欧盟动物卫生管理体系和贸易要求

王 岩，苏 红，王媛媛，刘德举，侯文婷，郭林宇，肖 肖，李卫华，滕翔雁

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，北京 100000）

欧盟（EU）现有27个成员国，是当前一体化程度很高的区域性组织，其动物卫生体系健全，包含严格的动物卫生要求、动物福利标准等，并根据动物疫病状况不定期调整相关要求，这对其他国家向欧盟出口动物及其产品会产生一定影响。据国际贸易中心（简称“ITC”）数据，2021年我国向欧盟出口动物肉类和内脏的贸易额约为0.15亿美元，约占同期同类产品出口额的2%，占比较低。为进一步提高我国向欧盟出口动物产品的贸易额，本文系统梳理了欧盟动物卫生机构、法规体系和动物产品进口要求，以便为相关企业产品出口提供技术支持。

1 欧盟动物卫生管理机构

欧盟管理机构包括理事会、欧盟委员会和欧洲议会。在法规制修订方面，欧洲议会、欧盟理事会、欧盟委员会共同提供政策指导，并在立法过程中发挥不同作用。欧洲议会审核通过法律；欧盟理事会拥有基本法规制定和最终决策权；欧盟委员会是欧盟常设执行机构，承担具体工作，包括制定基本法实施细则，监督成员国的法律实施，与非欧盟国家签订检疫协定，协助欧盟成员国开展检疫检验，核查疫情发生及处理情况等。欧盟成员国的动物卫生工作由各国的农业部门主管，各国设立最高兽医行政官——首席兽医官，垂直管理全国州、县官方兽医工作[1]。

欧盟委员会下设卫生和食品安全总局（DG SANTE），它是欧盟动物卫生制度的实施机构，设有“植物、动物、食品和饲料常设委员会”“动物卫生和动物福利委员会”以及“食品、动物和植物风险预防-动物卫生工作组”和“卫生与食品监管和分析评估-动物工作组”，负责动物卫生和动物福利相关工作，包括制定动物卫生、动物福利相关法规，并组织实施。同时，欧盟委员会还专门成立了动物福利参考中心，负责研究、开发、评估、提高动物福利相关措施和方法，宣传动物福利的良好做法和研究成果，并为成员国主管部门和其他国家开展培训。欧盟按照动物种类设立了3个动物福利参考中心[2]，即“生猪、家禽和其他小型养殖动物参考中心”“反刍动物参考中心”和“马属动物参考中心”，负责向成员国提供动物福利相关支持和援助，改善动物福利立法在各成员国的实施。欧盟还成立了6个临时专题小组，负责研究动物运输以及猪、家禽、犊牛、奶牛、屠宰、标签的动物福利内容。

欧洲食品安全局（EFSA）独立于欧盟委员会、欧洲议会和欧盟各成员国，是欧盟的独立性科学机构，下设动物卫生与福利科学小组[3]。EFSA为欧盟委员会、欧洲议会和欧盟各成员国的动物卫生决策提供科学建议和技术依据，开展动物卫生相关风险评估，并在实施动物卫生领域的SPS、TBT和各项国际标准时发挥重要作用。

2 欧盟动物卫生相关法规

欧盟条约是欧盟的法律基础，被称为基本法。根据欧盟条约原则和目标制定的法律体系被称为从属法，包括条例、指令、决定、意见和建议。条例具有普遍适用性，有约束力，直接适用于所有成员国。原则上成员国实施条例时没有自由裁量权，成员国的国内法如与条例规定相冲突，优先适用条例。指令对于每个成员国均具有约束力，但由成员国自行选择实施形式和方法[4]，成员国一般通过某种方式将它转化为国内法。决定对指定适用对象具有全面拘束力，适用对象可以是部分或全部成员国，也可以是其他法律主体，成员国没有自由裁量权。意见和建议不具有法律约束力，是欧盟理事会对某个问题未能达成一致，无法形成指令时，向各成员国提出的。

2016年欧盟发布《动物卫生法》，并将其作为动物卫生领域的基本法，发布了一系列配套条例、决定。欧盟还颁布了较多动物福利法，以保障欧盟各国动物养殖、运输、屠宰等环节的动物福利。此外，欧盟还颁布了食源性疾病（人兽共患病）、育种、赛马相关法规。

2.1 《动物卫生法》[5]

2016年3月，欧洲议会和理事会正式通过了欧盟第2016/429号《动物卫生法》，为动物疫病预防、控制、产品进出口提供了一个综合又简明的法规，同时撤销了38个条例、指令和决定。欧盟《动物卫生法》共有主体和附则两部分，包含9部分283条，以及5个附件，内容包括总则，疫病通报、报告、监测、根除、无疫状态，疫病鉴别诊断、防范和控制，注册、批准、运输、可追溯性，进出口要求，非商业用途宠物进入欧盟成员国的要求以及紧急措施等。本法涵盖所有养殖动物（某些情况下包括宠物）、野生动物以及陆生和水生动物产品中的动物疫病，但不涉及动物福利。

截至 2023年1月10日，《动物卫生法》已更新至2021年4月12日版本，欧盟以授权条例和实施条例的形式对其进行了30次修订或补充[6]，涉及动物疫病名录、疫病通报、特殊防控措施、无疫区、生物安全隔离区、可追溯性、动物卫生证书等内容。

2.2 动物福利相关法规

动物福利是指与动物生存和死亡条件有关的身体和精神状态[7]。随着人们对绿色、健康肉类需求的增加，动物福利逐步映入大众视野，并成为可能影响动物养殖和国际贸易的一大因素。

欧盟制定了一系列动物福利法规，拟出口动物产品至欧盟的贸易国应遵守这些法规。自1974年起，欧盟陆续颁布了屠宰动物福利（74/577/EC）[8]、农场饲养动物保护（涉及蛋鸡保护）、犊牛保护和生猪保护、农场养殖动物保护（98/58/EC）[9]等动物福利法规，其中98/58/EC还设立了农场动物最低保护标准，提出了动物福利“五大自由”原则。1999—2008年，欧盟通过了特定动物物种养殖福利的四项指令，包括蛋鸡、肉鸡、猪和犊牛，覆盖了欧盟48%的养殖哺乳动物和80%的养殖禽鸟类。2005年欧盟通过了动物运输福利条例，2009年通过了动物屠宰保护条例。2012年，欧盟委员会通过了《2012—2015年欧盟动物保护和福利战略》，目标是确保所有成员国统一实施和执行动物福利相关立法。自2018年起，欧盟动物福利平台小组开始进行动物福利研究，研究内容涉及动物运输福利、生猪福利、动物福利标签等。2020年5月，欧盟委员会通过了“农场到餐桌战略”，宣布于2023年底前修订相关动物福利法规，以便接轨最新科学技术，增加动物福利法规的可执行性，拟修订的法规包括理事会第98/58/EC号指令“养殖动物福利”、理事会第1999/74/EC号指令“蛋鸡动物福利”[10]、理事会第2007/43/EC号指令“肉鸡动物福利”[11]、理事会第2008/120/EC号指令“生猪福利”[12]、理事会第2008/119/EC号指令“犊牛动物福利”[13]、理事会第1/2005/EC号指令“动物运输福利”[14]、理事会第1099/2009/EC号指令“动物屠宰福利”[15]。目前，欧盟正在推进“终结笼养时代”的农场动物福利立法，呼吁结束蛋鸡、兔子、母鸡、肉鸡、鹌鹑、鸭和鹅的笼养，不再使用母猪产仔箱、限位栏、单独的犊牛围栏等，这将进一步提高欧盟各国的动物福利水平，也对拟出口欧盟动物及动物产品的贸易国提出了挑战。

2.3 食源性疾病（人兽共患病）相关法规

沙门氏菌控制方面，理事会第2160/2003/EC号指令[16]规定了沙门氏菌和其他特定食源性人兽共患病病原控制的要求，欧盟发布了理事会第95/410/EC号决定“家禽屠宰规定”[17]、委员会第2004/235/EC号决定“蛋鸡规定”[18]、委员会第2003/644/EC号决定“种鸡规定”[19]、理事会第1688/2005/EC号条例“某些肉类和蛋类规定”[20]。另外，理事会第999/2001/EC号条例[21]列出了牛海绵状脑病（BSE）相关规定，理事会第853/2004/EC号条例[22]、委员会第854/2004号条例[23]和委员会第2015/1375号执行条例[24]规定了检查肉类寄生虫（如囊尾蚴和旋毛虫）的措施，理事会第2003/99/EC号指令[25]规定了人兽共患病和人兽共患病病原监测的要求。

3 欧盟动物产品进口要求

针对第三国和地区的动物产品，欧盟制定了允许进口的第三国或地区清单、动物疫病名录、动物卫生证书要求、动物检疫要求、可追溯性要求等，旨在阻止外来动物疫病的传入和扩散，保护成员国动物免受动物疫病侵害。

3.1 进口准入要求

欧盟成员国对外的进口准入要求是一致的。产品需来自欧盟允许进口的第三国或地区，符合欧盟委员会《动物卫生法》和委员会第2020/692号执行条例[26]（涉及动物、动物源产品、生发产品进入和在欧盟内移动的规定）中的动物卫生要求；产品应附带官方兽医签名的官方卫生证书，且证书必须包括动物身份基本信息，以及以下证明信息：动物来自没有某些人兽共患病（如沙门氏菌病）、没有接受某些药物治疗和激素的养殖场。官方卫生证书应在产品进入欧盟时提交给欧盟边境检查站。边境检查站会根据欧盟委员会第2019/2130号[27]执行条例对入境产品进行文件、身份和实物检查。另外，欧盟成员国可能对不同出口国家或地区有不同的贸易要求，有出口意向的企业需提前登陆欧盟Access 2 Markets工具[28]，查询产品出口欧盟的具体要求和信息，如出口关税、程序、原产地规则、出口措施和要求、统计数据、贸易壁垒、贸易协定等。

3.2 列入“允许进口的第三国或地区清单”的条件

欧盟委员会在收到进口申请后，会向其国家主管部门发送所涉动物或动物产品的初步调查问卷，以便在DG SANCO、食品和兽医办公室（FVO）开展现场检查前收集信息，评估申请国家或地区是否满足欧盟要求。如果申请出口国当局提供的信息令人满意，且FVO检查结果较好，则委员会在收到食物链和动物卫生常设委员会（由成员国首席兽医官代表组成）的同意建议后，会通过立法来批准进口，修改允许进口的第三国或地区清单（见欧盟委员会第2021/404号[29]执行条例），批准范围可包括第三国全部或部分地区、动物和公共卫生状况、申请批准的动物/产品性质等。

制定允许进口的第三国或地区清单的原则。在拟定或修订清单时，欧盟会特别考虑：（1）第三国牲畜和野生动物卫生状况，特别是外来动物疫病以及第三国可能对社区健康和环境状况构成风险的一般健康和环境情况；（2）第三国活动物和动物源产品立法情况；（3）兽医主管机构、检查机构的组织结构、权力、所受监督以及有效实施国家立法的手段，包括工作人员能力和实验室能力等；（4）第三国兽医主管当局就遵守或符合等同于欧盟动物卫生条件作出的保证；（5）第三国是否为WOAH成员，第三国领土内存在的传染性动物疫病情况，特别是提供的WOAH名录疫病信息的时效性和规范性；（6）第三国直接向欧盟委员会和成员国提供的保证信息：在确认重大疫病发生后24 h内，此类疫病疫苗接种政策发生的任何变化；在适当期限内，相关活动物的国家卫生规则任何变更；定期报告其区域内的动物卫生状况；（7）第三国其他进口信息以及实施的相关控制措施；（8）欧盟对第三国现场检查和/或审核结果，特别是主管当局的评估结果，或在委员会要求下，主管当局提交的自查报告；（9）第三国传染病或传染性动物疫病有效预防和控制措施及实施情况，包括从其他第三国进口的要求。另外，在拟定或修订本清单时，欧盟还会考虑公共卫生领域相关条款以及动物产品原产地情况。

3.3 动物疫病名录

欧盟《动物卫生法》附件2列出了欧盟动物疫病名录，内含牛瘟、猪水疱病等58种动物疫病。这些动物疫病是欧盟成员国在应用《动物卫生法》进行动物疫病预防和控制时必须考虑的疫病。欧盟成员国在进口动物及动物产品时也会针对名录疫病开展相关查验，防止相关病原体进入欧盟或在欧盟内部扩散。

3.4 动物卫生证书

欧盟委员会第2020/2235号[30]执行条例规定了委员会第2016/429号条例和委员会第2017/625号条例[31]中动物卫生证书模板、官方证书模板和动物卫生/官方证书模板的适用规则。委员会第2021/403号执行条例[32]规定了欧盟《动物卫生法》和委员会第2017/625号条例中，某些类别陆生动物及其种质产品相关货物进入欧盟和在成员国之间运输的动物卫生证书模板、动物卫生/官方证书模板的要求。相关动物卫生证书要求如下：证书须载有正式兽医签名及官方印章；压印印章以外的签名颜色必须与印刷颜色不同；如果证书包含多种或替代声明，官方兽医应删除不相关的声明、草签和印章；出口证书必须提交给进入欧盟时边境控制站的主管当局；证书必须在货物离开签发证书主管部门之前签发；出口证书必须以进入欧盟时边境控制站成员国的官方语言或欧盟官方语言起草。

3.5 欧盟动物检疫程序及技术要求

欧盟委员会下属的DG SANTE统筹管理动物检疫，各国负责各自的动物检疫工作。欧盟动物检疫包括产地检疫、口岸检疫和隔离检疫。根据《动物卫生法》，动物检疫的目的主要是防止动物疫病传入。检疫对象包括：进境、出境、过境的动物、动物产品和其他产品，贸易、科技合作、赠送、援助等方式进出境的动物及产品，旅客携带、邮寄、过境的动物及产品等。另外，运输工具、集装箱、动物疫苗、血清、诊断试剂、动物废弃物也是检疫对象。

3.6 注册和可追溯性

欧盟《动物卫生法》规定了注册相关要求，具体如下：（1）饲养陆生动物或采集、生产、加工和贮存动物遗传物质的企业、设施经营者，应按欧盟《动物卫生法》第93条提前向主管部门申请注册，并提供经营者名称、地址、饲养动物或遗传物质类别、数量等基本信息；（2）有蹄类动物运输者，在运输前应进行注册，并提供名称、地址、动物种类、品种、数量和运输等信息；（3）非企业经营者也应进行注册。另外，对于某些低风险机构、有蹄动物运输者、非企业经营者可免于注册，但在随行的动物卫生证书上应注明可追溯信息（种类、原产地、目的地等）。

委员会第2021/520号[33]执行条例规定了陆生养殖动物可追溯性要求。法规主要涵盖以下内容：（1）牛、绵羊、山羊、猪的登记信息截止日期；（2）统一查阅牛、绵羊、山羊和猪计算机数据库中信息的规范和操作要求；（3）牛、绵羊、山羊、猪、骆驼的动物身份证明格式、样式等；（4）鹦鹉科动物身份证明要求；（5）在欧盟或进入欧盟后出生的牛、绵羊、山羊、猪、骆驼和鹿的动物身份证明时间范围；（6）养殖的牛、绵羊、山羊、骆驼、鹿的动物识别码配置；（7）清除、修改和更换养殖牛、绵羊、山羊、猪、骆驼和野鹿身份证明的方法和期限等。为了便于产品溯源并促进贸易，欧盟还建立了贸易控制和专家系统平台（TRACES）[34]。TRACES是欧盟委员会的在线卫生与植物检疫认证平台，用于跟踪从第三国或地区进口的动物、食品、饲料和植物的运输信息，或途径欧盟成员国的产品移动信息。

3.7 进口截获和预警

欧盟建立了食品和饲料快速预警系统（RASFF），旨在迅速交换食品或饲料相关健康风险信息，以便快速采取行动规避风险。RASFF窗口提供了2020年之后通报的成员国食品召回和公共卫生预警信息。据RASFF数据[35]，2020—2022年，欧盟成员国共通报了我国12起动物及动物产品召回和公共卫生预警信息，主要涉及肉、蜂蜜和牛奶等产品，通报原因为兽药残留、沙门氏菌污染。

4 结语

欧盟动物卫生管理机构包括联盟和成员国两个层面，切实有效保障了动物卫生相关法规的执行。欧盟建立了一系列操作性和执行力较强的动物卫生条例、执行条例、授权条例、指令和决定等法规。这些条例和决定均具有法律效力，成员国需直接执行或转化成本国法律执行，从而确保了欧盟内部动物卫生相关规定实施的一致性。我国可借鉴欧盟完善的动物卫生法规体系，健全我国相关法律规范体系，加快配套规章、标准制修订进程，提升法律的可执行性。

反思我国近年来动物及动物产品出口欧盟频频受阻的原因，主要是无法达到欧盟较高的动物卫生要求。随着我国推动养殖业高质量发展，动物产品质量将会不断提升，相关产品出口需求也将持续扩大。因此，需及时熟悉欧盟动物卫生管理体系、出口贸易相关法规，逐步提升我国动物产品在欧盟市场乃至国际市场的竞争力。