中国儿童福利转型：理论逻辑与实践路径

郑功成 尹吉东

从2016年出生人口1880多万到2022年出生人口956万，我国生育水平快速变化。在少子化的背景下，我国的人口政策经过2016年、2021年两次调整，已经从控制人口增长转向鼓励生育。发展儿童福利事业，有助于减轻育儿成本、增进儿童福利、助力人口均衡发展。目前，儿童福利制度仍然停留在传统路径上，亟待通过全面转型、步入全面发展轨道。

一、新时代要求儿童福利转型发展

（一）经济社会发展要求儿童福利转型

进入新时代以来，我国经济社会发展质量不断提高，同时，儿童福利事业发展不平衡不充分问题日益凸显。2022 年，我国国内生产总值（GDP）超过121 万亿元，一般公共预算收入达到20.37 万亿元[1]。为了让发展成果更多更公平地惠及全体人民，应当通过社会保障与福利制度，使包括儿童在内的全体人民共享国家发展成果[2]。作为社会保障体系中的重要项目，当前儿童福利事业的发展一定程度滞后于经济社会发展，如儿童养育服务还不能满足现实需要，儿童津贴制度虽然在个别地方已经试行但并未成为全国性制度安排，生育保险覆盖的人口有限，“儿童作为一个特定群体，还未能与其他群体一样合理分享到国家发展成果”[3]。另一方面，面向儿童的福利及相关服务在地区之间、城乡之间仍存在差距，流动儿童更是处于不利地位。2020 年，全国流动人口总量达到3.76 亿，其中流动儿童规模达到7109 万，平均每4个儿童中就有1个是流动儿童。①数据来源：根据第七次全国人口普查数据计算而得。在户籍制度改革及其配套政策尚未全面落实的情形下，城镇基本公共服务尚未覆盖全部常住人口，导致流动儿童无法平等享受应有的基本公共服务，进而不利于流动儿童的健康成长与发展。由此可见，现行儿童福利制度滞后于我国经济社会发展。

（二）现行儿童福利制度的不适应性要求儿童福利转型

在实践中，我国儿童福利还存在诸多不适应性，主要表现在以下几个方面。一是儿童津贴覆盖范围很有限。目前由中央财政负担的儿童津贴主要包括孤儿基本生活费，艾滋病病毒感染儿童基本生活费以及事实无人抚养儿童生活补贴，一定程度上仍是狭窄的传统民政福利。同时，目前一些地区开始实施育儿补贴政策，其目的在于鼓励生育，发放对象主要是二孩与三孩。二是儿童基本公共服务发展滞后。托育服务供给缺口较大，难以满足有托育需求的家庭。2022 年全国托育服务机构总数7.57万家，提供的托位数362.4万个，全国千人口托位数2.57 个[4]，距离2025 年实现千人口托位数4.5个还有差距。儿童健康服务发展不足，儿童医疗卫生资源分布不均，区域与城乡儿童健康状况存在差距，并存在儿童心理健康、儿童肥胖等问题[5]。儿童教育特别是学前教育的普惠性与公平性有待提高。同时，“双减”政策还存在不少问题与漏洞，学科类培训隐形变异难题还需破解，非学科类培训监管还存在短板，校内提质增效还存在差距[6]。此外，儿童社会参与不足，一些场所无障碍设施建设薄弱，儿童无障碍设施资源被挤占现象突出。三是社会力量参与儿童福利事业发展的动力不足。由于缺乏相关服务标准与监督规范、公办和民办儿童福利设施支持存在差异等原因，社会力量参与儿童福利事业发展时存在不少顾虑。可见，我国的儿童福利实践并未走出政府负责、未充分调动社会各界力量、聚焦于孤残或困境儿童，未形成面向全体儿童的旧格局。四是与儿童福利相关的生育保障制度不能完全适应新时代的发展需要。现行生育保险制度主要面向正规就业或者体制内育龄女性，将灵活就业劳动者与农村女性排除在外。

（三）儿童福利的重要性要求儿童福利转型

儿童的健康成长和家庭福祉至关重要，其同时关乎国家的未来。

第一，儿童福利是维护儿童权利的制度基础。儿童既拥有作为“人”的身份而具备的与成年人相同的一般权利，也拥有作为“儿童”的特殊身份而具备的特殊权利。1989 年，联合国大会通过《儿童权利公约》，明确了儿童所拥有的生存权、发展权、受教育权以及参与权等权利。而要实现儿童的权利，需要通过专门制度安排予以保障和落实。

第二，儿童福利是促进人口均衡发展的重要举措。近年来，由于人们的婚育观念转变、育儿成本升高等因素影响，我国总和生育率不断下降，出生人口数量不断减少。2022 年的总和生育率已经降至1.05，全年出生人口956 万人，人口自然增长率为-0.60‰，总人口较上年减少85万人[7]，这意味着我国自1962年以来首次出现人口负增长，促进人口均衡发展具有紧迫性。而儿童福利的作用贯穿于从怀孕到儿童成年整个过程，不仅可以帮助减轻育儿家庭的经济负担，可以通过提供公共服务与假期等帮助父母平衡工作与家庭，还可以保障儿童能够“上得起学”“上好学”，进而减轻父母的生育养育教育负担，提升适龄人群的生育意愿与积极性。一些国家的实践经验也证明了儿童福利对生育率回升具有重要影响，如德国在20世纪90年代生育率降至1.3的低谷，但伴随其儿童福利的发展，2017 年德国对儿童家庭福利的公共支出占GDP 的比重达3.17%、高于欧盟的平均水平2.57%，其生育率回升到了1.5以上[8]。

第三，儿童福利是儿童健康成长的制度保障。一方面，随着家庭规模的小型化和家庭形式的多样化，家庭的育儿功能在不断弱化，从而要求儿童福利发挥作用；另一方面，伴随女性就业率的不断上升，且其职业发展旺盛期往往与生育期叠加，导致女性难以有效平衡生育与工作。2021 年发布的中国妇女社会地位调查数据显示，在18—64 岁在业者中，女性占43.5%，男性占56.5%。近七成女性处于在业状态，城镇和农村女性在业比例分别为66.3%、73.2%[9]。由此可见，育儿家庭对儿童福利的需求在持续高涨。

因此，我国需要积极、主动地促进儿童福利转型，充分发挥儿童福利解除育儿家庭后顾之忧、促进儿童健康成长、实现社会共享方面的积极功能，这是新时代赋予的重要使命。

二、全方位重构儿童福利制度

基于中国式现代化与走向共同富裕的目标导向，我国需要建立包括健全的儿童福利制度在内的完整的社会保障体系。儿童福利发展以制度转型为前提，应当包括目标转型、理念转型、结构转型和体制转型以及动力转型。

（一）目标转型：建设高质量儿童福利制度

从现实出发，儿童福利制度转型的首要任务是将补缺型儿童福利制度转型为普惠型儿童福利制度，并实现可持续、高质量发展。具体而言，它需要从以下几方面着手。

1.覆盖范围扩展：从困境儿童转向全体儿童

新中国成立以来，我国的儿童福利主要面向属于小众的孤残儿童，其中，城镇的孤残儿童由政府举办的福利院集中供养，农村的孤残儿童由农村集体经济组织提供“五保”。其他儿童的福利由城镇单位提供，并与其父母构成了一个享受国家相关福利的整体。因此，传统的儿童福利事业通常被视为一个只面向小众的社会福利项目，它实质上是一种面向孤儿的补缺型保障机制。党的十八大以来，党和政府关注的儿童福利对象逐步扩展。2013 年，民政部发布《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民函〔2013〕206 号），开始确立适度普惠型儿童福利的新目标。2014 年，民政部扩大了适度普惠型儿童福利试点范围，儿童福利的覆盖范围从孤儿向事实无人抚养儿童等困境儿童扩展。2018 年国务院机构改革，在民政部设置了儿童福利司，进一步促进儿童福利事业发展。但目前这一制度仍然是局限于困境儿童的传统民政福利，并未覆盖到全体儿童。“将儿童照顾政策局限于弱势儿童群体的做法必然很难达到预期效果，更起不到促进儿童发展、支持家庭和增进社会公平等积极作用。”[10]加快儿童福利转型发展的当务之急，需将儿童福利的覆盖范围扩大至全体儿童。

儿童福利从覆盖困境儿童到覆盖全体儿童，意味着要建立面向所有儿童的制度安排，即所有儿童不分城乡、地区、民族、性别以及父母职业与婚姻状况等，均能由相应的制度安排予以覆盖。考虑到城乡之间、地区之间的发展差距，以及现阶段还不具备全面建立统一的覆盖全体儿童的福利制度的能力，可以在目标明确的条件下，经过统筹规划与精准施策，分清轻重缓急推进儿童福利全覆盖。如统一的托幼服务制度、儿童津贴制度等。

2.保障功能提升：从保生存、预防儿童贫困到促发展、助力儿童走向共同富裕

长期以来，我国的儿童福利是一种补缺型福利。2010 年以来，我国开始为孤儿等困境儿童发放基本生活费，标准逐年提高，2022 年机构集中养育孤儿与社会散居孤儿的基本生活保障平均标准分别达到1802.3 元/月与1364.7 元/月[11]，但依然难以满足孤儿等特殊儿童成长发展需求，所发挥的作用主要是保障生存与防止其陷入贫困。

未来，一方面，要在进一步提升面向困境儿童的津贴水平的同时，在一些地区开始建立生育津贴的基础上，建立面向所有儿童的普惠性津贴。另一方面，应当全面发展儿童福利服务。包括托育、教育、健康以及心理辅导等多个方面，满足儿童健康成长的需要。确保公益性托育服务能够满足0—3 岁儿童的托育需求和儿童入幼儿园的需求，加快促进儿童健康服务体系发展，满足儿童全过程全方位健康服务需求，特别是要重视加快发展心理咨询与辅导等心理健康服务，真正促进儿童身心健康。此外，还应当在育儿税收优惠政策、母亲生育福利等方面下功夫，通过保障父母及家庭的合法权益来进一步改善儿童成长环境与条件。

（二）理念转型：从事后补救到儿童优先

理念是行动的先导，没有先进的理念，就难以促使相关制度实现适应新时代发展需要的转型。当前我国儿童福利主要是弥补家庭缺失或家庭照顾之不足，对一般儿童只有在发生侵害儿童权益或者发现儿童陷入困境后才可能采取行动，从而是一种属于社会救助性质的事后补救措施。面向未来的儿童福利，其发展理念应当从以家庭照顾缺失为基本依据到以全体儿童的需要为基本依据，从事后补救升华到儿童优先，包括确立儿童的独立权利主体地位、采取多主体协同保障儿童权益并将儿童福利权益上升到法律规范。

1.让儿童真正成为独立权利主体

进入现代社会后，儿童作为一个特定群体而逐渐成为社会保障的对象，儿童作为独立的权利主体的地位日益凸显，并在相关国际文件中得到巩固。如1966年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》指出，应为一切儿童和少年采取特殊的保护和协助措施，不得因出身或其他条件而有任何歧视。1989年，联合国《儿童权利公约》第26条指出，缔约国应承认每个儿童都有享受社会保障（包括社会保险）的权利，并应根据本国法律采取必要措施充分实现这一权利。上述国际文件表明，需意识到儿童因弱小而需要充分保护的事实，同时不能由于儿童的弱小而轻视他们或者将其视为成年人的附庸，而是要将其视为独立的权利主体，拥有与同成年人相同的平等的自主权利，并且儿童的这种权利是儿童本身固有的。

2.从单一主体负责、依赖家庭到多方共担、支持家庭

自古以来，抚育儿童被视为家庭的私事，国家和社会只有在儿童失去家庭照顾时才予以介入。其一，家庭照顾儿童具有明显优势。“父母与儿童之间的密切互动不仅有利于儿童的情感发展，对儿童的智力发展也十分重要；忽略情感上的照顾、仅以提高儿童认知能力为目标的育儿行动难以达到预期效果。”[12]不仅如此，“当儿童的亲生父母不愿意或没有能力养育他们时，儿童所在的扩大家庭、家族的其他成员将会自然地承担起抚育他们的责任；如果这个儿童没有近亲（家）属，他/她所赖以成长的邻里社区（如村落等）也将会集体性地出谋划策，安排好抚育该儿童的相关事务。”[13]其二，家庭承担育儿责任折射的是传宗接代、养儿防老的传统文化观念，是代际传承及互惠反哺的表现。其三，在经济发展水平相对较低的阶段，家庭承担儿童照顾的主要责任可以避免政府负担加重，而“男主外、女主内”的分工模式仍然具有较大影响。

然而，随着现代化进程的加快，家庭的结构、规模以及类型均发生了深刻变化，家庭的育儿功能也在持续下降，特别是伴随社会竞争日益加剧、儿童养育日益精细化的情况下，养育子女越来越成为家庭的沉重负担。而在少子化老龄化形势越发严峻的情形下，更需要将保障儿童权益与减轻家庭育儿负担作为国家与社会的共同责任。

第一，儿童福利转型发展，需要确立政府的主导责任。作为社会保障体系中的一个特定项目，儿童福利属于公共品，必须遵循普惠公平原则，确保每个儿童都能够通过相关福利制度安排获得有效保障。为此，儿童福利需要公共资源支撑、公共部门依法运行，从而需要由政府主导。美国学者怀特科认为，现代儿童福利政策制度以及儿童健康照顾服务体系本质上是由国家承担全部责任，扮演主要角色[14]。这种由政府承担全部责任的观点虽然不是各国推进儿童福利的普遍共识，但强调政府扮演主导者的角色却并不存在分歧。具体而言，本文强调的政府在儿童福利转型过程中的主导责任，主要包括以下方面。一是做好顶层设计。政府需统筹考虑人口发展态势与资源供给状况等因素，制定儿童福利事业发展的近、中、长期规划，明确发展目标，促进儿童福利事业理性发展。二是推动儿童福利法制建设并监督实施。政府需为国家立法机关提供儿童福利立法议案，并根据相关法律制定具体的儿童福利政策，同时健全监管体制，依法确保法律赋予儿童的福利权益得到落实。三是财政投入。政府是掌握公共资源的主体，承担着持续提升国民福利、改善国民生活品质的责任，加大儿童福利公共投入既是政府责任的具体体现，也是促进儿童福利事业发展最为重要的物质基础。

第二，社会承担重要主体责任。人类发展史证明，市场机制能够提升效率，但也存在失灵现象，一旦失灵会陷入经济危机。政府可以调控经济发展，但也不是万能的，它同样会出现失灵现象，在某些领域同样会陷入处理不好的危机。因此，现代社会往往还需要社会力量。社会力量特别是社会组织扮演着“基本公共服务的补充者、个性化公共服务的提供者、政社沟通的桥接者、社会团结的建设者以及社会冲击的缓冲者”[15]的重要角色。在儿童福利领域，既不能指望市场提供，也不能要求政府包办，而是需要充分调动和发挥社会力量的作用，并鼓励其通过“打包委托、合作共生以及设立民间小基金”[16]等方式发挥其在资源调动、服务供给等方面的优势，促进更多社会力量参与儿童福利事业发展。特别是伴随儿童日益多样化与个性化服务需求的增加，政府即使具有雄厚的财政实力支撑，但相关服务的提供仍须依靠社会力量，特别是广大社会组织深度参与。因此，宜将社会力量纳入儿童福利事业发展的主体范畴，并通过发展各类服务儿童的社会组织来强化这一主体发挥作用。

第三，家庭仍然应承担首要责任。家庭作为照顾儿童的首要责任主体不可替代，父母是与儿童血脉相连的至亲，家庭是儿童接触最多且对儿童成长影响最深刻的场所，在精准及时满足儿童需求、促进儿童树立正确价值取向以及拥有健全人格等方面发挥着不可替代的重要作用。未来，需要加大对家庭的支持力度，这种支持不是要替代家庭对儿童的保障，而是助力家庭更好地保障儿童健康成长，并弥补家庭保障功能的弱化或缺失。

3.从政策主导到立法引领

长期以来，儿童福利主要是以政策性文件为依据实施，缺少专门的儿童福利法，政策性文件也通常局限于主管部门，这种局面客观上对有序推进儿童福利事业发展不利。一方面，儿童的福利权益难以真正得到确立；另一方面，儿童福利涉及多个管理部门，如果缺少对职责边界及协同机制的明确规制，可能难以形成有效协同的格局。

未来，需通过立法明确赋予儿童相应的福利权益，同时明确政府、社会、家庭等各个主体的责任。以立法来引领儿童福利事业发展，保障儿童福利制度的统一性与公平性，进一步明晰儿童福利各责任主体之间的权责边界，避免出现责任失衡、资源浪费的现象。

（三）结构转型：走向均衡发展

1.从物质福利到物质与服务福利并重

健全的儿童福利制度，应当包括物质福利、儿童基本公共服务以及其他福利在内的完整福利制度安排，但在不同的发展阶段，儿童福利的供给会呈现不同的侧重点。国际劳工组织第102 号公约（第7 部分）规定了提供家庭（或儿童）福利的最低标准，其形式为定期发放现金福利和实物福利（食物、衣物、住房、假期或家政服务）或两者的组合[17]。长期以来，我国的儿童福利主要是以有限的物质福利为主，且仅面向孤残儿童等特殊儿童，服务福利明显滞后，这种失衡的福利供给对儿童成长所发挥的作用也较为有限。

一方面，人的需要是从低层次向高层次不断递进的，在满足了较低层次的需要之后便会追求更高层次的需要。在此情境下，儿童的健康成长不再仅仅局限于摆脱贫困、吃饱穿暖，而是需要更多的福利服务。另一方面，人们更加注重对儿童的精细化培养。在这种育儿理念下，单纯依靠经济补贴等物质福利已经远远达不到助力儿童成长的要求。例如，儿童需要免费的教育福利以实现知识水平的提高与获得向上流动的机会，需要医疗福利以获得健康的身体素质，需要心理咨询与辅导服务以实现良好的精神状态，需要网络服务以达到获取信息提升自我的目的，等等。因此，促使儿童福利供给从单纯的物质福利转变为物质与服务福利并重，应当成为儿童福利全面发展的必然取向。

2.走向城乡一体

进入新时代以来，尽管户籍关联有所松动，但社会福利权益仍然是与户籍制度相关联的[18]，有些领域城乡儿童依然无法同样享受各种社会资源[19]。同时，包括儿童福利在内的整个社会保障体系改革也缺乏完整的顶层设计与统筹安排[20]。不仅如此，我国社会保障制度改革自实现从国家—单位制到国家—社会保障制转变之后，社会保险发展不断加快，“非现金保障形式的社会福利制度却没有得到相应发展并被放置到社会保障体系的边缘位置”[21]，包括儿童福利制度在内的社会福利制度城乡发展不同步的局面尚未得到根本改变。

儿童福利城乡一体化发展，不仅包括儿童教育、儿童健康以及儿童津贴与优待等内容，也包括儿童福利设施的布局以及其他服务资源的配置等。在乡村振兴阶段，儿童福利的需求更加个性化、多样化、科技化，儿童福利的发展呈现更多的发展型福利的特征。在推进乡村振兴过程中促进儿童福利转型，要更加注重发掘在地资源，更加注重内驱力建设。同时，需保障流动儿童与城镇儿童同样享有相关福利待遇，促进城乡儿童拥有全面发展的平等机会。

（四）体制转型：从分散无序、权责不清到集中有序、赋权明责

广义的儿童福利涵盖生育、教育、健康以及监护等多个方面的内容，其管理涉及民政、教育、卫健以及共青团等多个职能部门与群团组织。在此背景下，我国儿童福利行政管理体制存在着多头管理。

构建集中有序与职能部门权责清晰的行政管理体制对儿童福利发展至关重要。2018 年国务院机构改革时在民政部设立儿童福利司，一定程度实现了儿童福利的集中管理。与此同时，儿童福利司作为民政部内设的单位，仍缺乏政策制定权、协调其他部门的能力，仍难以解决儿童福利体系碎片化和部门分割化问题[22]。因此，随着儿童福利覆盖范围的扩大与儿童福利内容的扩展，未来儿童福利发展需要重构管理体制。“符合制度规律的管理体制应当是尽可能地将所有社会保障事务集中到一个政府部门统一管理，即使做不到高度统一，也要将同一类别社会保障项目由一个部门统一管理，这样才能在权责集中的条件下做好统筹规划与顶层设计，并可以推行问责制。”[23]总之，儿童福利转型发展需要一个超越儿童福利司的统一的管理机构，可考虑以民政部为依托建立更高层级的儿童福利决策机制与协调机制，或者建立包括统筹所有社会保障事务的中央决策机制和政府系统的协调机制，以整合分散在各部门的相关职能，从而构建管理集中、运行有序且权责清晰的儿童福利行政管理体制，进而实现对儿童福利事业的精准施策、精准管理。

（五）动力转型：从关键事件推动到需求驱动

补缺型制度安排的特点便是事后被动补救，制度的完善不是依靠儿童的需求驱动，而是不良事件发生后才予以弥补，而被动应对难以满足儿童健康成长的需求，也不足以让儿童面临的社会风险最小化。

面向未来，我国儿童福利的发展应当从关键事件推动向儿童需求推动转化。一方面，依靠需求驱动儿童福利制度走向健全，将儿童面临的诸多潜在风险有效预防或及时化解，避免因需求得不到满足而造成不良事件。另一方面，需求导向有利于调节儿童服务的供给，实现供给与需求之间有效匹配。基于需求驱动制度的健全，也是尊重儿童意见、推动儿童利益最大化的体现。

三、推进儿童福利转型的实践路径

“公平普惠”是社会保障的目标指向，如果结果偏离，不仅难以解决社会问题，而且可能导致新的矛盾。”[24]儿童福利作为社会保障体系中的重要项目，需以普惠、公平为标尺，发挥政府主导作用，促进政府、社会与家庭各方共同发力，加快补短板、强弱项，促进儿童福利的发展。

（一）建立统一的基本儿童服务清单

第一，适度扩大普惠性基本儿童服务的范围，并将其纳入基本公共服务规划。如将普惠性托育服务、普惠性学前教育服务等纳入规划范围。

第二，制定基本儿童服务清单。应当结合我国的经济发展水平、儿童数量以及人口流动特点，明确基本儿童服务清单的筛选标准，并结合地方实践，尽快出台国家层面的基本儿童服务清单。这一清单应当包括优孕优生服务、儿童与青少年健康服务、儿童关爱服务、学前教育助学服务、义务教育服务、普通高中助学服务、中等职业教育助学服务、特殊教育服务、公共文体服务以及友好环境服务等。

第三，探索建立以常住地为依据的基本儿童服务供给规则。既要考虑打破基本公共服务享有与社会成员的个人身份或户籍相关联的做法，健全与居住证相挂钩的基本儿童服务供给机制；也要积极探索实施“费随人走”的基本儿童服务资金分配办法，明确常住地提供基本儿童服务的责任，切实保障流动儿童公平享受基本服务的权益。

（二）加快建立儿童津贴制度

儿童津贴是减轻育儿负担的有效手段，也是发达国家普遍采取的儿童福利措施之一。近年来，为促进生育，我国实施了个人所得税专项附加扣除政策，一些地方也出台了育儿补贴政策以提高育龄夫妇的生育积极性。这些政策发出了鼓励生育的积极信号，但相对于普惠式的儿童津贴，这些政策仍存在缺陷。一方面，地方出台的育儿津贴政策存在诸多不足。例如，大多数地区的儿童津贴政策仅覆盖二孩、三孩甚至仅面向三孩，不同地区对不同孩次的津贴标准也不相同，地区差异较大。同时，各地育儿补贴政策仅限于本地户籍儿童，非本地户籍的常住人口无法享受儿童津贴政策。上述问题的存在，均会在不同程度上影响年轻人的生育意愿，从而导致政策实施效果大打折扣。另一方面，个人所得税专项附加扣除政策效果有限。2023 年8 月，国务院印发《关于提高个人所得税有关专项附加扣除标准的通知》，规定3 岁以下婴幼儿照护专项附加扣除标准由每个婴幼儿每月1000 元提高到2000 元，子女教育专项附加扣除标准由每个子女每月1000元提高到2000 元，这被视为积极信号，但部分人的收入本来就达不到应纳税额度，个税扣除标准的提升有利于达到相应收入水平的家庭，而对未达到相应收入水平的家庭效果有限。同时，子女专项附加扣除也未考虑不同家庭结构，如对单亲家庭的支持有限。

未来，探索从加快建立普惠式的儿童津贴具有必要性。从实际出发，现阶段面向所有0—18岁的儿童建立普惠式的儿童津贴还无法实现，但可明确发展目标，低水平起步，分阶段实现。例如，可考虑近五年，逐步建立面向3周岁以下儿童的统一发放儿童津贴，随后，再逐步建立面向3-11周岁（含11周岁）、12-17周岁（含17周岁）的儿童发放津贴。其中，不同孩次的儿童津贴水平可以存在差异，但同一孩次儿童的津贴水平应当一致，以此发出积极信号。

（三）强化支持家庭力度，发展母亲福利

“家庭不仅是重要的福利供给主体，更是儿童福利需求识别与需求表达的重要依托。”[25][26]在发展儿童福利事业时，还必须强化对家庭的支持，特别是要加大对母亲的支持力度。

第一，让生育保险制度向生育保障制度转化，使之从主要覆盖女职工转向覆盖所有生育女性。可以将生育津贴从现行生育保险中拿出来，作为单独的制度安排，面向所有生育女性。同时，将因生育产生的医疗费用纳入职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险，报销时不再划分疾病医疗费用与生育医疗费用，并动态提高报销水平，从而维护制度公平。

第二，发展母亲福利。加大对母亲的支持是儿童健康成长与促进性别平等的关键，这方面可以借鉴德国“母亲养老金”①2014 年5 月，德国通过了“母亲养老金”法案，在1992 年以前生育孩子的母亲，每生育一个孩子就可以获得1 个养老金积分，政府还会帮助抚养孩子的人缴纳一年的养老金。2014 年7 月，该积分上调到2 个，然后在2019 年3 月又上调到了2.5个。也就是说，对于符合条件的退休母亲，每多生一个孩子，养老金账户上都可以获得额外的补助。的做法。母亲在怀孕与产后一定时期内，可以允许其不缴纳社会保险费，但在计算其养老金时视为其已缴纳，从而减轻母亲负担。或者“免除女性生育期间的社会保险费缴纳。这有利于解决雇佣女性越多雇主负担越重的矛盾，形成消除女性就业歧视的机制。”[27]

第三，强化父亲责任。对于母亲来说，性别平等的最大障碍是孩子[28]。一方面要抓紧修订现行法律法规与政策中部分带有强化女性责任色彩的规定；另一方面要推行男性陪产假、共享育儿假等规定，保障父亲可以承担育儿责任。来自北欧国家的研究表明，休育儿假的父亲在重返工作岗位后会更多地参与照顾子女[29]，且共享育儿假的夫妻更有可能或者会更早地生育二胎[30]。

第四，平衡工作与家庭，促进母亲友好型社会建设。国家应当健全相关政策，确保生育女性相关假期期间的收入有保障，同时支持用人单位实施允许弹性上下班、分次数休假等举措，从而避免女性因生育而影响工作甚至失业。

（四）加强儿童福利法治建设

遵循法治是现代社会保障成为人民的法定权益并且能够得到法律的确切保障的前提[31][32]。发达国家大都制定了专门的儿童福利法律，并逐渐形成了较为健全的儿童福利法律体系。如德国的《联邦儿童福利法》《联邦育儿津贴和育儿假法》，日本的《儿童津贴支付法》《育儿支援法》《儿童及其家庭医疗支持法》以及俄罗斯的《俄罗斯联邦儿童权利基本保障法》等，这些国家通过专门立法来促进儿童福利发展，取得了积极效果，如德国的总和生育率从1994 年的1.24 上升到2021 年的1.58②数据来源：OECD Family Database.，俄罗斯的总和生育率从2000 年的1.25 提高到了2020 年的1.82[33]。我国可借鉴发达国家的经验，加快制定综合性的儿童福利法，同时强化包括母婴保健法、民法典以及未成年人保护法等在内的不同法律法规内容之间的协调性，以此确保新时代儿童福利事业在法治的轨道上持续健康发展。

我国已经踏上了全面建设社会主义现代化国家新征程，促进儿童福利制度转型，不仅是实现所有儿童健康成长与全面发展的前提，同时也是我国创造“社会保障新制度文明”[34]的重要构成部分，是中国特色社会保障制度发展的必然取向。未来，需抓住关键性窗口期，尽快推进儿童福利制度转型，进而实现儿童福利事业全面发展。