论村(居)委会组织法两法合一

唐 鸣

(1.汉江师范学院,湖北 十堰 442000;2.华中师范大学,湖北 武汉 430072)

村(居)委会组织法是指《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。这两法既是规范我国基层群众性自治组织的基本法律文件,也是型塑我国基层治理的主要法律文件,前者适用于农村,后者适用于城市。到目前为止,这种从20世纪80年代开始的城乡分别并有别的立法方式仍然在延续,表现为有关方面的立法方案或规划仍然是准备对村(居)委会组织法分别进行修订。2021年8月24日和2022年8月18日,国家民政部分别发布了《关于〈中华人民共和国城市社区居民委员会组织法(修订草案征求意见稿)〉公开征求意见的通知》和《关于〈中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案征求意见稿)〉公开征求意见的通知》。2023年9月7日,新华社受权发布的十四届全国人大常委会立法规划中,把“城市居民委员会组织法(修改)”和“村民委员会组织法(修改)”同时列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

然而,笔者认为,在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程的新的历史条件下,继续坚持上述城乡分别并有别的立法方式不一定十分妥当,可能应当考虑开启村(居)委会组织法两法合并为一部法律的立法进程。

一、村(居)委会组织法两法合一之必要

(一)破除城乡二元结构、促进城乡融合发展和城乡一体化的需要

我国在计划经济时期形成的城乡二元的经济、社会结构,虽然随着改革开放的推进和深入与市场经济的建立和发展逐渐瓦解,但迄今依然存在、惯性强大。习近平总书记2020年12月28日在中央农村工作会议上讲:“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”[1]城乡二元结构主要是经济的、社会的,在政治上、法律上也有表现。其中一个突出的表现即是对城乡基层群众性自治组织分别立法,以及由此造成的城乡有别的基层群众性自治组织面貌特征、城乡基层治理不尽相同的结构特征和妨碍城乡居民双向流动的制度壁垒。政治上、法律上表现的城乡二元结构反过来又对城乡二元经济结构、城乡二元社会结构起着一定的维持和固化作用。在现行体制下,城市居民自治共同体与农村村民自治共同体有很大的不同。城市居民自治共同体只是一个基层社区共同体,农村村民自治共同体除是一个基层社区共同体外,还是一个集体经济共同体。组织的“政社合一”或“政经合一”,成员的相对封闭,是农村基层治理有别于城市基层治理的显著特征。因此,为破除妨碍城乡居民双向流动的制度壁垒,破除城乡二元结构,促进城乡融合发展和城乡一体化,需要做的一项重要工作便是改变对城乡基层群众性自治组织分别并有别的立法方式,实现村(居)委会组织法两法合一。

(二)促进城乡基层民主同步均衡发展、城乡居民无论是在户籍地还是在常住地都能够平等和充分地享有并行使基层群众性自治民主权利的需要

现行村(居)委会组织法在内容上有很多且较大的差异。例如,关于民主选举,居委会组织法未规定候选人的产生方式,村委会组织法规定由登记参加选举的村民直接提名候选人。居委会组织法规定选举居委会主任、副主任和委员,有三种选举方式:本居住地区全体有选举权的居民选举、每户派代表选举和由每个居民小组选举代表二至三人选举;村委会组织法规定村委会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生,并且规定任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员。关于民主决策,居委会组织法未规定居民代表会议,而把由每个居民小组选举代表二至三人过半数参加的居民会议,与由全体十八周岁以上的居民过半数参加的居民会议和每户派代表过半数参加的居民会议并列,作为第三种居民会议的形式;村委会组织法规定村民会议的形式只有两种:本村十八周岁以上村民过半数参加的村民会议和本村三分之二以上的户代表参加的村民会议;另外专门规定了村民代表会议:村民代表会议由村委会成员和村民代表组成,村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上,村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。关于民主监督,居委会组织法只是规定居委会筹集办理本居住地区公益事业所需费用的收支账目,应当及时公开,接受居民监督;村委会组织法则对村务公开制度作了较为全面的规定,并且规定了应当设立专门的村务监督机构进行村务监督。[2]这些差异的存在,使得城乡基层民主呈现出不同的发展形态,也使得流动人口特别是农村到城市的流动人口很难平等和充分地与当地户籍人口一样享有并行使社区民主参与的权利。[3]为使城乡基层民主同步均衡发展,城乡居民无论是在户籍地还是在常住地都能够平等和充分地享有并行使民主权利,理应消除村(居)委会组织法上述规定的差异,使村(居)委会组织法统一规定,也就是两法合一。

(三)基层治理体系和治理能力现代化、国家治理体系和治理能力现代化的需要

尽管基层治理的城乡分治在我国已有很长的时间,到目前仍然延续,但并不说明它是中国式现代化的必有特征,在建成社会主义现代化强国、实现国家治理体系和治理能力现代化之时,仍然可能甚至应当存在。恰恰相反,实现基层治理体系和治理能力现代化、国家治理体系和治理能力现代化,必须消除基层治理的城乡分治。基层治理的城乡分治,与整个国家经济政治社会的现代化发展及其特征和要求不相适应。经济的市场化及其一体化,政治的民主发展和公民的平等与平权,社会的城镇化与城乡一体化和融合,政府公共服务以及公共财政投入的均等化,已经突破并要求进一步打破传统的城乡有别的经济、政治、社会体制及管理、治理方式。一个现代化的社会,应当是城乡一体的社会,而不是城乡分隔的社会;一个现代化的国家,应当是基层治理城乡一体的国家,而不是基层治理城乡分治的国家。因此,村(居)委会组织法的两法合一,乃大势所趋、势所必然。

(四)贯彻党的二十大精神、为迎接第二个一百年奋斗目标的实现做好准备的需要

“完善基层直接民主制度体系和工作体系”是党的二十大报告提出的当前我们党积极发展基层民主的一项重要任务。在这项任务中,作为规范我国基层直接民主的基本法律——村(居)委会组织法的修订完善,首当其冲。根据党中央对我国现代化建设部署的“从2020年到2035年基本实现社会主义现代化;从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义强国”的战略安排,村(居)委会组织法两法合一已是一件在时间上十分紧迫的事情。从现在到基本实现社会主义现代化,只有10多年的时间;到全面实现现代化强国的目标,也只有20多年的时间。反观曾经的立法进程,早在2003年,十届全国人大常委会即已把居委会组织法的修订列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的项目。可是,20年时间过去了,不仅十届,而且十一届、十二届、十三届全国人大常委会都未能在任期内提请审议居委会组织法的修订。时不我待,开启村(居)委会组织法两法合一的立法进程现已刻不容缓。

二、村(居)委会组织法两法合一之重点

(一)以“中华人民共和国居民委员会组织法”为法律名称

虽然根据宪法“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”的规定,“居民委员会”似乎只应是城市基层群众性自治组织的称呼;虽然在日常用语中,“居民”往往特指城市居民,但宪法“居民”的概念既包括在城市居住的居民,也包括在农村居住的居民;无论居住地区,凡中华人民共和国公民的身份证件都是“居民身份证”;根据2014年即已颁发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》,建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,应当和可以将在城市和农村居住的居民都称为居民,将城市和农村的基层群众性自治组织都称为居民委员会,将村(居)委会组织法两法合一后的法律称为居委会组织法。

(二)统一城乡基层群众性自治组织的组织方式和产生、运行程序

在民主选举方面,开放选民登记,不以户籍为限,凡在本居委会社区生活或工作半年以上的有选举权的居民均可登记为本社区居委会选举的选民;对居委会成员候选人既从正面规定资格条件,也从负面规定资格条件(1)民政部 2021年8月24日的《居委会组织法修订草案征求意见稿》对居委会成员候选人的资格条件从正负两个方面都作了规定,但2022年8月18日的《村委会组织法修订草案征求意见稿》只从正面规定了村委会成员候选人的资格条件。;取消一直以来城市居委会选举曾经采用的居民代表选举和户代表选举的选举方式,所有居委会选举全都采用参加选举的有选举权的居民或选民一人一票的选举投票方式。在民主决策方面,取消城市由每个居民小组选举代表二至三人过半数参加的居民会议形式和由每户派代表过半数参加的居民会议形式,无论城乡均采用本居委会社区十八周岁以上居民过半数参加的居民会议形式和三分之二以上的户代表参加的居民会议形式;所有居委会社区均设立居民代表会议,由居委会成员和居民代表组成,居民代表应当占居民代表会议组成人员的五分之四以上;各居民小组均以本小组十八周岁以上居民过半数参加或三分之二以上户代表参加的居民小组会议作为小组事务的议事决策机构;不分城乡,统一规定居委会社区居民会议、居民代表会议和居民小组会议各自的议事决策事项。在民主管理方面,取消村委会组织法关于村委会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的规定,不分城乡,统一规定居委会的职责和管理方式。在民主协商、民主监督方面,也都不分城乡,作出统一的规定。在经费保障方面,不分城乡,统一规定居委会的工作经费和人员开支由政府提供。

(三)针对共同的问题作出规范

在城乡二元结构尚未完全消除的情况下,城市与农村的情况仍有较大的差异;即便将来实现了高度的城乡融合和城乡一体化,城市与农村的情况也不会完全相同。如果坚持对基层群众性自治组织和基层治理城乡分别并有别立法,虽然有可能照顾到城市和农村各自的特殊情况,但由此造成或巩固的城乡之间的壁垒和鸿沟,却会带来更多更大的问题。如几亿户籍在农村、工作在城市或者游走在城乡之间的人员的社区参与和社会融入问题,数量众多、复杂难解的“村”改“居”问题,等等。况且,同为城市的不同社区或同为农村的不同社区之间的差异,并不一定小于城市社区与农村社区之间的差异,如“城中村”社区与其他城市社区的差异、军垦或农垦社区与其他农村社区的差异等。因此,立足差异,不可能有统一的立法;聚焦共同,才能有统一的立法。跨越差异,针对共同的问题作出规范,既是村(居)委会组织法两法合一的合适之选,也是村(居)委会组织法两法合一的必由之路。

(四)将成熟的经验和政策上升为法律

村(居)委会组织法两法合一,既是法律修订,也是法律创制,不是简单地消除两法的不同,而是要在这个过程中实现制度的创新。党的十八大以来,一方面,全国各地基层群众自治不断深化,基层民主不断推进,基层治理创新不断涌现,在村(居)民民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督等方面都产生和积累了不少带有典型性和普遍性并且较成熟的经验;另一方面,党和国家出台了许多关于发展基层民主、深化基层群众自治、加强和完善党建引领基层治理的政策文件,如中共中央、国务院先后印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》、《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等。这些经验和政策,既是村(居)委会组织法两法合一制度创新的基础,也是村(居)委会组织法两法合一制度创新的依据。

三、村(居)委会组织法两法合一之可行

(一)无宪法障碍

宪法第111条是村(居)委会组织法制定和修改的具体依据。按照该条的规定,村委会与居委会性质相同,都是基层群众性自治组织;组成和产生相同,都由主任、副主任和委员组成,由居民选举产生;职责相同,皆为办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。这一规定不仅对村(居)委会组织法合并为一部法律不构成障碍,而且对村(居)委会组织法合并为一部法律提供了可能:一是没有单独的“村民”概念,只有统一的“居民”概念,这为村(居)委会组织法两法合一只使用“居民”概念提供了可能;二是未并列地规定居民委员会和村民委员会,而是选择性地规定居民委员会或者村民委员会,这为村(居)委会组织法两法合一只使用“居民委员会”概念提供了可能;三是关于基层群众性自治组织的定性,为划清其与集体经济组织的界限,为村(居)委会组织法两法合一不再规定在农村的居委会负有管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职责提供了可能。

(二)无法律冲突

全部现行法律中涉及基层群众性自治组织的条款,情况有三:一是在某些特定场域,对村(居)委会职责任务作同样的规定。包括《无障碍环境建设法》《妇女权益保障法》《体育法》《反有组织犯罪法》《家庭教育促进法》《人口与计划生育法》《法律援助法》《安全生产法》《消防法》《动物防疫法》《预防未成年人犯罪法》《国旗法》《未成年人保护法》《社区矫正法》《消防法》《妇女权益保障法》《国防教育法》《精神卫生法》《反恐怖主义法》《公共文化服务保障法》《反家庭暴力法》《传染病防治法》《人民调解法》《禁毒法》《突发事件应对法》《献血法》《价格法》《反电信网络诈骗法》《义务教育法》均是如此。如《体育法》规定,居委会、村委会以及其他社区组织应当结合实际,组织开展全民健身活动;《无障碍环境建设法》规定,居委会、村委会、居住区管理服务单位以及业主委员会应当支持并配合家庭无障碍设施改造。二是在某种特定场域,既对村(居)委会职责任务作同样的规定,又单独对村委会职责任务作特别的规定。这样做的唯一的一部法律是《民法典》。《民法典》既规定有“对监护人的确定有争议的,由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人”“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动”,也规定有“未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等……由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权”“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况”等。三是在某个特定场域,单独对村委会职责任务作特别的。包括《海域使用管理法》《黑土地保护法》《湿地保护法》《乡村振兴促进法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农业法》《农业技术推广法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《印花税法》等。这里面有的虽然单独规定了村委会的职责任务,但其实是基层群众性自治组织一般职责在特定具体场合的体现,如《湿地保护法》规定:“乡镇人民政府组织群众做好湿地保护相关工作,村民委员会予以协助”;有的规定更是一般原则的特别强调,如《乡村振兴促进法》规定:“村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下,实行村民自治,发展集体所有制经济,维护农民合法权益,并应当接受村民监督”“健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度,增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力”。其中真正规定农村村委会独有、城市居委会没有的职责任务的,与《民法典》规定相同,均与农村集体经济组织有关,与村委会代行农村集体经济组织职能有关,如《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”;《农村土地承包法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包”。上述情况说明,全部现行法律的规定与村(居)委会组织法两法合一无实质性的矛盾冲突,村(居)委会组织法两法合一不会要求对现行法律进行普遍地修改;村(居)委会组织法两法合一后的法律对农村基层群众性自治组织与农村集体经济组织的关系作适当的规定,即可解决在农村的居委会独有职责的问题。

(三)城市适用较为容易

村(居)委会组织法两法合一,对城市居民来说,最大的规则改变很有可能是将原居委会选举的三种选举方式改为同村委会选举一样的一种选举方式。而在2023年7—8月间的相关调研中(2)数据来源:使用问卷星依靠加入“伟创魔方”的社区工作者通过各自的社区微信群对武汉、成都、郑州、北京、天津、合肥等市的一些社区干部和居民所做的调研。我们把“请问您是否赞成居委会选举只采取有选举权的居民一人一票的投票方式,不再采取居民代表或者户代表的选举方式”的问题摆在城市社区干部和社区居民面前时,回答中社区干部赞成的占60.61%,反对的占39.39%;社区居民赞成的占51.97%,反对的占44.08%,回答“不知道”的占3.94%。社区一般居民大多并不十分清楚现行居委会组织法与村委会组织法的区别,故无从在整体上对村(居)委会组织法是否应当和可以合一作出判断和选择,因而“窥一斑而知全豹”,从他们对居委会选举方式改变的态度即可见其对村(居)委会组织法两法合一的态度。

(四)农村适用亦无问题

也还是2023年7—8月间,我们就“现在村委会组织法、居委会组织法合并为一部法律是否可行”的问题询问第三届全国基层政权建设和社区治理专家委员会成员与中国社区发展协会专家委员会成员的意见时,回答者中,认为可行的占比31.03%,认为不可行的占比60.34%,表示不清楚的占比8.62%。多数专家否定村(居)委会组织法现在两法合一的可行性,其主要的理由是:目前全国很多地方农村集体经济组织或者未建立或者很不健全,村民自治组织包括村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组会议仍承担着很多农村集体经济组织的职责,与城市居民自治组织有很大的不同,故而不能或难以用一部法律来进行规范。但我们认为这一理由似可商榷。一方面,村民自治组织与农村集体经济组织性质不同,虽然在农村集体经济组织机构不健全的情况下,村民自治组织要代行农村集体经济组织的职能,但这些职能始终都是农村集体经济组织的职能,不是村民自治组织本身固有的职能,村民自治组织只是代行。不可否认,目前的现状是很多地方的村民自治组织的确在代行农村集体经济组织的职能,但现状是应当和可以也一定会改变的。另一方面,目前正在全国人大常委会立法审议过程中的《农村集体经济组织法(草案)》对农村集体经济组织的职能职责、成员组成、组织机构、运行程序等作了全面的规定,特别其中的第65条明确规定:“农村集体经济组织机构不健全的,村民委员会或者村民小组可以依法代行集体经济组织的职能”“村民委员会、村民小组依法代行集体经济组织职能的,讨论决定有关集体财产和成员权益的事项参照适用本法的相关规定”。该法律及其规定如果出台,将为村(居)委会组织法两法合一破除障碍、提供便利。一旦《农村集体经济组织法》通过,村(居)委会组织法两法合一后新的法律,即便面对农村集体经济组织机构不健全、农村居委会或者居民小组必须代行农村集体经济组织职能的情况,也完全可以不做更多额外的规定,只需针对有关问题的讨论、决定和处理,沿用《农村集体经济组织法》的表述,单独列一项“参照适用《农村集体经济组织法》的相关规定”即可。