普及、公平与质量：俄罗斯学前教育政策与实践探析

朱思晓,刘淑华

（浙江大学教育学院，浙江杭州 310058）

俄罗斯是世界上较早充分认识发展学前教育重要意义的国家，苏联时期的学前教育就已经走在世界前列。苏联解体以来，初期阶段由于国家政策的混乱和经济社会状况的窘迫，学前教育经历了短期的停滞不前。此后，俄罗斯非常重视学前教育发展，呈现快速发展势头。2010 年，联合国教科文组织的首届世界幼儿早期保育与教育大会在俄罗斯莫斯科举办，由此可以管窥俄罗斯在世界学前教育领域的重要地位。2010 年至今，学前教育一直是俄罗斯教育政策的优先发展领域。该国在法律文本中不断肯定和强化学前教育的重要地位和意义，认定接受学前教育既是儿童的权利，也是人们终身学习的必要基础，强调“学前教育在改善国家不利社会经济环境的重要作用和在解决社会问题中的引导性作用”［1］。在俄罗斯，学前教育与初等、基础和中等普通教育统称为普通教育，是普通教育的第一阶段①。俄罗斯学前教育涵盖2 个月至7 岁儿童，是目前世界上学前教育涵盖年龄段最长的国家之一，且基本保障6 年的免费学前教育。针对2035 年前国家社会经济发展新趋势和学前教育领域目前存在的挑战，俄罗斯正积极调整学前教育未来发展方向，以谋求学前教育更快更好的发展。

一、俄罗斯学前教育政策的价值取向

梳理俄罗斯近十年学前教育相关政策文本，可以发现：普及、公平与质量是其学前教育发展的三个主要价值取向。

（一）快速推进学前教育普及

俄罗斯在苏联时期强调学前教育公共性和免费性的基础上，提出学前教育普及的目标。在1993 年第一部《俄罗斯联邦宪法》（Конституция Российской Федерации）中规定，“在国立或市立教育机构和企业中确保学前教育、基础普通教育和中等职业教育的普及性和免费性”［2］。此后一直到2020 年新版《俄罗斯联邦宪法》颁布，这一规定一直没有改变。在现行的《俄罗斯联邦教育法》中也规定，根据学前教育的联邦国家教育标准，确保学前教育的普及性和免费性［3］。普及成为发展学前教育的第一要务。

但纵观苏联解体后的前20 年，俄罗斯学前教育覆盖率②变化不大，学前教育发展一度几乎陷于停滞。根据俄罗斯联邦教育部的统计数据，1995 年，俄罗斯1-6 岁儿童中学前教育覆盖率为53.3%，在很长一段时间这一比值只是缓慢增长，到2010 年仅为57.8%［4］。不仅远远落后于法国、德国、荷兰、西班牙等西欧发达国家，而且，还落后于墨西哥、波兰、巴西等发展中国家。这一时期幼儿园大量关闭或转为初等学校或其它商业机构用地。究其原因，主要包括以下几个方面：出生率一路下跌导致适龄儿童入园需求减少，经济衰退导致人们对于学前教育的支付能力下降，此外政府管理和财政支持的缺失也是重要原因。

近十年来，俄罗斯大大加快了普及学前教育的步伐。这一方面得益于这一时期人口出生率回升，另一方面则得益于国家认识的改变。俄罗斯越来越认识到早期教育对于投资人力资本第一阶段的重要性，幼童被看作是俄罗斯未来经济复苏的重要人才储备力量。学前教育的可获得性③（оступность дошкольного оразования）大大增强。政府不仅在教育政策文本而且在国家总体发展战略文本中，明确提出快速推进学前教育普及的目标。按照国际惯例，俄罗斯把学前教育分为两个阶段：3-7 岁的学龄前阶段和3 岁以下的婴幼儿阶段。2012 年，普京颁布总统令《关于在教育和科学领域实施国家政策的举措》（О мерах по реализации госуарственнополитики в оласти оразования и науки），提出“到2016 年实现3-7 岁儿童学前教育可获得性达到100%”［5］这一目标。根据俄罗斯“学前教育体系的综合监测”数据，2020 年俄罗斯联邦3-7 岁儿童的月均可获得性已经达到99.02%，几个经济发展条件较好的联邦区基本每月都保持在99%［6］，幼儿园入学排队问题基本得到解决。随着学前教育可获得性的保障，俄罗斯学前教育覆盖率稳步提升。到2019 年，俄罗斯1-7 岁儿童学前教育覆盖率为67.9%，其中1-3 岁为33.1%，3-7 岁为82.8%［7］。3-7 岁儿童学前教育的普及水平得到大幅度提升。

（二）坚持学前教育公平导向

俄罗斯政府不仅追求学前教育快速普及，而且始终坚持学前教育公平导向。从学前教育阶段开始无差别向所有年龄段儿童开放，确保每个儿童的未来发展具备相同的起始条件。《学前教育的联邦国家教育标准》（ФедеральныГосуарственныОразовательныСтандартошкольного Оразования,ФГОСО）中规定，“保障每一个孩子在学前教育阶段获得平等的全面发展机会，这一机会不因儿童出生地、性别、民族、语言、社会地位、心理生理特点（包括其健康是否有缺陷）等方面而有不同”［8］。由此可见，这一公平导向的覆盖范围是广泛的，全纳是政府追求的重要目标。学前教育的公平导向主要表现在以下两个方面：

第一，保障男女儿童享有平等接受学前教育机会，使入学男女儿童比例与该年龄段男女儿童人口比例大致吻合。在俄罗斯，学生接受教育的性别平等问题能够得到最基本的保障。2000 年，学前教育保育机构中，入学儿童总人数为426.3 万人，其中，女童人数为201.3 万人，占比47.22%；2010 年，学生总数为528.8 万人，女童人数增长到260.7 万人，占比48.39%；而到了2018 年，学生总数为758.24 万人，其中女童人数为366.51 万人，占比48.34%［9］。如果按照每千名男孩对应的女孩人数计算，以0-4 岁为例，2018 年俄罗斯幼儿园中每千名男孩对应937 名女孩，而在0-4 岁的总人口中每千名男孩对应的女孩数是945 名［1］，两者的比例是大致相当的。

第二，对处境不利儿童采取特殊补偿性政策，使这些儿童不因先赋资源因素不足而失去接受学前教育的机会。俄罗斯学前教育学费由政府承担，父母或法定监护人为儿童保育支付“父母费用”。俄罗斯法律规定：“在实施学前教育大纲的国立和市级教育机构中，对残疾儿童、孤儿和无父母照看的儿童，以及患潜伏结核感染的儿童进行看护和照料，不收取父母费用。”［3］2018 年，在学前教育机构学生中，有6.9%是健康有缺陷的儿童，另有1%残疾儿童［1］。俄罗斯政府明确提出，2019-2021 年创建至少25.5 万个补充名额，包括为3 岁以前残疾儿童接受学前教育提供必要条件［10］。这部分经费将由联邦预算、联邦主体预算和地方预算共同支付。同时，政府规定，对特殊儿童进行精准分组，将适合与不适合和正常儿童一起上学的儿童区分开来；无特殊教育专业教师的学前教育机构不允许接纳特殊儿童；对于接受过高级培训并自愿从事残障儿童工作的教师予以物质奖励，并为他们提供特殊教具，组织最佳交流实践，等等。

（三）把提高学前教育质量作为发展的新目标

2010 年以来，在俄罗斯，随着学前教育成为正式教育体系中的第一阶段，其重要性不断被强调，其发展模式也从外延式扩张逐渐转向内涵式发展的轨道上来。提高质量开始成为新时期俄罗斯学前教育政策的新目标。

苏联解体以来，在教育大纲可以进行选择的情况下,为保障联邦国家教育空间的统一，俄罗斯联邦政府在教育领域制定联邦国家教育标准，联邦主体政府、市级政府和学前教育机构在联邦国家标准范围内实施各级教育。2013 年，俄罗斯教育与科学部制定了《学前教育的联邦国家教育标准》（以下简称《标准》）。这一标准是保障学前教育质量的基础性文件，规定了学前教育领域的国家基本标准和办学总要求。在对学前教育大纲的实施条件、内容结构和应用结果设立统一强制性要求的基础上，该文件提出“由国家保障学前教育的水平和质量，使每一个孩子具备接受优质学前教育的同等机会”［8］。

首先，学前教育课程是保育教育工作的现实载体，也是教育目标的直接体现［11］。《标准》规定，学前教育教学大纲的内容应涵盖儿童社会交际发展、认知发展、语言发展、艺术审美发展、体能发展这五个方面。根据这些方面制定的课程为必修部分，每个学前教育机构设计教学计划时这类课程应不少于60%，而自主设计的课程则不应多于40%。《标准》还对婴儿期（2 个月至1 岁）、幼儿期（1 岁至3 岁）、学龄前儿童（3 岁至8 岁）④的教学内容和时长做了详细规定，提出婴幼儿教育阶段和完成学前教育阶段两组培养目标，对儿童在不同时期应掌握的技能进行了界定。

为进一步制定详尽的示范性标准，2015年联邦普通教育教学方法协会（Фееральное Учено-Методическое Оединение по Ощему Образованию）专门为学前教育制定了示范性基础教育大纲。大纲根据儿童能力发展的五个方面，详细规定了实施教育过程的一般模式、儿童发展的年龄标准、实施教育活动的结构和内容、儿童与成年人以及教师与家庭的合作方式、针对有健康缺陷儿童纠正方法等内容。对于学前教育机构，大纲则在心理和教学、物品和空间环境、材料和技术、财务保障等方面做出了指导性规定［12］。

其次，幼儿教师的素质是学前教育质量的关键,而身心发展正处于关键期的学前儿童,更需要高素质教师的教育［13］。为提高学前教育教师的教学质量，2013 年，俄罗斯劳动与社会保护部确定了一份关于在学前教育领域的教师及其教学活动的职业标准。2016 年，又通过了一份关于儿童缺陷教师，即言语治疗师、智力障碍教师、手语教师、盲人教师的职业标准，对特殊教育教师的学历、工作经验和上岗要求作了明确规定。这两份标准就教师的工作内容、必备知识和技能进行了详细的描述，最终目的在于更科学合理地安排学前教育教师的工作，监测教师的行为和教学结果。

保障学前教育教师的薪资水平是维护教师队伍稳定性的另一关键方面。2012 年5 月，普京颁布第597 号总统令《关于实施国家社会政策 的 办 法》（О Мероприятиях по Реализации Государственной Социальной Политики），其中提出，到2018 年实际工资增长40%-50%，俄罗斯联邦政府保障到2013 年学前教育机构教育工作者的平均工资达到相应地区普通教育领域的平均工资水平［14］。根据全俄教育职业联盟的数据统计分析，2013-2018 年教育机构教学工作者（教授群体除外）的平均薪资提高了3.17-3.84 万卢布，其中学前教育机构教师的薪资提高了35.6%［15］。从事教育领域人员的薪资水平提高已经成为了行业内十分重视的一个方面。俄罗斯在联邦、地区和地方各级建立了关于国家和市政机构员工工资制度的统一建议，以防止教师工资水平的下降，完善教师的薪酬制度，提高教师职业的声望和吸引力，不断开发人才潜力。2017 年12 月29 日俄罗斯教育和科学部就建立俄罗斯联邦普通教育机构雇员薪酬制度制定了指导方针，规定了确定官方工资和工资标准的规则，以及个别教师薪酬的特点，并给出了计算月收入的公式［16］。

此外，学前教育质量评价是提高学前教育质量的有效途径［17］。俄罗斯正在构建学前教育质量监测体系，作为提升学前教育质量有效性的工具。2019 年至2022 年，俄罗斯不断修改完善《俄罗斯联邦学前教育质量监测构想》（Концепция Мониторинга Качества Дошкольного Оразования Российской Федерации）和《学前教育质量监测的机制、程序和工具》（Механизмы,Процедуры и Инструментарий МКДО），形成了由学前教育机构、市级、地区和联邦多层次的学前教育质量监测体系，并构成了有关学前教育质量信息的多方面来源，包括教师的自我评估、学前教育机构小组关于教育环境质量的内部评估、学前教育机构的内部评估、教育质量的独立评估（主体为父母）以及外部的专家评估。

二、俄罗斯推动学前教育发展的政策举措

2010 年以来，俄罗斯在普及、公平和提高质量的价值取向的引导下，采取了一系列积极举措，保障了学前教育快速而又健康的发展。

（一）大力加强学前教育的财政投入

俄罗斯公立学前教育机构85%以上的办学经费来自于政府预算资金。近十年来，与其它教育层级相比，俄罗斯在学前教育领域的国家预算支出增长幅度最快。2010 年，学前教育的国家投入为3213 亿卢布，占国家综合预算支出的16.96%，而到2019 年，这一数字翻了两番，达到9648 亿卢布，国家综合预算支出占比提升至23.82%，仅次于除学前教育外的普通教育（即初等普通、基础普通和中等普通阶段）的国家投入，超过高等教育［9］。由此可见，学前教育成为近十年来俄罗斯教育政策优先发展的领域。为实现学前教育普及的政策目标，除了国家预算，俄罗斯联邦政府为学前教育机构追加额外财政补贴。例如，2013-2015 年启动了地区学前教育体系的现代化项目（Проект “Модернизация региональных систем дошкольного оразования” ）。为实现学前教育机构每年新增40 万左右学生名额的目标，2013年、2014 年这一项目联邦预算均达到500 亿卢布，2015 年为100 亿卢布［10］。为鼓励家庭生育，应对持续走低的出生率，俄罗斯实施针对多孩子家庭的补偿金政策。联邦主体确定国立和市级教育机构的平均“父母费用”。对于第一个孩子，补偿金不少于相应平均父母费用的20%，对于第二个孩子不少于50%，第三个及以后的孩子则不少于70%［3］，通过政府的补偿减轻家庭抚养多个孩子的经济负担。

俄罗斯国家财政预算投入主要用于为学前教育机构引入新的信息技术、配备现代化的游戏和玩具、重新配备运动器材、提高幼儿教师的工资等。其中，提高幼儿教师的工资占较大比重。2013年俄罗斯联邦学前教育机构教师的平均工资为23363 卢布，达到普通教育机构教师平均工资的94.9%［18］。此后，各联邦区学前教育教师薪资待遇不断调整改善，其中经济发展水平较低的联邦区得到联邦政府的倾斜性支持。到2017 年，俄罗斯8 大联邦区中，有6 个联邦区学前教育教师的平均工资超过了普通教育教师平均工资。

（二）设置多样化的学前教育机构和班级类型

苏联时期，学前教育系统依据行业原则运作：大量学前教育机构隶属于具体的企业、机构，这些单位负责所属学前教育机构的管理与运作。最近十年，为满足家长多样化的教育需求，提高学前教育的普及化程度和质量水平，俄罗斯的学前教育机构和班级类型越来越走向多样化。

苏联解体以来，俄罗斯逐渐改变苏联时期的做法，市立学前教育机构上升为主导地位。2013年，共有43187 所学前教育机构，其中市立学前教育机构39878 所，占比92.33%。而私立学前教育机构前二十年急剧缩减，2010 年后开始缓慢增长。2010 年，私立学前教育机构数量为374 所，到2013 年增加到549 所［19］，当前数量仍有所增长。所有学前教育机构的班级成员既可以是相同年龄的儿童，也可以是不同年龄的。机构的开放时间不一：有3-5 小时制、8-10 小时制、12 小时制、14 小时制、24 小时制，正常一周的工作时间为5-6天，还可根据父母或法定监护人要求在休息日和节假日组织班级活动［20］。

按照教育大纲的性质和机构具体功能，俄罗斯的学前教育机构分为一般发展型、保健型、补偿型和组合型四大类型，共包括八种幼儿园：普通幼儿园、小幼班幼儿园、学前班幼儿园、看护和保健型幼儿园、补偿型幼儿园、组合型幼儿园、特色幼儿园、儿童发展中心-幼儿园［20］。其中，普通幼儿园占比最高，约为51%，是家长首选的机构类型，其次，数量较多的是特色幼儿园和组合型幼儿园，分别占比为19%和18.6%。就读于以上三类机构的学生比例在85%左右［19］。而在学前教育机构内部，可依据机构需要设立以保育功能为主的儿童看护及照料班和家庭式学前班，部分有条件的学前教育机构还为有听障、视障、言语、智力障碍等身体障碍的特殊儿童专门设立带有补偿功能的班级。2012 年，俄罗斯共计有10420 所机构开设带有补偿功能的学前教育班级［21］，为各种有健康缺陷或残疾儿童提供了更多的入园机会。

为进一步增加学前教育机构和班级类型的多样性，俄罗斯教育部提供预算资金支持学前教育机构设立更多的小幼班学位、设立短时托幼班、家庭式学前班等新式学前班，设立附属于普通教育机构、职业教育机构、高等教育机构和补充教育机构的学前班［22］。2014 年起，其它各级教育机构的独立分支机构的数量有明显增加，也有越来越多的机构增加了依照学前教育大纲实施保育教育活动的班级。

（三）制定科学合理的课程内容

学前教育时间跨度较长，儿童在此期间的发展发育变化较大，俄罗斯将其分解为各个小阶段，即婴儿期、幼儿期和学龄前期，进行有针对性的教育，这体现了其学前教育教学的科学性。学前教育课程的具体内容的确立首先取决于儿童的年龄和个性特点，分阶段制定儿童应该接受的学前教育内容，主要借助于各种类型的活动进行，如交流、游戏、认知等符合儿童发展机制的活动，具体如下：

婴儿期：与成年人进行直接的情感交流，操控物品和进行认知探究活动，认识音乐、儿童歌曲和诗歌，进行体育锻炼和触觉游戏；

幼儿期：使用组合和动态玩具进行实物活动和游戏；利用材料和物质（沙子、水、面团等）进行实验；与成年人交流并在成年人的指导下与同龄人一起玩耍；自我服务并学会使用家用工具（勺子、铲子等）；感知音乐、童话、诗歌的含义，学会观看图片，进行体育锻炼；

针对学龄前儿童：开展系列活动，例如：1）游戏活动，包括角色扮演游戏，有规则的游戏和其他类型的游戏；2）交流活动，与成年人和同龄人的交流和互动；3）认知探究活动，研究周围世界的物体并对其进行实验，以及对艺术文学和民俗知识的理解，学会自我服务和基本的日常劳动（室内和室外），利用各种材料（包括积木、模型、纸张、天然材料和其他材料）进行构造；4）图画造型活动，绘画、塑模、贴花；5）音乐活动，领会和理解音乐作品、歌曲、有音乐节律的动作、演奏儿童乐器；6）动作活动，掌握儿童活动的基本动作［8］。

组织教学活动的时长则依据更细化的年龄组来划分，一般而言，针对3 岁以下儿童的一次教学时长不超过10 分钟，3-4 岁——不超过15 分钟，4-5 岁——不超过20 分钟，5-6 岁——不超过25 分钟，6 岁以上——不超过30 分钟。而以教学活动为主的前半天，规定教学负荷的极限分别为：4 岁以下不超过30 分钟，4-5 岁——40分钟，5-6 岁——45 分钟，6 岁以上——1.5 小时。

（四）确保学前教育教师专业发展

为保障学前教育教师队伍质量，俄罗斯在学前教育教师专业发展方面采取了一系列措施，具体包括提升学前教育机构教师学历层次，重视不同类型教师的配比，加强教师的在职培养，规范教师薪酬制度和实行教师绩效激励机制等。

苏联时期，俄罗斯学前教育机构教师以中等职业教育机构的毕业生为主。苏联解体以来，中等师范教育作为职业终结性教育的职能减弱，其在全国的覆盖率呈缩小趋势,多级教育体制的实施使中等师范教育环节逐渐被中等完全普通教育和高等师范教育（或高专）所代替,后者所占比重日益增大，成为师范教育体系的主要组成部分。俄罗斯对学前教育教师的总体学历水平要求越来越高，学前教育教师队伍接受高等师范教育的比例不断提高。到2018 年，学前教育教师中55.3%的人接受过高等教育，其中，52.9%是师范学校毕业的；另有44%的人具有中等职业教育学历，其中，42.1%来自师范类学校［1］。学校通过高薪资水平来吸引高学历教师入职，受过高等教育的学前教育教师越来越受到机构的欢迎。

考虑不同孩子以及孩子不同方面的发展需要，俄罗斯重视学前教育阶段教师类型配比的多样性。按照政府的相关规定，学前教育机构教师队伍由保育员、幼师和专业教师组成。其中，专业教师是专门为孩子全面发展或特殊需要而配备的专业人员，包括音乐指导员、体育运动指导员、言语治疗师、儿童缺陷学家、心理学教师、社会学教师、组织学教师等等。他们不仅会在自己的专业领域根据儿童发展纲要举办课程、活动、比赛等，还会为幼师和父母提供育儿的专业建议和经验指导。

为了使学前教育机构教师的教学活动质量符合学前教育质量标准，俄罗斯不仅重视教师职前专业知识储备，而且重视教师职后技能提高。政府要求所有层次教师至少每五年接受一次再培训，以获取新知识和实践技能。学前教育教师可以在幼儿园、专业学院、研究所等教育机构中学习技能提高课程，也可通过参加方法协会、研讨会、讲习班、教学委员会、教育会议、专家咨询、教学比赛等教育活动提高自身专业能力。随着教育数字化的不断发展，学前教育教师的在职培训与再培训成为常态。例如，利用远程学习系统“教师校园”（Педкампус）网站为保育员、言语治疗班教师、学前班教师、日托班教师等不同职位的教师提供多个方向的再培训课程，并对婴幼儿时期儿童的心理——教学陪伴进行专门指导。国家制定联邦国家教育标准，提升教师的教育创新技能、教育特殊需求孩子的技能、互动教学技能。网络电子平台为教师的培训与再培训和技能提高提供多样化的学习途径，教师通过这些平台自觉进行终身学习，不断提升自己的教育教学技能。

俄罗斯联邦教育和科学部规定教师的薪酬制度由基本薪金、工资率、补偿性质的津贴、激励性质的津贴和奖金制度组成，可由集体协议、地方法规根据劳动立法最终确定。为激发学前教育教师的积极性和创造性，俄罗斯在学前教育领域实行教师绩效激励机制。2012 年，俄罗斯引入绩效合同制度，对教师的工作绩效进行评估，在基本薪酬基础上根据教师贡献度对教师支付有差别的劳动报酬。在对2014-2017 年部分市级学前教育机构幼师的奖金占工资比例调查中，超过50%的受访者表示他们所获得的奖金不少于工资的20%［10］。薪酬激励机制有利于保障普及学前教育所需的师资队伍规模，更有利于提高学前教育机构教师的教育教学质量。

（五）构建学前教育质量监测体系

俄罗斯正在构建全俄学前教育质量评估体系，以监测和评估学前教育质量的动态变化。2016-2018 年俄罗斯开展的全国学前教育质量研究表明，学前教育机构在实际开展的教育活动、与学生家长的合作等工作方面存在着不同的问题。2019 年，国家教育质量研究所制定《俄罗斯联邦学前教育质量监测构想》（Концепция Мониторинг Качества Дошкольного Образования РФ），确立了新时期学前教育质量评价体系的目的、方法、基本原则、规范、内容和机制。2020 年，俄罗斯联邦40 个地区启动了学前教育质量监测活动，监测内容涵盖以下12 个方面：教育方向、教学大纲、教师技能、教育活动的内容、教育过程的组织、教育条件、健康有缺陷或残疾的人获得学前教育的条件、与父母的互动、为学生和工作者提供的安全条件、学生和工作者饮食的组织、保护和加强学生和工作者的健康。在这12 个方面下细分了90 个评价指标。质量监测结果按照以下五级进行评价：需要认真开展提高质量的工作、质量基本达标、质量达到标准水平、质量良好、质量优良［23］。2020 年9 月，在500 多所参与了学前教育质量监测活动的学前教育机构中，56%达到或超过基本水平，即达到第三级及以上的教育质量评价，36%的机构被评为第二级，需要加以改善才能达到第三级水平，剩下的8%被评为第一级［24］，需要认真整改，否则面临被取缔的风险。这一学前教育质量监测活动是俄罗斯问责体系的一部分，国家由此获取学前教育发展的相关数据，家长、监护人和社会人员在内的广泛利益相关者参与到评价中来。更为重要的是，通过差异化评级，学前教育机构找到自身办学的不足之处和未来改进的方向，这对整体提高学前教育质量发挥着重要作用。

三、2035 年前俄罗斯学前教育发展的重点方向

根据2035 年的俄罗斯联邦战略计划法案，结合联合国可持续发展目标4，俄罗斯制定了《2035 年前俄罗斯实现教育体系可持续发展目标和任务的教育发展的重点方向》（Ключевые направления развития российского образования для достижения Целей и задач устойчивого развития в системе образования до 2035 г.）。该文件指出，在实现可持续目标的框架内，俄罗斯近期发展学前教育的关键任务是可持续发展目标中关于确保教育可获得性的子任务4.2 和关于消除不平等的子任务4.5［1］，由此确立了2035 年前学前教育发展的两大重点方向，即促进学前教育全面普及和缓解学前教育发展不均衡现象。

（一）促进学前教育全面普及

俄罗斯计划2035 年前实现促进学前教育全面普及的目标，具体表现为：实现3 岁以前学前教育覆盖率达到70%，3 至7 岁学前教育覆盖率达到95%，整体接受学前教育儿童的覆盖率要达到80%［1］。

首先，进一步增加2 个月至3 岁儿童的学前教育覆盖率。当前，俄罗斯学前保育教育机构用于保障2 个月至7 岁的学龄前儿童的教育、培训和发展，以及看护、照料和保健［21］。相对于3 岁至7 岁儿童的覆盖率，2 个月至3 岁儿童的覆盖率相对较低。尽管这一年龄阶段儿童在过去几年入园的绝对数量有所增加，但是由于政府资金分配倾向于3 岁至7 岁儿童，导致2 个月至3 岁儿童覆盖率低于世界上经济发达国家。为此，2018年普京颁布总统令《关于2024 年前俄罗斯联邦发展的国家目标和战略任务》（О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года），明确提出“引入财政支持家庭生育孩子的机制，为从事劳动活动的有孩子妇女创造条件，到2021 年实现3 岁以前儿童学前教育可获得性达到100%”［25］。提高2 个月至3 岁儿童的学前教育可获得性成为新发展阶段俄罗斯全面普及学前教育的政策重点。俄罗斯劳动部计划将在2020-2024 年期间每年为4-5 万名育儿假期妇女提供职业培训与再培训［26］，帮助她们在产后顺利重返岗位或寻找新工作，在解放妇女劳动力的同时增加婴幼儿阶段学前教育的需求。此外，俄罗斯还计划通过“支持有孩子家庭”（Поддержка семей,имеющих детей）的联邦项目，专门为父母或准父母提供心理和教学方面的帮助以及关于抚养与教育孩子的咨询服务。为提高父母育儿的科学性和对学前教育的重视，2019-2024 年期间提供不少于2000 万次类似的服务［27］。

其次，大力鼓励私立学前教育的发展。俄罗斯私立学前教育所占比例大大落后于世界一般趋势。根据俄罗斯教育部的数据，经合组织国家在私立学前教育机构接受早期发展和照料服务的儿童占这一阶段接受学前教育儿童比例的47%，在私立学前教育机构接受学龄前教育儿童占这一阶段接受学前教育儿童比例的34%。而俄罗斯这两个指标都仅为1%［1］。鉴于国家教育经费短缺，2035 年前俄罗斯学前教育发展的一项原则是鼓励私立部门的发展，同时支持在学前教育领域建立国家和私人合作伙伴关系。2020-2024 年将创建不少于8600 个私立学前教育班和保育班，组织不少于5000 名俄罗斯联邦主体和市立教育领域中的管理专业人员、私立学前教育机构的专业人员、领导和负责组织的私人企业家，对他们进行针对性技能提升［10］。

再者，将学龄前一年纳入义务教育范围。当前，俄罗斯的学前教育没有像一些发达国家那样纳入义务教育，但始终强调学前教育免费。目前保障儿童享有至少6 年的免费学前教育，是世界上学前教育免费期限最长的国家之一。根据联合国可持续发展目标4.2.5“通过立法保障学前教育免费和义务性年限”，2035 年前，俄罗斯将推进学龄前一年义务教育，并将此纳入法律范畴。由于义务教育的强制性和免费性，这一目标自然需要政府投入大量资金。因此，俄罗斯政府将这一任务列为长期性战略任务。首先评估实施这一任务所需的财政、人员、物质、技术、方法等方面的资源条件，然后循序渐进拓大实施范围，首先在部分地区试点，逐步做到在全国范围内实施。

（二）缓解学前教育发展不均衡现象

俄罗斯学前教育发展存在着极大的不均衡现象，这不利于形成统一的国家教育空间，不利于联邦学前教育发展政策的实施，影响到整体学前教育普及率的提高，主要具体表现在不同地区之间、城市和农村之间学前教育的机会和质量存在很大差距。因此，缩小地区和城乡之间的差距成为未来俄罗斯学前教育领域亟待解决的问题。

一方面是缓解不同地区之间学前教育发展不均衡问题。俄罗斯地域辽阔，不同地区之间的社会经济发展存在着严重的不均衡现象，这使得不同地区之间接受学前教育的机会也存在着较大差距。2020 年，不同联邦区之间3-7 岁儿童学前教育覆盖率最高相差33.1%，其中覆盖率最低的联邦区是北高加索联邦区，仅为57.8%，而3-7 岁儿童覆盖率最高的联邦区则是西北联邦区，达到90.9%。在联邦主体之间的差距会更大，相差比率甚至达到3 倍以上［1］。不同地区之间学前教育发展的不均衡，不仅与不同地区的经济富裕程度、人口多寡有关，也与不同联邦区内不同联邦主体对学前教育的重视和投入程度有关。2035 年前，政府将着力扩大经济欠发达地区的学前教育覆盖率并使这一指标达到俄罗斯联邦平均水平。政府制定的目标为：2018 年，3 岁以下儿童覆盖率低于俄罗斯联邦平均水平10%以上的区域所占比例为33%，到2035 年将这一比例降低到15%；2018年，3 岁以上儿童覆盖率低于俄罗斯联邦平均水平10%以上的区域所占比例为20%，到2035 年将这一比例降低到5%［1］。联邦政府为远东联邦区和北高加索联邦区及其联邦主体制定了地区优先计划。

另一方面是缓解城乡之间学前教育发展不均衡的问题。城乡之间学前教育发展失衡是一个由来已久的问题。当下，城乡之间的学前教育覆盖率差距仍较为悬殊：城市儿童覆盖率为91.7%，而农村儿童覆盖率仅为58.1%，城乡之间儿童覆盖率相差33.6%［1］。这其中的原因主要是，新世纪以来，俄罗斯城市化步伐加快，大量的农村人口迁居到城市居住，这不仅使得农村地区儿童入园率低，而且使得城市幼儿园承受了越来越大的压力，城市和农村地区学前教育失衡加剧。同时，在农村地区特别是偏远的农村地区，家长文化水平有限，对学前教育重视不足，且缺乏一定的数字素养，对于网上申请入园的电子程序不够了解，因而在为孩子争取学位时存在诸多阻碍。城乡之间学前教育发展的失衡，还表现在城市幼儿园的培养质量远远高于农村幼儿园的培养质量。2035 年前，提高农村学前教育覆盖率，缩小城乡之间学龄前儿童接受学前教育机会的差距，提高农村学前教育质量将是俄罗斯联邦政府和联邦主体政府在教育系统中的主要任务。

四、俄罗斯学前教育政策与实践对我国的启示

《中国教育现代化2035》提出“普及有质量的学前教育”是我国教育事业2035 年主要发展目标之一［28］。深入完善学前教育政策与实践是当前我国教育体制改革的重要环节，俄罗斯2010 年以来大力发展学前教育的政策价值取向与实践举措对我国具有一定的启发价值。

（一）重视学前教育领域的政策立法规范

政策支持是决定政府努力程度和吸引社会资源投入到学前教育领域的制度保障［29］。《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯联邦教育法》在立法上明确要求保障学前教育的普及性和免费性。此外，《学前教育的联邦国家教育标准》规定了学前教育的公平性和质量标准，保障了受教育者的无差别性，甚至对残障儿童给予政策倾斜，把提高学前教育质量作为新时期的发展方向。普及、公平和质量是俄罗斯学前教育政策的价值取向，并逐步推动学前教育从普遍可及向现代质量方向发展。其中《俄罗斯联邦学前教育质量监测构想》是当前俄罗斯在监测学前教育质量中很重要的一个政策文本，旨在实现优质学前教育的全面普及。面向2035 年，我国有必要重视学前教育领域的政策立法规范。要继续对学前教育深化改革规范发展进行全局指引，由教育部牵头，联合多部门制定短、中和长期学前教育行动计划的实施意见。更为重要的是要加快推进我国学前教育立法，在广泛征求公众意见的基础上，完善补充《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，形成最终的法案并使学前教育加快迈入“有法可依”的新时代。

（二）推动学前教育普及低龄化

俄罗斯的学前教育服务对象是2 个月至7 岁儿童，在推进学前教育普及化过程中实行的是分阶段进行的策略。首先是提高3-7 岁学龄前阶段儿童的学前教育可获得性，逐步解决入学排队问题，提高3-7 岁儿童群体中接受学前教育的覆盖率。其后再逐步将人群关注重点放在3 岁以下婴幼儿阶段儿童，提高3 岁以下儿童的学前教育可获得性，通过为婴幼儿母亲提供职业培训与再培训，提供家庭支持等综合举措提高婴幼儿接受学前教育的覆盖率。我国学前教育的普及主要是按照学前一年、学前两年和学前三年的次序向前推进的，《中国教育现代化2035 年》提出到2035 年学前教育的发展目标是全面普及学前三年教育。近年来，我国开始重视0-3 岁婴幼儿教育，2019年国务院办公厅出台《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出要到2025 年基本健全婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系，基本形成多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系［30］。在3-7 岁儿童学前教育普及率得以保证的情况下，不断推动学前教育普及低龄化，是“全面二孩”、三孩生育政策的有效配套服务之一，以便于满足人民群众的婴幼儿照护服务需求。

（三）着力构建学前教育的质量保障体系

学前教育质量体系的建立是规范和提高学前教育机构教育教学标准的有力保障［31］，构建学前教育的质量保障体系已经成为俄罗斯当前和未来的发展动向。首先是制定学前教育的联邦国家统一标准，为学前教育机构的教育教学大纲和课程内容设置提供了科学指引。其次是维护学前教育教师队伍的专业性和稳定性，出台教师职业标准规范，规定从事学前教育普通教师和专业教师的学历知识和专业技能要求，还有通过类型多样的线下线上职后培训以更新教师的专业素养和技能，通过规范教师薪酬制度和引入绩效机制来保障学前教育教师的收入，进而为学前教育机构留住稳定的教师团队。最后是建立常态化的学前教育质量监测体系，通过研究教育质量的评价标准和指标，试点监测学前教育质量，以不同的等级对学前教育机构的办学水平进行评价并提出改进建议。普及普惠和追求优质是新时代党和政府对学前教育发展的基本要求，也是必须坚定不移的发展方向［32］。着力构建学前教育的质量保障体系，可以从学前教育教育教学大纲、教师专业性和稳定性、学前教育质量监测体系三个层面搭建学前教育质量保障体系的框架，结合我国实际需要细化具体的政策举措。

［注释］

① 俄罗斯将普通教育分为四个阶段，按理论年龄来分，0-6 岁为学前教育阶段，标准学习年限为6 年；7-10 岁为初等普通教育阶段，标准学习年限为4 年；11-15 岁为基础普通教育，标准学习年限为5 年；16-17 岁为中等普通教育，标准学习年限为2 年。学生在15 岁后可以选择继续读2 年制的中等普通教育，或者读3 年制或4 年制的中等职业教育，再之后进入高等教育阶段。

② 学前教育覆盖率主要用于计算1-6 岁儿童居民人口中接受了学前教育的比例。

③ “学前教育的可获得性”是俄罗斯在学前教育领域广泛使用的计算指标，其计算方法是某一年度内进入学前教育机构的某一年龄组的儿童人数与上述人数及排队等待儿童人数之和的比率，即统计的是根据父母意愿正式申请注册以获取学前教育机构学位的可实现比率。比值越高，证明有意愿送孩子进入学前教育机构接受学前教育的父母的需求越能够得到满足。

④ 俄罗斯教育法规定，幼儿满2 月起可在教育机构接受学前教育，在没有健康方面禁忌症的情况下，当儿童满6岁零6 个月时，开始在教育机构接受初等普通教育，但最迟不得超过8 岁。故而《学前教育的联邦国家教育标准》考虑到儿童可能在学前教育机构逗留的最大年龄为8 岁。