转向附近的治理

2023-04-17 02:12王再武

青藏高原论坛 2023年3期

王再武

（中共台州市委党校，浙江台州 317700）

如何理解社会治理，尤其是基层治理，其主要的表征是什么？学术界对于社会治理的特征，提出过诸如此类的概念：简约治理、运动型治理、嵌入型治理、策略型治理、人民中心型治理等。这些概念工具分别从治理主体、治理节奏、治理组织、治理策略、治理价值等不同视角考察现实中国的治理形态及其特征，但缺乏一种从空间视角考察和分析社会治理的基本特征。治理的空间视角即治理的视域，是指治理主体的注意力和能力所及的范围、其所构造的制度设施以及治理的主客体互动状况。社会治理长期以来忽视附近，忘记附近，没有从附近着力，很多时候只有正义凛然的口号和对未来美好蓝图的描绘，但缺乏解决眼前具体问题的能力，因此它更多呈现的是一种文字或文件意义上的存在。本文提出“附近的治理”这一概念来描述和概括当前社会治理的重要特征，也试图在“附近”的视域中考察具体的治理实践，并且就治理实践中发生的权威冲突或治理困境进行分析。

一、治理的两种附近观

在“治理”前面加上“附近”这一定语，主要是想描述这样一种治理形态，对于治理者也就是国家及其各级政府而言，它要把自己对于人民和各种社会组织置于有效的管控当中，能随时随地加以监视和规训，各种治理技术的发明尤其是数字技术的应用，让人民事实上可以成为政府“附近的事物”；而对于被治理者也就是政治学上国家主权的真正所有者而言，随着社会的不断发展和进步，政府为民服务的基础制度设施不断完善，人民可以在自己的住所、工作场所和消费场所等附近，几乎随时随地享受到基本权利的保障，而不必高成本却未必有效地求助于遥远的国家替他维护权利、伸张正义。

20 世纪60 年代初，诸暨市枫桥镇在社会主义教育运动中创造“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。后来毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。由此，“枫桥经验”成为全国政法战线的一面旗帜。习近平指出，浙江枫桥干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，并根据形势变化不断赋予其新的内涵，成为全国政法综治战线的一面旗帜[1]。很显然，枫桥经验中就地化解矛盾的做法，就是一种让问题和矛盾在人民和基层政府的“附近”得到解决，而不使问题和矛盾升级、转移、扩散，从人民的附近、基层的附近上升为更高层级权力的附近，这种治理观就是从政府的视角出发，让各级政府能及时出现在社会各个层面、每一个体的附近，去积极调解和服务他们的诉求。

项飙在《作为视域的“附近”》一文中对“附近”进行了社会哲学意义上的阐释，号召人们重新认识附近、找回附近[2]，比如去认识小区的邻居、清洁工、水电工、保安，小卖部的店主、进出小区的外卖骑手、网格员、物业等等，了解他们的故事，了解所在小区土地的变迁情况，通过与附近的人和事发生连结，有助于我们寻找生活的意义和塑造社会共同体。项飙强调附近的意义，让我们去关注自身周边真真切切的事物，在当下这样一个传统性、现代性和后现代性交融的时空压缩的社会中[3]，人们恍惚、迷离甚至手足无措之际，来自附近的真实性冲击显然可以把我们拉回现实、不坠虚空。毫无疑问，思考附近的哲学意义对于我们理解社会治理现象富有启发。

转向附近的治理，本质上是一种视域转换。当然，我们是在理想型意义上讨论这种视角的切换，而不是单纯对现状的描述和概括。确切地说，我们提出社会治理转向附近，一方面就治理现实而言，有一种越来越靠近或逼近个体的趋向，表现为国家权力不断下沉，使得个体愈加全方位地接受国家的管理和监督；另一方面就治理的理想状况而言，现代社会在个体权利意识崛起的背景下，社会治理只有围绕尊重、呵护并保障个体的尊严、权利，这样治理形态才被认为是一种可欲的制度安排。这种新型的治理形态的视域转换大致有这样几种情形：从原先的俯视（对下级）和仰视（对上级）之间来回切换转向环视四周（服务对象—人民），去寻找和发现社会不起眼的角落里的需求方和弱势者；它的主要目的不是监视、控制、操纵、利用甚至压制，而是善意目光注视下的服务、回应、尊重、谦卑甚至纠错；它不是要完全填满社会当中的缝隙、漏洞、空白，而是让这些自发生长的空间成为个体成员彼此连结以及个体与国家发生关系的通道；它不是只眺望远方、关注长期、思考未来，而是立足当下、目视身边、马上就办。

有两种口号分别代表两种不同的附近观——“最后500 米”与“最初500 米”。 “最后500 米”是有些地方政府提出来的指代打通治理的神经末梢的一种主张或行动，意指政府试图通过制度创新和技术创新，对以各级权力机构为中心的附近（空间）实施有效的治理，以拉近政府与人民之间的距离，使政府可以随时触及人民，实施有效监管与服务，确保社会秩序运转良好。 “最初500 米”是项飙等人提出来的一种生活—艺术主张，也同样适于治理的想象，它是一种以个体为中心的附近观，即从“我”这个具体的个人出发，包含着“我”面临的各种焦虑和困境，“我”必然要寻求外在的支持以缓解“我”的处境，而且“我”希望这些问题能在“我”家附近、工作场所附近或者消费场所附近得到高效解决。可以说，“最后500 米”的主张体现了社会为政府而存在，政府的目的具有崇高地位，个体的满意度和幸福感主要是为了论证政府的超凡能力。而“最初500 米”的理念反映了国家的一切制度设施都是为“我”（作为主权者）服务、为“我”而存在，国家是手段，“我”才是目的。从“最后500 米”到“最初500 米”，既是治理视域的转变，也是治理观的转变，即从权力的附近转向权利的附近、从以国家为中心的治理观转向以人民为中心的治理观。

二、下沉和嵌入

一般认为，古代中国“国权不下县”，国家政权建设及于县一级，县以下主要依靠宗族和乡绅实行自治，国家权力长期未能真正下沉和嵌入基层社会。也有学者持反对意见，萧公权、秦晖等学者论证过历史上国家权力事实上已经深入基层，国家主要通过保甲和里甲等制度对老百姓进行严密控制。我们不否认传统政权对乡土社会具有制度化的控制手段，但是这种控制主要基于国家汲取财政资源和人力资源的需要，国家对农民只提供最基本的公共品比如道德表率、组织科举考试以及打击刑事犯罪等，并不承担诸如发展经济、保障社会民生事业等只有现代政府才承担的职能。近代以前，统治者对农民除了汲取资源，基本上实行无为而治。传统中国那种低分化高同质的社会结构，宗族势力占据很重分量，人被依附于家庭和土地之上，其思想和行动极其保守顽固，因而面对三千年未有之大变局，注定无法抗衡已完成第一次工业革命洗礼的欧洲列强，只能被迫吞下屈辱的失败苦果。先进国人从反复失败的教训中得出一个重要结论——中国要强大就必须把中国组织起来。

随着君主专制制度被推翻、现代民族国家的建立以及诸多政治力量的竞赛更替，中国的国家政权建设和现代化进程终于走上了正轨，这一历史三峡的转折过程同时伴随着国家权力主要以三种形态不断下沉和嵌入基层社会，从而真正意义上把中国社会一步步组织起来。

一是政党下乡。早期先进分子为救亡图存，从向西方学习现代科学知识，到向西方学习现代政治技术以建构现代民族国家，包括组织政党、参政议政、宣传鼓动甚至政治暗杀等获取国家权力的技术。辛亥革命后建立的现代民主政制，使得国家权力的轴心不再基于一家一姓，而是改由现代政党主导，政党负责国家政权架构的铺设，并且通过官僚系统贯彻其意志和主张，比如制定法律、推行政策，对内开展社会建设、对外争取国家自主权。孙中山说“政治，即是管理众人之事”，而管理者正是代表众人利益的政党，只不过执政党国民党摆脱不了历史局限性，实际上只代表了少数大地主大资产阶级利益，而后来的超越者中国共产党则真正代表最广大人民的利益。国民政府初步构建了现代国家政权，但这个政权本身却因为“没有深入群众”而缺乏深厚的根基，无论是组织建设，还是意识形态方面，都没有深入到中国广大乡村。中国共产党在群雄争霸的政治舞台上之所以能够脱颖而出，除了意识形态的马克思主义指导外，更得益于组织建设上以列宁建党原则为榜样。三湾改编将支部建在连上，新民主主义胜利后广大农村建立村党支部，各级政府和组织实行党委负责制，人民公社化时代更是将党政军民学全部纳入公社进行半军事化管理。改革开放前中国社会生活高度政治化，在政党主导下的群众运动一波接着一波，几乎没有个体私人生活的空间；改革开放后中国社会生活开始真正意义上的个体化进程，特别是市场经济加速社会分化，打开了个体权利的空间，与此同时政党基本上退出私人生活场域和市场活动场域，中国普通民众的世俗化生活形态日益凸显。改革开放三十余年后，基层党组织出现弱化、虚化问题，某种程度上削弱了党的执政根基。党的十八大以来全面加强党的建设，特别是加强基层组织建设，突出党建引领、进行扫黑除恶、实施村社主职干部一肩挑以及财政专项资金支持等一系列举措，使得党在基层的根基和影响力得以重新强化，再次拉近了党和人民之间的距离。

二是科层制的嵌入。如果说传统社会的秩序主要依靠以血缘关系为纽带的家族组织来维系，而现代社会的主要组织形态则是高度理性化的科层制组织，比如工厂、现代军事组织、现代官僚机构等。根据马克斯·韦伯的理想类型观点，科层制结构具有如下主要特征：专业化分工、遵循等级制原则、严格照章办事、排除个人情感、以绩效考核作为职务晋升依据、更高的组织效率[4]。当然，韦伯也指出科层制具有负面效应：比如倾向于垄断信息，组织一旦建立就很难被摧毁，对待民主的矛盾心理。科层制的特点使管理大规模现代组织如民族国家、私营企业成为可能，按照科层制组织起来现代民族国家和私营企业的规模和实力远非传统组织方式造就的实力可比拟。对一个现代国家来说，其现代性成分的多寡，很大程度体现在该国官僚机构和各类社会组织的科层化水平高低上。科层制运用到现代国家的行政管理造就了现代官僚制，大多数现代民族国家都或多或少采用了科层制的管理模式。不过对于很多第三世界国家来说，科层制的广泛采纳往往是在其民族国家取得独立之后，在一个具有良好政治秩序的背景下，那种强调职业化、规范化的权力运作方式才有可能真正推行。中国也不例外，新政权建立之初主要任务还是稳固政权，政党发挥引领革命、改造社会的引擎作用，并且以革命逻辑对社会生活进行全方位塑造。这个时候旧政权保留下来的科层制无疑成为了革命的对象，科层制本身强调的理性精神和规则意识被革命者嘲讽和批判成官僚主义。失去法律规制的激情，彻底否定了理性原则，也最终彻底搅乱了社会生活和社会秩序，经过疯狂的岁月后人们终于重新认识并肯定规则、制度、法律的重要。改革开放四十余年取得了巨大成就，其中最重要的部分在于，经过市场经济的充分洗礼，全民族的规则意识、法律意识大大增强，尤其是科层制原则在各类国家权力机构和社会组织中得到广泛应用。放眼当下我们可以看到：首先，政府组织机构日益完善，横向上随着经济社会发展的复杂化加深、政府职能不断扩大，必然要求扩大和融合相应的政府机构；纵向上官僚制度设施不断下沉，甚至已经嵌入最基层的具有自治属性的村居组织，对村居组织的主职干部实行薪金制、坐班制和考核制以及规范村居事务处置的工作流程都反映出基层治理中科层制的渗透；其次，无论政府本身还是社会大众对各级政府实际行政过程的规范化要求越来越高，这当中既有法律层面的规范化建设，如相关行政法的出台，也有政府本身的行政规范化建设比如讲究程序、合法性、公开透明以及及时回应公众诉求等，当然社会公众也通过各种投诉渠道提出批评、建议甚至行政复议，这些都表明公众权利意识的增强以及对政府行政行为有着更高的期待。

三是技术的赋能。技术本身并不能自动赋能治理，只有当国家有意识地使用科技手段来提高治理效率，技术的工具性价值才能真正发挥出来。从历史看，国家实力的强弱、治理能力的高低与国家所掌握的技术水平高低密切相关。从马、车轮到蒸汽机、轮船、火车再到飞机、高铁，从烽火台、飞鸽到广播、电报、电视再到卫星通信、互联网，从羊皮纸、竹简、印刷术到计算机、大数据、人工智能，每一轮技术革新都让国家治理的能力像长了翅膀一样快速进步。新技术使得国家对人民越发伸手可及，让天高皇帝远成为历史，国家与人民的距离从相隔千山万水，到只相隔一个手机屏幕。尤其是近些年随着互联网通信技术、大数据和人工智能的快速发展，进一步强化了技术赋能，大大提高了治理效率。典型的案例之一就是新技术在新冠肺炎疫情防控中的作用。疫情防控在两年多的时间中，之所以在现代社会高流动背景下能够基本实现有效防控，主要得益于这些方面的技术应用：通过人工智能算法分析病毒传播规律，预测疫情趋势；应用大数据技术统计，分析各类数据，为疫情防控提供全面、实时的信息支持；部署云计算系统，实现公共卫生信息平台建设，资源调度和应急响应；采用电子健康码让个人健康状态信息实现互通互联等等。假如没有这些技术支持，单纯依靠举国动员和人海战术恐怕在开始阶段就会破防而一发不可收拾。另一个技术赋能治理的典型案例，就是在当前基层治理中新技术的广泛应用。比如卫星遥感技术可以很快识别是否有毁坏农田现象，大数据可以快速筛查行动轨迹以便实施防疫和信访管控，天网工程广泛实施后使得社会治安状况大为改观、各部门打通数据壁垒后协同作业、为民服务，让群众“最多跑一次”，大大提高了群众办事效率。当然，技术赋能于商业领域更是数不胜数，由于不属于治理范畴故暂不细表。

简而言之，国家权力和新技术深度结合后广泛下沉和嵌入到基层社会甚至个体当中，大大提高了国家汲取资源和维护社会秩序的能力，同时也提升了国家服务和回馈公众的能力。当然国家权力的下沉和新技术的应用也把国家带到了人们的附近，其直接后果一方面可能因为干预过多而给社会造成新的焦虑，另一方面则是出现在人们附近的各类权威之间也存在着某种张力和冲突。

三、权威的冲突

我们借用马克斯·韦伯关于权威的三种理想类型——传统型权威、魅力型权威和法理型权威——来描述国家权力不断下沉和嵌入基层社会之后，整个社会（长期）存在的三种类型的权威结构及其彼此之间的张力。从辛亥革命迄今逾百年，中国一直致力于实现现代化和社会转型。在这样一个“时空压缩”的背景下，我们面临着传统、现代和后现代的多重挤压，多元价值之间难免会发生碰撞和冲突，中国社会的这种超常规复杂度无疑会大大增加我们由传统向现代的转型难度。就治理的复杂性而言，在当下中国的权威结构中，很难说是单纯某一种类型的权威占据主导地位，在实践层面，更多时候是三种权威相互耦合的结果，并且因不同地域不同场合而凸显某种权威的特性或弱化某种权威的特性。我们以生活中的“附近”的常见案例来分析不同权威的特点及其彼此之间的张力。

案例1：某地新农村建房，W 与X 为前后排，X 不讲武德不但地基比后排的W 家要高，而且把中间道路一分为二，一半路面与其一层持平而不顾后排。W 通过报警、上访等方式反映但问题长期未能得到解决，后来乡政府迫于压力，才通过村里把路面铺平。

案例2：Y 因公伤住院，根据法律规定的补偿标准，他可以得到的补偿款并不多；但现实生活中经常会出现一个现象，就是为了提高补偿标准或尽可能往高标准靠，当事人往往会通过关系请托、说情，如果私下关系走不通有可能会想方设法把事情闹大，然后获取舆论关注，有关部门十有八九会因为顾忌舆论而满足当事人要求。

案例3：Z 地若干村庄因为要修建水库而面临搬迁，当地政府也做了多年的思想工作，分歧在于安置地和补偿标准。村民普遍希望以“谁受益谁安置”的原则安置到更好的地方，但政府以另外的原则和依据没有答应村民要求，双方各持有关法律和政策依据，后来大部分村民接受政府条件而少数村民组团请外地律师与政府打官司。最终水库工程顺利竣工而选择打官司的村民则没有享受到与前期签约村民一样的待遇。

案例4：A 小区在疫情防控期间无论是人员轨迹摸排，还是组织打疫苗、做核酸都可以说是全覆盖无死角且高效率，任何一个来自防疫指挥部的指令都可以通过各个层级以最快速度传达到小区里的每一住户，但小区里发生某些小事比如噪音、高空抛物、充电桩、物业不作为等问题，可能常年累月存在而得不到解决。网格员可能很容易地找到某个业主并要求提供行动轨迹，但业主有关户口等个人事宜则可能被来回踢皮球而找不到替他解决问题的直接当事人。

现实生活中发生在个体之间、个体与组织之间、个体（组织）与政府之间的矛盾纠纷，也包括他们之间发生的事务性或服务性关系，通常就会遭遇到传统权威、魅力型权威和法理型权威中的一种或多种力量的作用。以上述为例，案例1 中以村庄长老和父权为代表的传统权威已然式微，故没能阻止X作出违背习俗和常理的举动，而且前期在政府的法理型权威干预下依然不为所动，可见在某些基层社会当中，正式的权威并不能有效制约某些越轨者的胡作非为，相反那些更为原始的丛林法则在底层社会依然可以大行其道。案例2 代表这样一种情形，也就是常规的法理型权威本身可能存在瑕疵（比如补偿标准过低，没有及时修正），以致它在实践中常常被诟病而缺少权威性，当事人为获得更多利益常常借助私人关系要求对标准进行修订，最终处理大多也以协商而非诉讼的方式进行，这说明在日常生活中常常会有这样一种情形即那种非正式的权威反而比正式的权威更加有效率。案例3 国家与农民发生利益冲突，但这种冲突是一种现代社会正常的公民诉求与政府反馈之间的互动，国家权力并非总是蛮横无理，通常是以商量的口吻与农民协商，只不过它借助于魅力型的政党权威，以耐心细致的群众工作争取群众的支持，同时以适当的利益条件相诱导。但是现代农民毕竟有一定的主体意识，也懂得如何与政府讨价还价。双方互动除了政府晓之以理、动之以情（也包括独特的说服手段），农民据理力争、适度抗争外，大都借助于以法律为代表的法理型权威为自己的行为或诉求提供合法性依据。案例4 也是生活中常见现象，政府找人（民）容易，人（民）找政府难，权力实施容易，权力反馈权利困难。政府实施某项行政指令一般会有相关法律依据，如果有必要它也可以很高效地去实施，但公众通常缺乏足够的信息和知识以致很难直接对政府提出要求，即便有充分的依据，政府的办事人员也很容易以科层制的规则合理地规避自己的责任，正式的法理型权威在实际生活中往往会沦为人们所诟病的不作为的官僚主义。

据上述分析，可以看到在治理实践中多重权威之间的冲突或张力具有这样几个特征：一是理性权威即法理型权威日益崛起，以父权为代表的传统权威日渐式微并正在演变为其他存在形式譬如在现代科层制中对上级的人身依附（理论上科层制要求对职务权威服从而非依附于该职务上的人）；以政党为代表的魅力型权威逐渐走向规范化、理性化而日益融入法理型权威，这种权威类型的崛起恰恰是中国成功走向现代性的重要标志。二是实际生活中存在的非正式权威有时候反而比正式权威更具有解决问题的效率，即当事人基于血缘、乡缘或业缘等传统社会关系网络，以关系、人情、面子和利益为纽带而产生的（以潜规则[5]的形式存在）中国式社会交往法则，往往要比一个人不借助这个社会关系网络、不实施这套社会潜规则更能实现自己的目的。以最近发生在本人身上的事实作为案例：在给亲人办理转院手续的时候，在没有通过熟人打招呼的情况下咨询住院事宜，结果以不具备医疗条件和床位不足为由被两个医院一一拒绝。而当借助熟人介绍后，就被允许前往之前被拒绝过的医院办理住院手续。一般认为，医院是现代社会科层制色彩最浓、理性化程度最高的组织，但就是在这样的机构，也依然反映了非正式权威的强大影响力。由此可见，这种以传统社会关系为基础的非正式权威尽管在价值上与现代社会相互抵牾，但却具有顽强的生命力使得它可以轻易渗透进现代社会的每一个层面和角落。三是同一职位通常扮演着多重角色，并且这些角色之间往往存在着很大张力。譬如在一个地方官员的身上就体现出不同权威来源的角色冲突，这种角色的相互冲突往往会让当事双方都陷入焦虑之中。一个地方官员具有的权威来源通常包括：作为党员领导干部的身份，有来自执政党的使命担当的要求，从而塑造作为政党属性的魅力型权威；作为官僚制内部公务员的身份，有来自法律依法行政的规范性要求，从而塑造作为现代政府的法理型权威；作为传统政治文化影响下父母官的角色，有体恤苍生、保民为民的担当情怀，从而体现传统意义上的权威。此外，还有一种重要的非正式意义上的权威，即在实际生活中基于关系、人情、面子甚至金钱等因素的相互作用所产生的影响力。

在这种多重角色互相耦合的情势下，往往会造成地方官员陷入角色超载的困境，在党的使命宗旨、法律的规范要求、政治锦标赛的考核压力、非正式关系的介入甚至本人的利益考量这些因素共同作用下，一方面会造成基层官员负担过重、压力过大，以致容易出现或过度作为甚至乱作为的后果，或为自我减压、逃避追责而选择佛系的工作态度；另一方面，在多重角色赋予一身的背景下，权力的真正运行可能会大量采用非正式的方式进行，即在正式权威的表层下往往可能是非正式的权威在实际发生作用，这就难免会滋生以权谋私、滥用职权、行贿受贿、贪赃枉法等腐败行为。

四、打造附近的连结

权力下沉所造成的权威之间的冲突和非正式权威的盛行，一定程度上加深现代社会普遍存在的焦虑感。焦虑感是人类社会尤其是现代社会特有的现象，现代社会高速运转、日新月异，社会分化加剧、各种价值观互相碰撞，人们获得很多也失去很多，社会存在着普遍不安全感和焦虑感——无论是个体或者国家。对于个体而言，随着国家权力在短期内的急速下沉和无所不在的干预，使得个体一时无法适应强大国家的亲密接触；对于国家而言，它需要通过治理的实践来证明自己的执政能力，既要维护社会秩序良好运转，又要积极回应社会公众的诉求。当然，从空间上看，真正的焦虑往往根源于“附近”。尽管信息时代人们获取信息的能力空前进步，但是巨量信息的持续轰炸和弥漫，使得现代人在情感上反而显得迟钝和麻木。对于一个普通人而言，遥远他乡的沙漠化或气候变暖未必能激发他的道德激情去改变现状，而同一幢楼的楼上住户的不道德行为却可能让他暴跳如雷而要去找对方理论。现代人对于发生在遥远地方的惨剧，大多数时候只是完成一次新闻或信息的读取而已，似乎远方的惨剧并不是真的惨剧，而只是一个故事或新闻罢了。现代人对于当下的、附近的、眼前的兴趣远超传统话语的宏大叙事所营造的吸引力，因为他们疲于应付来自生活、工作以及时代快速变迁的多重压力和挑战，以致无瑕去体恤遥远他者的痛苦。而只有那些发生在自己身边、甚至自己身上的事情，才真正值得他们投入足够的精力和诚意去应对和反思。因此，真正意义上的焦虑往往是发生在附近的并且直接与个体发生连结的诸多社会关系。

社会治理的目的就本质而言是要消除附近的焦虑，为此需要从引发焦虑的两个基本要素入手。这两个基本要素即社会性与公共性，它们是人类社会普遍存在的一对矛盾。社会性是社会成员之间互动的基本状况，是社会自发形成的社会连结，最原初也最有活力；而公共性是社会连结的高级形态，是社会成员之间基于更高道德标准而形成的连结状态。[6]社会性的发育和壮大有利于公共性的形成和健全，而公共性的不断完善反过来会约束和规制社会性的自发性。当个体、社会以及国家处于焦虑状态，从根本上说是因为社会性的不足和公共性的匮乏。就社会性的不足而言，现代社会不可避免地高度分化和多元化，社会成员彼此之间的连结形式越来越丰富、越来越活跃，不过人与人之间尽管有了更多的连结形式，但实质上又缺乏有效连结。一方面，现代人离开家庭进入职场，脱离了原先的较为单纯的社会关系和社会连结，内心渴望重构更为丰富的社会连结，但现代社会的信任体系并非很快就能建立，因此难免会出现各种信任缺失的现象，从而使得我们对社会连结本身产生了恐惧心理（譬如现代人经常会染上的社恐症）；另一方面，国家权力对社会过多和不必要的干预，使得社会的自治能力、丰满度、活跃度明显不足，难以满足个体离开家庭之后的各种心理上和情感上的需求——这就不可避免地出现了社会性意义上的焦虑感。

就公共性的匮乏[7]而言，那种高于社会性的道德定位，以更多人的公共利益为旨归而谦抑个体价值和利益的实践逻辑，强调公正、尊重、包容的价值取向，所要达到的目标是社会和谐和社会团结，在实践中更多时候表达的是一种社会发展的应然（理想）状态而非实然（现实）状态。一个以公正、尊重和包容为价值追求的社会，其公共性的不足往往反映在其中的个体的生活境遇上，譬如一个农民在日常生活中，他可能会遇到不尊重契约的基层政府，碰上霸道跋扈的邻居，求助街头官僚却被踢皮球，而难以有效维护自身权利、实现当下的公平正义。如果这种遭遇极为个别，并不能说明公共性的不足，但是普遍性的遭遇就能自动印证社会缺乏基本的公共性和社会团结。

五、结论

从社会治理历史演变的路径中可以看到，国家通过权力不断下沉以及新技术运用而实现对社会越来越全面微观的治理，从而把原子化的个体真正意义上组织到国家密密麻麻的毛细血管之中，既使人民成为了国家的附近，也让国家成为了人民的附近。只不过人民成为了国家的附近是一种以国家为中心的治理观，国家以将人民纳入权力管道实现资源汲取为目标；而让国家成为人民的附近则是一种以人民为中心的治理观，即国家是为了人民而存在，国家及其一切制度设施的完善并尽可能地出现在人民的附近主要的目的是为了随时回应人民的呼声和要求，更好满足人民对美好生活的渴望。

现代社会是一个风险社会，现代人比传统人对于生活的感知显得更加焦虑不安，因为现代社会高速变化，使各种不确定性因素剧增，既让国家对于其是否能够有效维护社会秩序缺乏信心，也让个体面对社会的变化尤其是发生在附近的那些以可见速度改变感到无所适从、焦虑不堪。因此，对于一个现代社会的优秀治理者而言，必须要有足够的能力和效率去回应这种普遍的焦虑感。从治理的历史和实践看，国家以更大的努力加速权力的下沉，将更有理性精神的科层制推广到最基层社会，并借助现代最新技术实现对社会治理能力的加持。

然而，在这种以面向附近的治理为特征的实践中，我们认为需要处理好以下几对关系，以便这样的治理实践有助于实现中国社会的现代转型。

一是处理好社会性与公共性的关系。这一对关系也可以表述为发展与秩序或活力与秩序的关系。社会治理要平衡好社会性和公共性的关系，任何的偏颇都会带来消极后果。社会性不足，社会就会缺乏活力，也会影响公共性的发育，良好健康的公共性一定是需要一个较为扎实的有活力的社会性为支撑。[8]当然，社会性如果缺少公共性约束，也会带来严重的社会问题，甚至会影响社会秩序的稳定。

二是处理好法理型权威与魅力型权威的关系。一个社会具有稳定的秩序，通常需要一个全社会普遍接受和认同的权威系统。当前社会治理实践中依然存在着多种权威类型并存的局面，既有基于式微中的父权的传统权威，也有执政党主导下的魅力型权威，还有基于法律关系而存在法理型权威。其中关键是要处理好法理型权威和魅力型权威的关系。一个比较好的趋势是，执政党不断地将自身意志通过法律途径转化为国家意志，一定程度上将这两者的权威进行了融合，在这样的背景下，法理型权威将在社会关系中呈现出越来越重要的分量。