从碎片化到整体性：我国专门法院制度发展完善的逻辑进路

程 琥

专门法院是法律现代化和司法专门化的必然产物。我国宪法第129 条第1 款规定，中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。因此，最高人民法院、地方各级人民法院以及专门法院是由国家设立的三大主要法院类型。最高人民法院是国家最高审判机关，地方各级人民法院是国家根据行政区划依法设在地方的人民法院，属于地方政权机关的一部分。专门法院是国家设立的专门审理特定案件的法院，与地方各级人民法院不同，专门法院不按行政区划设立，也不受理一般民刑事案件[1]。

新中国成立初期，为保障铁路、水路等经济命脉的安全，我国借鉴苏联做法，相继设立了铁路运输法院、水上运输法院等专门法院，后来又相继撤销。改革开放以来，我国恢复和新设铁路运输法院、海事法院等10余种专门法院。党的十八以来，我国先后设立了知识产权法院、金融法院等新型专门法院，专门法院建设已颇具规模，制度优势逐渐释放。随着经济社会快速发展，专门法院从司法理念到制度设计、实践需求都发生了重大变革，专门法院所面临的各种发展困境也不断呈现。新征程上，为推动我国专门法院制度的发展与完善，需要重点关注解决如下问题：新时代设立专门法院的目的和必要性是什么？如何解决传统法院设置碎片化并盘活用好现有专门法院司法资源？如何理顺专门法院与普通法院的职责关系？专门法院如何实现全国统筹协调和总体布局？这些都是当前摆在法学理论界和实务界面前的重大课题。

一、我国专门法院制度建设的基本要求

我国专门法院制度是在党的领导下，以实现专门法院高质量发展为目标，以维护社会公平正义为价值追求，遵循中国特色司法发展规律的一项制度。实现专门法院高质量发展，必须深入贯彻习近平法治思想，始终坚持正确政治方向。

（一）牢牢坚持专门法院建设的正确方向

司法权具有鲜明的政治属性。习近平总书记指出：“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自觉，任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。”[2]《中国共产党政法工作条例》明确将“坚持党的绝对领导，把党的领导贯彻到政法工作各方面和全过程”作为政法工作应当坚持的首要原则。实现专门法院高质量发展是司法体制改革的重要组成部分，要在党的领导下，站在国家治理体系和治理能力现代化的战略高度和长远角度进行顶层设计和总体布局，在司法体制改革中进行统筹协调和整体推进。

（二）牢牢坚持专门法院建设的价值追求

公平正义是法治的基本价值追求，必须贯穿到立法、执法、司法、守法的全过程和各方面。实现专门法院高质量发展，应当紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行，不断健全社会公平正义的司法保障制度。由于地方各级人民法院司法管辖区与行政管辖区高度重合，地方各级人民法院在审理涉及地方重大利益案件时，容易受到地方保护和行政干预影响，形成诉讼“主客场”现象，严重削弱地方各级人民法院承担的维护国家法制统一和全国统一大市场的使命任务。管辖特殊案件面临的地方保护和行政干预影响，是地方各级人民法院的结构性矛盾和深层次体制机制问题，单靠地方各级人民法院难以解决。跨行政区划管辖案件是专门法院在抵御地方保护和行政干预影响、维护社会公平正义方面有别于地方各级人民法院的独特优势。实现专门法院高质量发展是在充分发挥地方各级人民法院维护社会公平正义主体作用的同时，发挥专门法院在维护社会公平正义方面的补充作用，进而形成维护社会公平正义的司法保障整体合力。

（三）牢牢坚持专门法院制度发展的时代主题

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对民主、法治、公平、正义、环保、安全的需求更加强烈，对人民法院司法保障提出新的更高要求。长期以来，我国专门法院设置碎片化现象突出，专门法院在满足人民日益增长的司法新需求、遵循司法规律实现高质量发展方面仍存在短板。实践中有的专门法院设置缺少必要的案件支撑，导致机构、编制、人员闲置；有的专门法院设立后审判质效不高，有的甚至加剧了案多人少矛盾；有的专门法院转制移交地方以后，如何实现转型发展，如何盘活这些专门法院资源，仍然是当前司法体制改革不可回避的课题[3]。实现专门法院高质量发展，就要围绕当前的实际问题，加快形成专门法院可持续的高质量发展体制机制。

二、传统专门法院设置的碎片化现象审视

当前，我国专门法院碎片化问题仍然比较突出，集中表现在理念、结构、功能、机制等方面。

（一）理念碎片化

1.部门化理念。即由部门（企业）管理专门法院的理念。新中国成立初期，为打击刑事犯罪，保护铁路、林区、矿山等国民经济命脉安全，保护群众生命财产，维护社会秩序稳定，我国专门成立了分属铁路、林业、农垦、石油等部门的法院，形成了部门（企业）管理法院模式[4]。在这种模式下，人员录用、干部任命、办案经费、资金投入等由部门（企业）自行管理承担。“早期的专门法院虽有跨行政区划的形式，但与相关单位的联系更为密切，从某种意义上说，是一种部门法院，并非理想意义上的专业法院，对案件的公正审判反而有消极影响。”[5]为此，自20 世纪90 年代末开始，我国启动部门（企业）管理法院体制改革，将油田、林业、铁路法院等统一纳入国家司法体系，经费由地方财政予以保障，目前传统专门法院转制移交地方改革已经完成。实践证明，部门化理念尽管有其历史原因，但这种理念已经过时，应当摒弃。

2.地方化理念。即由地方管理专门法院的理念。专门法院具有突出的跨行政区划特性，与地方关系相对超脱。专门法院转制移交地方以后，事实上已经纳入地方各级人民法院的组织体系。习近平总书记指出：“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”[6]但是现实中，由于地方各级人民法院与行政区划高度重合，有的地方把本行政区域内设立专门法庭、专门法院作为法治建设、营商环境优化的重要标志，作为地方重点工作来抓，专门法庭、专门法院的设立呈现明显的地方化趋势，这背离了设立专门法院的制度初衷。实践证明，地方化理念无助于发挥专门法院跨行政区划管辖案件优势，无助于破解地方各级人民法院面临的司法地方化难题。

3.行业化理念。即按行业设立专门法院的理念。从我国专门法院类型结构看，除军事法院外，其他类型专门法院主要是基于行业管理需要设立的。应当说，“其实任何类型的案件都有一定程度的专门性，如涉及知识产权的案件，但人们将知识产权庭设在地方法院之下并无疑问，也就是说，专门性并不能够推导出要设立专门法院的结论。”[7]且“案件集中由一个法院审理，确实有助于裁判统一，但由此带来的风险是：对同一类案件，由于缺乏多元化的裁判，无法择优产生更好的司法政策。”[8]我国法律行业众多，实践中希望按行业设立专门法院呼声很高，但这种按某个领域或行业设立专门法院的做法，既不符合节约司法资源的要求，也很难持续，容易导致案件管辖复杂化和审判职能碎片化，不便于当事人诉讼。

（二）结构碎片化

1.组织体系不完整。除军事法院外，我国并没有形成完整的专门法院组织体系。目前专门法院大多是一级结构，存在部分二级结构，缺乏三级结构。所谓“一级”结构是指在省级（高级法院）、市级（中级法院）、县级（基层法院）中选择一级，设立专门法院。设立省级（高级法院）专门法院在我国较为罕见，除改革开放初期短暂设立铁路运输高级法院外，并没有设立其他省级（高级法院）专门法院的做法①1953 年10 月16 日，根据第二届全国司法会议精神，经天津市人民政府批准，天津铁路沿线专门法院正式宣告成立。这是我国最早在铁路系统设立的审判机关。随后，铁路沿线专门法院在全国各地相继组建。1955年更名为铁路运输法院，1957 年撤销。1980 年7 月25 日，根据司法部、铁道部联合发出的《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》，在北京设立铁路运输高级法院，在铁路局所在地设立铁路运输中级法院，在铁路分局所在地设立铁路运输法院，并于1982 年全面恢复运行。1987年4月，最高人民法院和最高人民检察院联合发出《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》，铁路运输法院被撤销，铁路运输法院仅设铁路运输中级法院和铁路运输基层法院两级。。我国设立的专门法院大多是市级（中级法院）。如在北京、上海设立的金融法院，在北京、上海、广州、海南自由贸易港设立的知识产权法院，先后在广州、上海等地设立的海事法院，在级别上都属于中级法院。而仅在县级（基层法院）设立专门法院，目前已不多见。所谓“二级结构”是指在省级（高级法院）、市级（中级法院）、县级（基层法院）中选择两级，设立专门法院组织体系。我国并不存在省、市两级专门法院体系，仅有部分市、县两级专门法院体系。传统专门法院，比如铁路运输法院、林区法院等目前仍然存在中级、基层两级专门法院体系。所谓“三级”结构是指在省、市、县中均设立专门法院。目前在我国并未构建此种结构体系。因此，由于没有省级专门法院，无论是“一级”结构还是“二级”结构，专门法院第一审判决、裁定的上诉案件，仍由地方高级人民法院审理，专门法院事实上是地方各级人民法院组织体系的一部分。专门法院与地方法院混合设立、专门法院缺少完整建制的问题，制约了专门法院专业化审判职能的发挥，导致专门法院的专业化审判目标难以实现[9]。

2.区域分布不均衡。改革开放以来，我国先后设立铁路、海事、林区、矿区、农垦等专门法院。铁路法院分别设立在铁路局和铁路分局所在地；海事法院源于水上运输法院，主要设立在沿海、沿江港口城市；林区法院是20世纪80年代设立的专门审理与森林相关案件的审判机关，主要集中在东北、甘肃等林区所在地；矿区法院是设在国有矿区的专门法院，目前仅有甘肃矿区人民法院；农垦法院是根据《黑龙江省五届人大常委会关于在林区、农垦区建立人民法院和人民检察院的决定》在垦区设立的专门法院，1982年设立了黑龙江农垦中级法院，下辖宝泉岭等8 个农垦基层法院。党的十八大以来，我国先后设立了知识产权法院、跨行政区划法院、金融法院等专门法院。从我国专门法院的分布来看，主要集中在铁路沿线、沿海沿江港口城市、林区、矿区、垦区，以及北京、上海、广州、海南、重庆等省市。专门法院在各地分布不均衡，尚未形成全国统一布局。

3.管理体制不统一。专门法院转制移交地方以后，专门法院由原来部门（企业）的“条条”管理转变为地方的“块块”管理，并未形成统一管理体制。一是干部管理体制不统一。由于我国专门法院类型不同、级别不同、分布不同，各地对专门法院干部管理存在较大差异。对于在直辖市设立的专门法院，如铁路运输法院、知识产权法院、金融法院，由市委直接管理；对于在省、自治区设立的专门法院，有的由所在地省委、自治区党委、高级人民法院按干部的级别设定管理权限，共同管理有关干部；有的由省委、自治区党委组织部门委托所在地市委进行管理，其中院长、副院长由省委、自治区党委、高级人民法院党组管理，其他干部由所在地市委管理；有的由省委、自治区党委委托高级人民法院管理。二是对人大常委会负责并报告工作模式不统一。如北京、上海、广州设立知识产权法院是对所在地的市人大常委会负责并报告工作，海南自由贸易港知识产权法院对海南省人大常委会负责并报告工作，北京、上海金融法院分别对北京市人大常委会、上海市人大常委会负责并报告工作，成渝金融法院对重庆市人大常委会负责并报告工作。三是内设机构不统一。根据全国人大常委会关于设立有关专门法院决定的授权，专门法院审判庭的设置，由最高人民法院根据案件的类型和数量决定。目前专门法院内设机构不统一、名称各异、职责差异很大。四是案件管辖标准不统一。专门法院实行专门案件的跨区划集中管辖模式，在将原由地方各级人民法院的管辖案件中剥离出来交由专门法院集中管辖时，容易导致专门法院跨区域管辖“条”与地方各级人民法院地域管辖“块”的冲突。

（三）功能碎片化

1.难以形成服务国家重大战略整体合力。专门法院是服务保障国家重大发展战略的重点法院。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国设立的分属铁路、林业、农垦、矿山、油田等特定行业或区域的专门法院，对于服务保障国家重大战略实施和国民经济命脉安全，发挥了特殊职能作用。近年来，为了服务保障海洋强国战略、创新驱动发展战略、金融战略实施，我国先后设立海事、知识产权、金融等专门法院。服务保障国家重大战略实施是人民法院的重要职责使命，是否需要通过设立专门法院服务保障国家重大战略实施，主要取决于设立相关专门法院的必要性和可行性。“如果过多地设立专门法院，不仅会占用大量司法资源，也会给当事人选择管辖法院带来不便。”[10]长期以来，我们对专门法院司法规律的把握还不够精准，专门法院设立较为零散，导致服务保障国家重大战略实施功能发挥不够充分，难以形成整体合力。

2.回应人民公平正义需求不够及时有效。改革开放以来，人民法院专业化审判的水平和能力持续提升。地方各级人民法院通过设立专业化审判庭，将大量高素质专业审判人员配置到审判一线，专业性案件专业化审判总体能够得到保证。但与此同时，“由于我国司法管辖区与行政区划高度重合，一些跨地区的重大特殊案件审理中受到地方保护和行政干预影响仍然比较突出，这已经严重影响到社会公平正义、优化营商环境和社会安全稳定，也影响到司法权威和司法公信力[11]”。当前的专门法院在及时回应人民对美好生活的新需要，特别是回应消除诉讼“主客场”现象、维护社会公平正义期待方面，功能还未得到充分释放。

3.未能形成专门法院全国整体布局。我国传统专门法院类型多，区域分布不均衡。一是传统专门法院改革任务繁重。如铁路运输法院有18家中级法院和58 家基层法院，其中有的铁路运输法院已经改造为其他类型法院，如北京铁路运输法院已经改造为北京互联网法院，杭州铁路运输法院已经改造为杭州互联网法院。如何实现传统专门法院向新时代专门法院转型，这是一个重大法学理论和司法实践课题。二是覆盖全国的专门法院缺乏。目前专门法院大多分布在铁路沿线城市、沿江沿海城市、国有林区、矿区、垦区，或者北京、上海、广州、成渝、海南等城市，并没有能够覆盖全国专门法院。这导致对同样类型的专业化案件，有的由专门法院集中管辖，有的由地方法院管辖，容易导致裁判标准不统一。三是专门法院容易被边缘化。地方各级人民法院在全国法院组织体系中数量最大，集聚的人、财、物等审判资源最多，而专门法院数量和集聚审判资源占比很小。特别是20世纪90年代后半期以来，一些传统专门法院移交地方管理，由于专门法院是跨区域管辖，在地域归属上不明，导致有的专门法院“边缘化，地位极为尴尬”[12]。

（四）机制碎片化

1.统筹协调机制不健全。专门法院作为法院组织体系的重要组成部分，需要统筹协调诸多方面关系。在传统专门法院转制移交地方之前，专门法院主要由部门（企业）监督管理和保障，专门法院统筹协调任务不重。专门法院转制移交地方以后，专门法院需要开展横向和纵向全方位的统筹协调工作。地方各级人民法院统筹协调地方关系具有天然优势，专门法院统筹协调机制较欠缺，在与地方党委、人大、政府以及地方法院关系统筹协调方面存在不足。

2.综合保障机制不健全。专门法院转制移交地方以前，专门法院由部门（企业）提供保障，转制移交地方以后，则由地方财政提供保障。由于专门法院类型不同，各地为专门法院提供的综合保障差异较大。与所在地的地方法院相比，专门法院在办公场所、机构设置、人员编制等方面有较大差距。

3.全面监督机制不健全。从理论上讲，专门法院的全面监督机制包括党内监督、人大监督、国家监察、法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督、群众监督等机制。由于相关法律法规不完善，与专门法院履行审判职责相适应的全面监督机制并未衔接起来，没有形成整体监督合力，没有发挥应有的监督效果。

三、专门法院制度发展与完善的路径选择

基于传统专门法院存在突出碎片化现象，应当从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度和长远角度，坚持整体性思维，推进专门法院理念、结构、功能、机制的更新与完善。

（一）专门法院理念的更新

1.坚持整体性思维。专门法院未来改革思路是从分散化、碎片化设立专门法院模式转变为设立综合性专门法院模式。所谓综合性的专门法院，是指整合现有专门法院资源，集中管辖多种类型特殊案件的专门法院。理由如下：一是审判权集中统一行使的需要。审判权是一种判断权，过多设立专门法院，会让审判权过于分散，导致审判标准不统一，甚至影响国家法制统一。二是我国幅员辽阔，各地情况千差万别，如果设立单一性专门法院，那么任何一种单一性专门法院都难以覆盖全国。在我国已经设立的10 余种专门法院中，除军事法院形成覆盖全国的组织体系外，其他任何一种专门法院都未能形成覆盖全国的组织体系。这势必加剧各地司法资源分布不均的问题。三是设立专门法院需要投入大量司法资源，设立覆盖全国的各种类型的专门法院并不实际。设立综合性专门法院，目的在于将分散设立的单一性专门法院投入的司法资源集中起来，既能解决专门法院职能碎片化问题，又能将有限司法资源集中起来对综合性专门法院提供更加充分的综合配套保障。四是设立综合性专门法院，是落实党和国家机构改革精神的具体举措，目的在于科学设立专门法院，防止专门法院机构重叠、职能重复、工作重合，整合优化资源和力量，发挥整体综合效益。

2.坚持公平正义理念。由于地方各级人民法院与行政区划高度重合，这种现状容易使地方司法机关为维护地方的利益而沦为地方的司法机关，从而严重影响司法功能和司法公正[13]。为消除产生诉讼“主客场”的风险，综合考虑司法改革成本与收益，比较切合实际的选择思路是，保持现行地方各级人民法院司法体制不变，将那些容易受到地方保护和行政干预影响的特殊案件从地方各级人民法院管辖中剥离出来，交由专门法院审理，实现特殊案件与地方各级人民法院之间的管辖区隔，消除特殊案件审理中的地方保护和行政干预影响。

3.坚持探索创新意识。创新是推进专门法院高质量发展的第一动力。要实现专门法院设立标准的创新，更加突出维护公平正义在专门法院设立标准中的地位；要实现专门法院设置模式的创新，专门法院应当在全国整体布点布局，实现专门法院司法资源全国范围内的均衡分布；要实现专门法院组织体系的创新，以设置综合性专门法院为标准构建全国统一的专门法院组织体系；要实现专门法院与普通法院职责关系的创新，专门法院与普通法院是相互补充、相得益彰的关系，作为普通法院的地方各级人民法院发挥主体作用，专门法院重在解决普通法院不能公正审判的特殊案件；要实现专门法院管辖案件的创新，专门法院集中管辖行政案件、重大商事案件、环境资源案件、公益诉讼案件等。

（二）专门法院结构的优化

专门法院结构可以从宏观、中观、微观三个层次分析，各层次相互依存、相互联系、相互作用。

1.优化专门法院的宏观结构。专门法院的宏观结构表现为依据宪法创设专门法院组织，这是专门法院作为宪法机关的明确依据，是专门法院类型的最高层次，为专门法院其他层次的存在和运行提供了宪法依据和空间范围。宪法第129 条第1款规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”这既明确了专门法院的宪法地位和国家审判机关属性，赋予专门法院的宪法机关地位，又解决了专门法院与最高人民法院、地方各级人民法院的关系问题。实践证明，宪法确立的最高人民法院、地方各级人民法院和专门法院，从而形成了最高人民法院居于法院组织体系顶端、地方各级人民法院和专门法院分列两端的三角形结构，符合我国政治制度、基本国情、文化传统，实现了法院组织体系的长期稳定性。

因此，保持专门法院宏观结构长期稳定不变极有必要，既不能把专门法院与地方各级人民法院合二为一，也不宜在地方各级人民法院和专门法院之外增加其他类型的法院，否则必然会破坏法院组织体系三角形结构的稳定性。优化专门法院的宏观结构，就是要回归宪法确立的法院组织体系三角形结构上来，将专门法院与地方各级人民法院分开，构建独立完整的专门法院组织体系。由于“我国宪法规定专门法院、专门检察院管辖范围区别于按行政区划设置的地方各级法院、检察院，虽然还不是全面依法治国语境下的跨行政区划司法机关，但该规定隐含地认可了跨行政区划司法机关设置的合宪性。”[14]并且，“跨行政区划人民法院的设立，在某种程度上能够实现法院与地方的相对超脱，进一步明确司法权的中央事权属性，使地方对司法的干扰大大降低，为人民法院依法独立公正行使审判权提供组织制度保障[15]”。因此，在专门法院改革中，设立跨行政区划法院可以成为专门法院未来改革发展的优选方案[16]。

2.优化专门法院的中观结构。专门法院的中观结构表现为在法律层面创设何种类型的专门法院，比如铁路运输法院、海事法院、知识产权法院等，这是专门法院的第二个层次，也是法律对宪法层面专门法院规定的具体实现形式。1951年《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》规定，专门的人民法院之设立与组织另定之。根据1954年人民法院组织法的规定，专门人民法院包括军事法院、铁路运输法院、水上运输法院。1979 年人民法院组织法规定，专门人民法院包括军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。该条规定增加森林法院，还作了其他专门法院兜底性规定。1983年人民法院组织法对专门法院类型作出重大调整，删除了对专门法院类型的列举性规定，并将“专门人民法院”修改为“军事法院等专门人民法院”。1986年人民法院组织法修正对专门法院类型并未作出新的修改。2018年修订的人民法院组织法对宪法规定的专门法院类型作出列举性规定，其中第15条第1款规定：“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。”通过修改，专门法院类型从军事法院等专门法院扩展为军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。

从人民法院组织法历次修订中关于专门法院的修改情况看，除军事法院类型始终保持不变外，其他专门法院类型变化情况较大，这也从一个侧面反映了我国专门法院的设立标准和设置模式一直在探索之中。优化专门法院中观结构，就是要科学确定专门法院类型,明确专门法院发展方向。专门法院的结构调整不是简单地合并重组，而是要找到问题症结所在，科学确定地方各级人民法院和专门法院的功能定位和合理分工，地方各级人民法院重在管辖本行政区划内绝大多数不易受到地方保护和行政干预的普通案件，专门法院重在管辖少数容易受到地方保护和行政干预影响且不适宜由地方各级人民法院管辖的特殊案件。专门法院和地方各级人民法院分属两种不同的法院组织体系，目前地方各级人民法院依托行政区划已经形成三级法院组织体系。设立任何类型的法院都需要投入大量司法资源，设立专门法院也不例外，并且专门法院类型越多，投入司法资源自然越多。因此，专门法院类型多少与能否在全国形成独立完整组织体系存在密切关系。实践证明，专门法院类型越少或者类似于地方各级人民法院只有一种类型，那么越容易在全国形成独立完整组织体系；专门法院类型越多，越难以在全国全面铺开形成独立完整组织体系。习近平总书记提出“构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”[17]的重要论断，为构建覆盖全国的专门法院组织体系指明了方向，提供了根本遵循。为节约司法资源、促进专业化审判、形成全国独立完整的专门法院组织体系，探索设立跨行政区划的综合性专门法院应当是专门法院未来发展的最佳选择。跨行政区划的综合性专门法院是对传统专门法院设置碎片化的统一化要求，不仅有利于实现专门法院类型的集中，而且有利于实现专门法院管辖案件、机构编制、法官员额的集中。优化专门法院的中观结构，目的在于科学确定专门法院类型，将军事法院以外的专门法院类型统一整合为跨行政区划的综合性专门法院，构建全国独立完整的专门法院组织体系。跨行政区划的综合性专门法院可以确定为跨行政区划法院，重在跨行政区划集中管辖少数容易受到地方保护和行政干预的特殊案件。因此，在修改人民法院组织法时，有必要将跨行政区划法院作为专门法院类型予以明确规定。

3.优化专门法院的微观结构。专门法院的微观结构表现为在全国人大常委会决定层面创设某种具体的专门法院，这是专门法院的第三个层次，也是专门法院从宪法法律规定到具体设置的一个基础性层次。人民法院组织法规定：“专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定。”改革开放以来，由全国人大常委会决定设立专门法院的情形不断增多，包括据1984年《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》先后在广州、上海等地设立的11个海事法院，2014年设立北京、上海、广州知识产权法院，2018年设立上海金融法院，2020年设立海南自由贸易港知识产权法院，2021年设立北京金融法院，2022年设立的成渝金融法院。

综合考虑专门法院未来发展，专门法院微观结构以两级设置为宜，其原因在于专门法院管辖特殊案件，尽管“诉讼公正要求设置更多的审级，审级越多意味着错误裁判得到纠正的机会越多。然而审级越多，诉讼成本越高，而且伴随着诉讼的拖延，权利义务关系长期处于不确定状态[18]”。专门法院具体设置思路如下：一是设立省域内综合性专门法院作为初审法院。原则上在每一个省、自治区、直辖市设立一家综合性专门法院，集中管辖特殊案件，从而实现专门法院在各省、自治区、直辖市全覆盖。同时，根据中央司法改革需要并经全国人大常委会决定可以在特定省区市设立单一性专门法院，比如知识产权法院、金融法院等新型专门法院，对于这些单一性的专门法院审结的一审案件的上诉案件，统一上诉至跨省综合性专门法院，从而形成“多对一”的组织体系，以消除特殊案件在地方法院审理中可能出现的地方保护和行政干预问题，实现特殊案件的专门化审理目标，避免专门法院管辖的特殊案件仍然上诉到地方法院。这些省域内综合性专门法院或单一性专门法院属于中级法院建制，如果所在地专门法院规格不一致，以中级法院较高规格设置。二是设立跨省域综合性专门法院作为上诉法院。跨省域综合性专门法院可以按七大地理区来设立。每一个跨省域综合性专门法院对应若干省内综合性专门法院或单一性专门法院。跨省域综合性专门法院属于高级法院建制，集中管辖所对应的省内综合性专门法院或单一性专门法院审结的一审案件的上诉案件。同时，可以依托最高人民法院巡回法庭的现有资源设立跨省域综合性专门法院。对跨省域综合性专门法院的生效裁判不服的，可以向最高人民法院申诉和申请再审。有学者提出我国目前设立最高人民法院大区分院的基本构想[19]。但事实上，新中国成立初期短暂设立并被撤销的最高人民法院大区分院做法，已经证明最高人民法院的审判权应当集中统一行使，而设立多少个最高人民法院大区分院，就会出现多少个最高人民法院，不仅会影响最高人民法院审判权的集中统一行使，而且会导致司法标准不统一，因此在我国设立最高人民法院大区分院并不可行。相比较而言，设立跨省域的综合性专门法院方案更加切合实际。

（三）专门法院功能的健全

专门法院结构决定专门法院功能，构建专门法院独立完整的组织体系对专门法院发挥特殊功能无疑具有决定性意义。具体来讲，重点强化专门法院以下功能。

1.强化战略性功能。地方各级人民法院与专门法院分属不同组织体系，有着不同组织结构，发挥不同功能。以高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院为组成部分的地方各级人民法院，在我国法院组织体系中居于主体地位，发挥主导作用。实践中我国绝大多数诉讼案件的审判任务由地方各级人民法院承担，与之相适应，法院人、财、物等司法资源主要向地方各级人民法院集中。地方各级人民法院在全国法院组织体系中数量最大，承担着就地化解矛盾纠纷、维护社会公平正义的基本职能。专门法院相较地方各级人民法院而言，则重点承担国家战略服务保障功能。专门法院和地方各级人民法院在功能发挥上应当各有侧重、各具特色，从而避免司法功能同质化。

2.强化回应性功能。由于地方各级人民法院和专门法院结构不同，功能也存在差异。由于受地方保护和行政干预的影响，地方各级人民法院在审理涉及地方重大利益特殊案件时，尽管能够做到专业化审判，但未必都能够保证公正审判。因此，地方各级人民法院审理特殊案件时容易出现的司法地方化，是影响司法公正和制约司法能力的深层次体制机制问题。为更好回应人民群众对公平正义的期待，有必要将诉讼案件以是否容易受到地方保护和行政干预影响为标准，划分为普通案件和特殊案件。对于绝大多数不易受到地方保护和行政干预影响的普通案件，完全可以交由地方各级人民法院审理；对于少数容易受到地方保护和行政干预影响的特殊案件，则由专门法院集中管辖，从而实现全部诉讼案件，无论是普通案件还是特殊案件都能得到公正审判。

3.强化分配性功能。专门法院分配性功能涉及专门法院审判权在特定层级和区域的分配，即由全国人大常委会以决定形式将专门法院审判权分配给特定层级和区域的审判组织。分配性功能要求专门法院设立实现横向和纵向上的分配正义。分配性功能在横向上表现为专门法院审判权在特定区域分配，如1984年《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》指出，“根据需要在沿海一定的港口城市设立海事法院”。事实上，专门法院在横向上分配并不均衡，有的地方集中了多种类型专门法院，有的地方却设立很少或没有设立，这加剧了司法资源分布不均。分配性功能在纵向上表现为专门法院审判权层级分配。目前专门法院在纵向上分配也不均衡，有的是一级法院，有的是两级法院，并且都被纳入地方法院组织体系。专门法院在横向和纵向上分配不均衡，使得群众平等获得专门法院司法救济权利存在较大差异。为此，要通过强化专门法院在横向上的分配性功能，实现专门法院在各省、自治区、直辖区的均衡分布；通过强化专门法院在纵向上的分配性功能，实现专门法院两级设置，并与最高法院、地方各级人民法院设置相衔接。

（四）专门法院机制的创新

专门法院的理念、结构和功能，最终需要依靠机制得以实现。当前应当围绕专门法院理念、结构和功能的变化，不断创新专门法院机制。

1.创新统筹协调机制。一是统筹协调专门法院结构与功能的关系。专门法院的结构决定专门法院的功能，专门法院发挥有别于地方各级人民法院的功能，首先应当在结构上构建独立完整的组织体系，横向上要处理好与属地党委、人大、政府、地方法院、检察院的关系，纵向上要处理好与上下级专门法院的关系。二是统筹协调专门法院整体与局部的关系。宪法层面的专门法院是统一整体，落实在法律上则分成众多类型。专门法院改革应当坚持整体性思维，坚持整体谋划和顶层设计，走整体推进之路。专门法院改革的整体推进，并不排斥局部试点经验。专门法院整体改革部署可以在全国局部地区先行试点，待形成试点经验后，再将改革向全国全面铺开。三是统筹协调专门法院目标与手段的关系。专门法院改革目标是实现专门法院高质量发展，充分发挥专门法院在国家治理现代化中的独特作用。实现专门法院的改革目标，应当优先选择更为科学、经济、效果更优的手段。四是统筹协调专门法院当前与长远的关系。专门法院的发展应当从服务保障中国式现代化的战略高度和长远角度，进行整体谋划，不应仅仅局限于某种类型专门法院改革。

2.创新综合保障机制。一是推动专门法院立法。在充分调查研究的基础上，尽早启动专门人民法院组织法的制定，至少要在人民法院组织法修订中对专门法院作出科学合理的照应性的安排设计或者为未来专门法院立法留出法律空间。[20]二是专门法院规格。省域内的综合性专门法院按照中级法院规格设置，由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会产生，对省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会负责；跨省域的综合性专门法院按照高级法院规格设置，由全国人民代表大会及其常委会产生，对全国人民代表大会及其常委会负责。三是内设机构。对于省域内综合性专门法院、跨省域综合性专门法院的审判机构和办事机构的设置，由全国人大常委会授权最高人民法院规定。按照扁平化管理要求，内设机构精简设置。四是职务任免。省域内综合性专门法院院长由专门法院所在地的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会主任会议提请本级人大常委会任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由省域内综合性专门法院院长提请所在地的省、自治区、直辖市人大常委会任免；跨省域综合性专门法院院长由全国人大常委会委员长会议提请全国人大常委会任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由跨省域综合性专门法院院长提请全国人大常委会任免[21]。五是财政保障。对省域内综合性专门法院由专门法院所在地的省、自治区、直辖市党委进行管理，由省级财政统筹，中央财政保障部分经费；跨省综合性专门法院由中央统一管理，经费由中央财政保障[22]。

3.创新全面监督机制。一是专门法院接受人大及其常委会监督。省域内的综合性专门法院对所在地的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会负责并报告工作，跨省域的综合性专门法院向全国人大及其常委会负责。二是下级专门法院接受上级专门法院监督。三是专门法院接受检察院法律监督。跨行政区划的司法组织主要包括跨行政区划的人民法院和人民检察院，因此省域内的综合性专门法院和跨省域的综合性专门法院依法接受跨行政区划的人民检察院法律监督。

习近平总书记指出：“司法体制改革必须同我国根本政治制度、基本政治制度和经济社会发展水平相适应，保持我们自己的特色和优势。”[23]专门法院制度立足于中国国情和发展阶段，是一条不同于西方国家专门法院制度的中国特色社会主义专门法院发展新道路。我国的专门法院制度承担的重要使命任务是发挥不同于地方各级人民法院的特殊职能作用，解决地方各级人民法院难以解决的突出问题，该制度完善的基本方向是有机整合现有的专门法院资源，设立跨行政区划的综合性专门法院组织体系，实现传统专门法院的转型升级。要立足中国司法制度、司法体制和基本国情，坚持守正创新、解放思想、实事求是，遵循司法活动的客观规律，科学合理划分地方各级人民法院和专门法院的职责权限，构建普通案件在行政区划法院（地方各级人民法院）审理、特殊案件在跨行政区划法院（综合性专门法院）审理的新型诉讼格局。