序加以规制，例如在规定学校与教师之间的关系时，可以先行制定管理规范，再规定教师权利受到侵害时的救济；其三，在清理和统一既有教育法律规范所规定的权利救济方式后，还可以突破传统部门法的框架，创设一些教育法领域专属的新型救济方式。

（二）编纂步骤：对现有的教育立法查缺补漏、清理整合，先总则、后分则

纵然有几十年发展历史的教育法理论和教育法律规范作为立法基础，我国现有的教育法律规范体系却并不完备，严格的立法程序和漫长的立法周期不仅使得一些教育领域迟迟缺乏法律的规制，还使得诸如终身教育法、学前教育法等早已列入了立法计划的法律至今未能出台，造成了较多的立法空白。因此，我国未来的教育法法典化工作也无法一蹴而就，而必须经过一定的编纂步骤层层递进，分三步循序渐进地进行。

第一步，先行对教育单行法中存在的立法空白进行补充、清理和体系化，以覆盖教育活动的各个阶段及各个方面。纵观我国此前教育立法，立法的直接目的几乎都是配合教育事业发展的最新动向，或是应对现实中较为突出的教育问题。被动应对的立法思路直接导致了我国教育立法在一定程度上长期存在着臃肿化、碎片化的情况，不同规范内容之间也存在着冲突、重复的情况。因此，编纂教育法典不仅要弥补现有的立法空白，还要根据教育事业的发展需要，充分听取社会各界公众意见和学术界专家建议，修订现行教育法律，巩固和完善其中相对成熟、完备的部分，清理其中冲突、重复的部分，同时对教育法律规范体系实行科学化和体系化调整，促进教育法结构上的和谐与统一。

第二步，优先制定教育法典的总则部分。在弥补教育立法空白的基础上，编纂教育法典离不开教育法学本身的理论储备和教义化研究，即由教育法学界对立法目的、基本概念、基本原则、教育法律关系各个主体及其权利义务等教育法典涉及的一般性问题展开充分的讨论和研究。在厘清教育法典的基本问题后，即可参考民法典的编纂路径，运用潘德克顿学派“提取公因式”技术，正式开始编纂教育法典的总则部分，并及时向社会公布立法草案。

第三步，搭建教育法典的分则部分，并实现内外的衔接与协调。在教育法典总则已经制定完成的基础上，可以根据立法需要，组织专家学者对隶属于教育法典分则编的学前教育、义务教育、高等教育、终身教育等各部分内容进行深入研究，并完成编纂。与此同时，分则部分编纂还应当在内容上保持三方面的衔接和协调，即分则与分则之间、分则与总则之间、分则与其他部分法之间，以达成整体基调的一致性和连贯性。

（三）体系展开：总则与分则编纂线索的选择

目前，国际上已经形成了几种较为主流的教育法典立法模式，即以日本为代表的“总则+单行法式”、以法国和俄罗斯为代表的“统一法典式”和以美国为代表的“汇编式”等。“总则+单行法式”教育法典通过教育基本法在宏观价值层面确立教育的宗旨、目的和方针，对于具体的教育法律问题，则借助针对性和技术性较强的教育单行法进行规制，二者相互配合，呈现出较为明显的体系性；“统一法典式”教育法典注重逻辑层面的统一，强调教育法律规制的全面性和统一性；“汇编式”教育法典则追求在适用中的实用性，与前两种模式相比，“汇编式”教育法典在结构和内容上通常较为松散、庞杂，不具备严谨的内在逻辑和精心设计的结构体例，因此抽象性和一致性有所欠缺。我国教育法典应适用统一法典编纂方式而不宜采用法律汇编的方式，似乎已经在学界达成了一定的共识。此外，还有学者根据统一法典之外有无单行法将其分为以俄罗斯为代表的“完全法典化”和以法国为代表的“不完全法典化”，并主张我国在编纂教育法典时可以保留单行法，即采取“不完全法典化”的方式[23]。

综合我国的法治传统和现实需要，在我国教育法法典化的过程中，采取法典编纂的方式更为恰当。这是因为，一方面，“法典”一词本身的含义就是经整理、编订而形成的系统化法律文件[24]，而不是纯粹叠加后的法律汇编，因此需要按照一定的逻辑体系重新整合；另一方面，法典编纂使得教育法律体系具备了内在逻辑，可以更好地服务于教育领域的各项需求。无论是按照教育阶段还是教育主体来编排，较之于分散的单行法，一部成体系的教育法典更加有利于教育领域的治理。因此，在补充、修订、清理与协调现有教育法律规范内容之后，还应当统一基本概念并确定基本原则，以严密的内在逻辑顺序构筑教育法典的体例结构，方能形成一部整体性与系统性兼具的教育法典。

1.总则部分的体例结构

在支持统一法典编纂的基础上，学界就教育法典的基本体例结构也已初步达成了共识，即教育法典应当借鉴民法典的编纂经验，以现行教育法为基础，采取潘德克顿学派“提取公因式”的立法技术，采取总则和分则互相配合的“总分”体例[25]。然而，对于组织总则内容时应当选取何种编纂线索，不同学者之间依然有着一些争议，他们的分歧主要在于：总则应当以教育法律关系为线索[26]，还是以受教育权或其他教育权利为展开[27]，一些原本属于教育单行法的内容放入总则是否恰当。有学者主张总则应以核心为受教育权的主要权利结构分层展开，将家庭教育、社会教育等权利相关的重点内容纳入总则[28]，也有学者主张以教育行政体制作为总则框架能够更多地体现其公法特征，并提出将现行教育单行法悉数纳入总则部分。[29]

本文认为，教育法典总则应围绕其价值定位，以其调整对象即教育法律关系作为编纂线索，按照教育法律关系中的主体、内容与客体分别展开，这种方式既吸取了民法典编纂的成功经验，又契合了教育法律的内部逻辑。据此，教育法典的总则部分至少应当包括以下内容：其一是基本规定，包含立法目的、基本原则和基本概念，其中立法目的应体现出教育法典管理法兼保障法的性质，基本原则应包含“教育平等”“教育法治”“权利与义务相统一”“教育与宗教分离”等原则，基本概念则应包括“学生”“学校”“受教育者”“教学机构”等，以确保法典内容的准确性、严谨性和科学性；其二是教育主体，即教育法律关系的主体，抑或是教育活动中承担权利与义务的主体，如“教育机构”“教育工作者”“受教育者”“教育管理部门”等；其三是教育主体的主要权利与义务，即教育法律关系的内容，包括家庭和社会在教育活动中的基本责任和义务；其四是教育法律行为，即教育法律关系的客体，涵盖教育惩戒、教育管理等行为的行使条件及一般规则；其五是教育类型，教育类型应当对应现有教育单行法和立法计划的内容，从而为分则的逻辑展开作铺垫；其六是法律责任，应规定教育主体在教育法律关系中违反法律规定时应承担的法律责任，同时明确规定教育权利受侵害时的救济途径（包括具体规则和引致条款）。

2.分则部分的体例结构

在教育法典总则部分编纂完毕的基础上，分则部分也应当依照一定的编纂线索进行组织，将总则规定的基本原则和一般规则具体化，构成一个逻辑严密、体系完备的整体。当前，学界对于分则部分的编纂线索还存在着较大争议，存在着教育阶段说、教育行为说、教育主体说、教育类型说及教育法律关系说等多种不同的观点。有学者主张按照教育关系、教育类型和教育供给主体这三种标准对分则进行划分，并采取“教育主体—教育活动—法律责任”的内在逻辑[30]，也有学者提出教育法典分则可以同时遵循两种立法逻辑，即在教育学段方面按照“学前—中小学—大学”的逻辑，在规范内容方面则按照“教育主体—教育行政行为—教育法律责任”的逻辑，从而涵盖更多的教育法内容[31]。此外还有学者指出，教育法典分则的编目应当按照教育类型而非教育主体划分，因为后者所能形成的教育法律体系的规模要明显低于前者，并且主体的内容交由总则统一规定已然足够，其余的部分可以视情况“内嵌”到不同教育类别法律规定中，而无须单独成编[32]。

本文认为，如果将教育法律关系作为总则部分的编纂线索，那么教育法律关系中具有一般性、共同性的部分均已提取到了总则之中，分则就没有必要严格模仿总则的思路，而是可以参考现行的教育单行法和立法计划，按照教育类型和阶段进行组织，例如分为“学前教育编”“义务教育编”“高中教育编”“高等教育编”“职业教育编”以及“终身教育编”，并依次展开，至于家庭教育、特殊教育、民族教育等一些无法以常规方式分类的教育类型，则无须独立成编，可以一并列入最后一编也就是“其他教育编”中[33]，由“其他教育编”发挥兜底作用。此外，一些性质较为特殊的教育类型（如法治教育、国防教育）并不属于教育法的管理范畴，因此不应归入“其他教育编”[34]，而应交由其他领域的相关法律进行规制。

结 语

法典编纂与法治状况密不可分，在教育法典编纂过程中必须弄清楚我国所处的法治坐标。因为法治状况的不同、法律典则积累的不同，法典制定的方略也就有所不同[35]。改革开放40余年来，在党和国家的高度重视下，我国的教育法治建设飞速发展。伴随着学位条例、教育法、义务教育法等教育法律的出台和“依法治教”“依法治校”等概念的提出，我国的教育法律体系已经初步建成，教育法学理论也已经日渐纯熟。民法典的正式出台标志着我国进入了法典化时代，在教育法治建设进阶发展的关键时刻，编纂教育法典一方面能够弥补现有教育法律规范的立法空白，另一方面能够增强现行教育法律规范体系的逻辑性和系统性。在教育法法典化的过程中，立足我国教育事业的最新发展需要，吸取我国民法典和域外教育法典的丰富编纂经验，制定出一部内容全面、体系完备、逻辑严密的教育法典，既是发展我国教育事业、实现教育治理现代化的必然要求，也是完善教育法律规范体系、构建中国特色社会主义法治体系的应有之义。