浅谈报告与请示的行文规则

文/莆田市人民政府办公室 陈丽华

2012年颁布的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）中明确规定，行文规则是指机关行文中必须遵循的规定和原则，包括坚持公文处理原则、正确处理行文关系、准确把握行文方向，以恰当的行文方式行文等。按其方式分为：上行文、下行文和平行文。请示、报告都属于上行文，是公务活动中使用频率较高的两种公文。《条例》指出，请示适用于向上级机关请求指示、批准；报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。然而，笔者结合多年从事文电工作实践经验发现二者常被混用、误用。因此，试图深入分析公务行文中报告与请示被混用、误用的原因，并探讨报告与请示的行文规则。

一、报告与请示行文规则的异同点

（一）报告与请示的相同点。主要有以下方面：

1.行文规则的方向性。二者都是上行文，具有专向性，只能发往具备隶属关系的上级机关。二者行文都必须标注签发人，由单位主要负责人签发。

2.行文规则的相同性。二者都是在公务活动中产生的，下级单位不得直接发请示或报告给上级单位负责人，也不得以本单位负责人名义向上级单位或负责人个人发文。

3.重大事项的上行文原则性。党政机关向上级机关报告或请示重大事项，必须经过本级党政机关上会研究同意或授权，方可上行文。

4.生效标识的法定性。二者都应加盖公章方可生效。印章是鉴定公文真伪的重要标志，也是公文生效的法定标识，报告、请示若未加盖印章的，视为无效公文。

（二）报告与请示的不同点。主要有以下方面：

1.二者的行文内容要求不同。报告的内容要求既可一文一事，也可一文数事；既可以是综合性的，也可以是专题性的，涉及范围较广。而请示的内容要求则必须是一文一事，即一篇请示公文所提及的请求事项，必须是单一性质的，行文时不能将不同性质的多个事项混合于同一篇公文中。

2.二者的附注不同。请示须标注联系人的姓名和电话，以便上级部门沟通联系、补充资料。报告则无此要求。

3.二者的行文时限不同。报告的时限性要求较弱。报告的行文时间可以在事后、事前或事中。而请示的行文时限性要求更强，只能在事前，并且必须等上级机关明确表态后才能付诸行动。如事情已着手做了才请示，属于“先斩后奏”，是违反管理规定和组织纪律的。

4.二者的报送要求不同。报告要求把发生在本单位的客观情况、事实进行陈述，目的是让上级机关知晓，供领导机关参考，以便上级机关科学决策和指导工作。而请示则要遵循“确有必要”的原则，是下级单位需要办理但在自己职权范围内无权解决或无力解决的事项，必须先制发公文，及时向上级机关请求批示或批准。

5.二者的写作篇幅不同。报告可分为专题报告和综合报告两种。专题报告为一文一事，篇幅简短。综合报告则可一文数事，内容涉及面广、材料较多，因而占用的篇幅较长。请示必须遵循“一文一事”的原则要求，写作简约明了，叙述不宜过细、过长，否则会影响上级机关了解情况，让上级机关误以为是报告。

6.上级机关反馈方式的不同。上级机关对于下级机关呈报上来的报告以“阅件”方式处理，可以不用回复。上级机关对于下级机关呈报上来的请示则必须逐一答复，并以批复方式作答。

7.二者的文种标题不同。二者文种有着明确的适用范围，是不能合用、混用的，应根据公文内容来确定文种。报告的标题中不能含有“请示”二字，请示的标题中也不能出现“报告”二字。

8.二者的结束用语不同。报告是向上级反映客观情况、事实的，结束用语多用“谨此报告，请阅知”“特此报告”等等。请示是向上级机关提出肯定性请求的，结束用语多用带有期望回复性质的谦和语句，如“请批示”“请批准”“当否，请批复”等等，不能用命令口吻的语句。

9.二者的归档处理不同。笔者从事过文件归档工作，深知文件归档是机关公文处理的最后关口，是将办毕的公文作为档案保存的重要一环。报告是供上级领导了解下情的，上级机关对报告不负答复责任。请求则不同，遵循“有请必复”原则，上级机关负有批复责任。作为发文机关，请示类文件归档时应将上级机关的批复一并归档处理，报告类文件则无此类要求。

二、报告与请示在行文中经常出现的问题

（一）误把报告当作请示。报告用于及时反映本单位在工作中遇到的新问题、特殊事件、灾害性事故等情况，是下传上达的重要工具，重要特点是汇报工作，行文中把发生在本单位的情况如实表述清楚即可。如《xx县人民政府关于xx县xx中学不明原因肺炎的请示》，主送xx市人民政府。该文是汇报不明原因肺炎的事件，属于情况报告，不属于请求，行文标题应改为《xx县人民政府关于xx县xx中学不明原因肺炎的报告》。

（二）误把请示当作报告。即发文单位向上行文时误把请求批准的请示当作报告。如《xx市体育局关于邀请市领导出席xx市第五届运动会开幕式的报告》，主送xx市政府。该文文种使用不当，请求市领导到会参加开幕式是有明确的请示事项，应改为《xx市体育局关于邀请市领导出席xx市第五届运动会开幕式的请示》，用报告文种显然不符。

（三）报告与请示合并使用。这两个文种适用的范围有明显的界线，是不能合并使用的。若一份公文内容既有情况汇报又有问题请求解决，就很容易误事。如《xx市经贸委关于我市与马来西亚xx集团签订战略合作框架协议有关事宜的请示报告》，主送市政府并报市委，该文既汇报马来西亚xx集团与我市战略合作框架协议的落地情况，又恳请市委、市政府主要领导会见马来西亚xx集团主要领导并见证签约仪式。其内容既有报告性质又有请示性质，混在一起，模棱两可，不符合行文规则。

（四）一件公文含数项请示。请示必须遵循“一文一事”的原则，一件公文只能请求一个事项，以便请求事项的审核、办理和答复。但在实际文电工作中，一些请求性质的公文一文包含多个请示事项或请示事项不具体等现象并不鲜见，这样必然影响请示事项的办理效果。如《xx市委党校关于培训交流中心改扩建工程和校办食堂拟对外经营承包招标相关事宜的请示》。该文又是扩建工程又是食堂拟对外经营承包招标，涉及2个请示事项，不利于上级机关批示答复，应改为“一文一事”行文上报。另外，在向上级机关请示行文时，应附必要的情况说明、背景材料等，以提高请示事项的办理效率。

（五）行文的签发人标注错误。一是上行公文漏标签发人。二是上行公文签发人不是该单位的行政首长。三是标注签发人职务。如《xx市教育局关于2022年全市高考成绩情况的报告》，主送市政府领导，签发人：xxx局长。该文错误添加了签发人职务。

（六）行文的标题不规范。公文标题要求简明且文种恰当，是公文的“门面”，需重点审查。完整的标题由发文机关、事由、文种三部分构成。上行文标题经常出现的问题有：一是没有发文机关名称。如《关于2012年度市级土地储备计划的请示》，该文没有标注发文机关名称，应改为《xx市自然资源局xx市土地储备中心关于2012年度市级土地储备计划的请示》。二是有多个发文机关的，不同机关名称之间没用空格分开或加用顿号。三是标题回行造成词义不完整，特别是虚词不能转为下一行的首字。四是标题排列不恰当。如出现了上下长度一样的长方形排列或上下长、中间短的沙漏型排列，正确的应该使用菱形或梯形排列。

（七）越级上行文。如无特殊情况，一般不能越级向上行文，这种不规范的做法，会打乱正常的程序，反而使行文请求的事项得不到及时解决。如《xx镇人民政府关于要求补助台风灾后xx海堤修复经费的请示》，主送机关是xx市人民政府。镇级政府向市政府报送请示，越过了区级政府，属于越级行文，违反了行政隶属关系与职权范围确定。该文的正确行文是镇级人民政府首先向区级人民政府请示，由区级人民政府转报市级人民政府研究办理。

（八）文种错用。笔者在多年文电实践中发现不少文种错用现象，如不相隶属单位之间请求批准、商洽事情、咨询和答复事项采用了请示和报告文种，又如向省人民政府办公厅反馈落实领导批示情况的也用了报告文种，等等。像这些机关单位之间没有隶属关系的相互行文，可以用“函”这一文种。函的形式多样化，可平行文、上行文和下行文，如《xx市农业农村局关于申请拨付经费的请示》，主送市财政局。市农业农村局向市财政局行文，属于平级机关之间行文，不必使用上行文，使用平行文即可，应改为《xx市农业农村局关于申请拨付经费的函》。又如《xx市水利局关于贯彻落实市领导批示精神情况的报告》，主送市政府办公室，发文机关和主送机关之间没有隶属关系，该文是向市政府办公室反馈落实市领导批示精神的情况，一般用函的形式印发即可，应改为《xx市水利局关于贯彻落实市领导批示精神情况的函》。

（九）使用《条例》未规定的文种。如使用呈阅件，有些单位在请示问题、汇报工作时喜欢使用呈阅件，直接呈送领导个人，这属于不合规定的文种乱用；有些单位喜欢使用请求和情况汇报等未规定文种，如《xx县人民政府关于请求拨付乡村振兴建设资金的请求》，主送市政府，属于上行文，该标题使用非法定文种，应改为《xx县人民政府关于请求拨付乡村振兴建设资金的请求》，还如《xx市教育局关于xx中学食堂学生食物中毒的情况报告》，也是使用了非法定文种，应改为《xx市教育局关于xx中学学生食堂食物中毒情况的报告》。

（十）联合行文的错误。一是不同级机关联合行文。如《xx市教育局xx区教育局关于申请筹建xx私立高中学校的请示》，主送xx市人民政府。联合行文的主体要求是同一级机关，高一级机关的行文没有必要附上下一级机关，该文只需由xx市教育局行文即可。二是需要联合行文的却单独发文。如一个事项涉及两个或两个以上部门的，个别部门就单位发文或各部门各自发文；或一个事项需要多个部门协商解决的，在未协商一致的情况下就联合发文。三是联合发文只标注主办单位签发人姓名，没有标注联合发文单位其他签发人姓名。

（十一）主送机关标注错误。常出现六种错误：

1.没有使用全称或规范化简称，如“xx市卫生健康委员会”可以简称为“xx市卫健委”，误简称“xx市健康委员会”；

2.没有主送机关造成多头请示。有些单位因一个问题或一件事项而多头请示，反而造成误会，出现多方回复或几方都不回复，导致事情难办。因此，行文时应确定一个主送机关，从而可以明确由主送机关负责答复；

3.排版位置不正确。行文时主送机关没有顶格编排；

4.标点符号使用不规范。同级同类机关之间应使用顿号隔开，主送机关结束应使用冒号。常见错误如主送机关写成“市委，市政府。”，正确应改为“市委、市政府：”；

5.直接主送或抄送领导个人。如市政府并报xx市长；或如《xx市民政局关于提高贫困户生活补助标准问题的请示》，主送xx市副市长。该行文以机关名义向上级领导个人报送上行公文不合规定，应将改为主送机关xx市人民政府；

6.主送机关错误。如《xx管委会关于邀请市领导出席xx论坛活动的请示》，主送机关写成“xx市人民政府办公室”就属这类错误，正确的行文方式是把主送机关改为“xx市人民政府”。

（十二）印章使用不规范。常出现四种错误：一是未加盖印章，报告和请示均须加盖公章。二是印章位置不规范。印章加盖位置应在《条例》要求的范围内。三是联合发文署名及加盖公章不规范。如只标注主办单位名称、未标注联署单位名称的以及未署名只加盖公章的。四是印章前后顺序混乱。多个机关联合发文加盖印章时，协办机关在前，主办机关在后。

（十三）成文日期标注不规范。常出现五种错误：

1.没有标注成文日期；

2.联合发文的签发日期早于各签发机关负责人的最迟签发日期；

3.成文日期使用汉字标注。正确的应该使用阿拉伯数字标注；

4.没有标全成文日期。如标注为x年x月，正确的应该标注到x年x月x日；

5.行文日期自编虚位。如把2022年8月8日自编成2021年08月08日。

（十四）公开属性设置不正确。报告和请示属于内部资料，在行文时不必添加（此件不以公开）或（此件主动公开）的公开属性标识。

（十五）公文排版不正确。跟其他公文要求一样，正文每个自然段首行须缩进2字，公文首页须显示正文，印章与正文必同处一页，不留任何空白。同时还要注意堵上变造公文的漏洞。在多年的文电工作实践中，经常会收到“此页无正文”的错误公文，即正文之后空白容不下印章的空间时，就把印章盖到下一空白页，并在空白页第1行加上“此页无正文”标识，这样做法会给变造公文留下空间。

三、结语

公文是机关履行职能和进行公务活动的重要工具。规范行文规则，对于保证公文结构的完整性，提高公文运转速度和处理效率有着实际意义。在实际工作中，报告与请示的混用、误用，不利于公文的处理和使用，容易造成上级机关错批或者漏批文件，延误情况掌握和事情处理。为了确保上级机关能及时掌握情况，更好地做出正确决策，我们应该加强公文标准化写作知识训练，加强公文审核把关，准确地报送报告与请示，在日常公务工作中应避免出现报告与请示不分的现象。