区域差异视角下农村养老服务供给效率提升策略

刘霄雯 朱少鹏 黎昌贵

人口特征、经济基础、地理位置和文化差异等区域差异对农村养老服务供给具有显著影响，无视区域差异而采取产品同质化的经营策略是当前农村养老服务市场供求错配的主要原因。构建基于数字乡村的多层次农村养老服务供给体系，消除影响农村养老供给的制度障碍，通过城乡融合发展来降低农村养老供给的运营成本等举措，能有效提升农村养老服务的供给效率。

随着我国老龄化程度的不断加深，养老问题日益凸显，且城乡面临的养老挑战存在显著差异。据第七次人口普查数据，农村60岁及以上人口占农村总人口的23.81%，而城市60岁及以上人口占比仅为15.82%，农村的老龄化程度比城市高7.99%。同时，数据显示，2010～2020年间农村总人口减少了24.38%，且流失的人口中大多为年轻人。可以看出，在空心化和老龄化的双重压力下，农村的养老服务挑战更为严峻。并且，不同地区的农村老龄化程度也存在很大差异，如长三角和川渝地区的农村人口老龄化程度高于其他地区，重庆更是以60岁及以上人口占比31.86%位列第一，因而，区域差异明显构成了我国农村养老服务市场的主要特征。

从政策来看，虽然从《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》提出要构建多层次农村养老服务体系开始，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等一系列政策在农村养老服务供给的问题上多次提出供给主体多元化，供给模式多元化的建议。但从目前农村养老市场的实际来看，我国农村养老服务供给模式“一刀切”的特征依然显著，严重制约了农村养老服务体系的运行效率，也无法满足农村养老服务的多样化需求，有必要引入区域差异的考量来探寻农村养老服务的效率提升路径。

一、区域差异对农村养老服务供给的影响

（一）人口特征的差异决定了对农村养老服务的供给产品差异

从区域差异视角来看，不同地区的农村老年人在人口密度、年龄分布、性别比例、是否单身、子女人数、健康状况等人口特征上存在显著差异，而这种人口特征差异直接导致对养老服务产品需求的异质性。比如，人口密度是决定养老资源的分配的重要依据，并对养老资源的配置效率具有重要影响。显然，人口密度比较高的地区，对每一种养老服务产品的需求量都比较大，进而潜在的市场规模庞大，利益的刺激下资本参与的动机也比较强烈，养老服务产品的供給种类相对人口密度较低的地区要丰富很多。其他人口特征，比如身体健康状况直接决定了养老服务产品是居家服务还是入驻养老机构；子女人数较多的老人因为儿女照料的可能性更高进而对社会性养老服务产品的需求相对较低；单身老人相对而言对精神慰藉类养老产品更感兴趣等。因此，人口特征的差异直接决定了养老服务产品的供给数量和品类，无视人口特征差异的产品供给很可能造成养老资源的浪费。

（二）经济基础的差异决定了农村养老服务的供给能力

区域经济发展不平衡是我国经济发展的一个长期特征。这种地区经济差异在改革开放以后进一步扩大，特别是长三角、珠三角、京津冀三大经济圈，改革开放以后多年的经济高速发展导致乡村城镇化，城乡一体化趋势明显，城乡之间的公共服务、基础设施等日益趋同。同时，一方面，受益于雄厚的财政实力，地方政府有能力建立多层次的农村养老服务体系，并对相关民间资本投资给予财政补贴，以激励民间资本积极参与农村养老服务市场的供给，导致这些地区农村养老服务的供给能力远超经济基础相对弱小的中西部地区。另一方面，良好的经济基础也赋予了当地民众良好的养老服务购买能力，供需之间的匹配意味着农村养老服务市场能够良性运行，养老服务的长期供给稳定可靠。但对广大的中西部地区农村来说，由于经济发展水平较低，财政实力和民间资本能力有限，无法提供与经济发达地区相同的农村养老服务产品。同时，当地民众的购买能力也比较低，乡村养老服务市场的供求良性循环未必能够实现，养老服务的长期供给能力存疑。

（三）地理特征差异决定了农村养老服务的供给成本

我国疆域辽阔，地势总体来说呈“西高东低、梯状分布”的特征，无论是南北之间还是东西之间，地理特征均存在显著差异。由于气候、地形等地理因素对经济主体的经济行为和可能的行为边界均具有重要影响，因而不同地区的经济绩效也存在显著差异。在广大的中西部地区，地质情况和气候条件均比较复杂，有些地区的自然条件还非常恶劣，离宜居标准相差甚远。即使近十年来乡村道路交通条件已经显著改善，但由于地理位置偏远，无论是物流还是人流依然非常不便，巨大的物流成本对农村养老服务的供给带来了很大的挑战。同时，在气候恶劣和地形崎岖的地区，人口居住非常分散，导致对养老服务的供给或需求均无法产生规模效应，规模经济的缺乏进一步推高了养老服务的供给成本。与此相对的是，地理条件恶劣地区的老人经济基础很弱，根本无法承担养老服务的成本，有效需求的严重不足进一步推高了养老服务的供给成本。

（四）文化差异决定了农村养老服务的供给模式

传统中国以“家”文化为基石，由此衍生的社会习俗、道德习惯和家庭伦理等文化环境对养老观念和养老意愿的形成具有重要影响。数据显示，85.82%的老年人倾向于选择居家养老，传统社会共居共财的老年生活方式依然是中国老人的第一选择。但是，随着我国城市化程度的不断加深，人口流出导致乡村日趋衰落，乡村传统的家庭养老模式正面临巨大的冲击。不过这种冲击受乡村内部的宗族文化、社群观念、风俗习惯等区域文化因素的影响而表现出较大的差异。

基于区域文化的社会结构差异，中国农村可以简单分为北方、中部和南方三大区域，不同区域的村庄在社会结构上具有很大区别。其中，北方农村多呈分裂型村庄，南方农村则以团结型村庄为主，而中部农村大多为分散型的原子化村庄。一般来说，团结型的村庄崇尚“养儿防老”，分裂型的村庄强调地缘共同体，原始化村庄更倾向于自我照料。因此，区域文化的差异导致我国南方农村老人倾向于居家养老，北方农村则容易形成互助型养老，而中部地区农村则更多地强调自养。显然，乡村养老服务的供给必须基于区域文化的差异而选择与之相宜的供给模式，否则就很可能因为水土不服而导致效率低下。

二、农村养老服务区域差异的现状

（一）农村养老服务的需求差异

基于马斯洛的需要层次理论，老年人的养老需求可分为生存性需求、发展性需求和社会性需求三种。其中，生存性需求指满足老人基本生活的生理需求和安全需求；发展性需求和社会性需求指满足老人社会需要、尊重需要和自我实现需要等方面的需求。显然，老年人的养老需求也具有明显的层次性，但是，只有当生存性需求满足以后才会考虑发展性需求和社会性需求。虽然我国已经进入“后扶贫时代”，但东西部地区农村的经济发展水平和农民收入依然存在巨大差异。数据显示，2021年我国农村人均可支配收入最高的省份为天津，高达27954.5元，最低的省份为甘肃，仅有11432.8元，不及天津市的一半。因此，受制于自身的经济基础，西部农村的养老需求整体上多集中于生存性需求，而对经济较为发达的东部农村老人来说，发展性需求和社会性需求成为其选择养老产品的重要变量。

（二）农村养老服务的供给能力差异

虽然存在一定的度量偏差，但由于机构养老的数量能够折射当地养老服务市场的供求信息，因而现有文献常用养老机构的床位数来度量一个地区养老服务的供给能力。2020年的统计数据表明，雖然我国乡村机构养老服务的供给总量有了快速增长，达到了174.8万张，但相对于我国1.2亿65岁以上的乡村老年人口来说，农村养老服务的供给总量依然严重偏低。除了个别省份，农村区域的养老供给能力均落后于城市的养老供给能力，特别是广东、河南、湖南、云南这四个省份，城乡之间的养老供给能力差异特别明显。仅考察农村数据，东部地区农村养老服务供给水平整体高于西部地区，单个省份的区域差异更为显著。比如，甘肃和上海的人口相当，但甘肃农村机构的养老机构床位数只有7.61万张，而上海则高达14.65万张，将近甘肃的2倍。同为西部地区，人口规模相近的云南和广西养老机构的床位数也存在较大差异，其中，广西的床位数为11.96万张，而云南只有8.67万张。因此，农村养老服务的供给能力地区差异明显。

（三）农村养老服务的供给成本差异

养老服务的成本投入主要由物质成本和人力成本两部分构成，政府补贴对养老服务的成本有显著的削减作用。由于不同地区要素禀赋的差异，各地在劳动力数量、农业生产、交通条件等方面均存在显著的差异，进而导致各地在养老服务投入要素成本上存在明显的不同。整体而言，经济较为落后地区在劳动力数量、鲜活农产品的供应以及能源供给等方面存在较大的优势，经济发达地区则在交通运输、医疗服务、日常生活用品的供给方面存在明显优势。随着科学技术的进步和基础设施的日益完善，叠加“老龄化”“少子化”“城市化”等因素的影响，人力成本日益成为农村养老服务的主要成本，因此，相对来说，经济发达地区的养老服务成本高于经济较不发达地区的养老服务成本。不过，这种成本差异会因为各省在农村养老金、养老服务经营补贴等方面的差别而产生一定的抵销。比如，大多数农村地区农村养老金平均150元/月，但不同省份差异很大，最高的1100元/月，最低的仅有100元/月。

三、区域差异视角下农村养老服务供给存在的主要问题

（一）产品供给同质化无法满足农村养老服务市场的多元化需求

现有的农村养老服务供给将农村所有老人视为一个无差别的目标群体，采取产品高度同质化的经营模式。同时，出于经营成本的考虑，在规模不足的情况下农村养老服务的供给者不得不通过降低产品的质量来尽量实现“收支平衡”以维持运营，更没有条件去提升养老服务的附加值。这种经营模式一般适合于产品可以高度标准化、市场需求无差别的市场环境。但是，养老服务本身存在难以标准化的特征，农村老人受自身经济基础、个人心理等因素的影响呈现出很强的异质性，这种需求主体的异质性决定了对农村养老服务产品的多样化需求。当市场的产品供给无法满足市场需求的时候，对需求方来说只有两个选择：拒绝购买产品或者用不满意的产品凑合，无论哪种选择，都意味着消费者的需求无法满足，导致农村养老市场的供需错配，农村养老资源配置效率低下。

（二）忽视地方经济条件的盲目对标压制了农村养老的供给能力

提供与市场需求相适应的产品是商业活动得以持续的基本要求。如前所述，区域差异和个体的心理差异等因素的客观存在决定了我国农村养老服务市场的需求多元化特征，与之匹配的必须是多元化的产品供给。经济发达地区由于政府财政实力雄厚、民众自身的购买能力强，因而无论是农村养老服务的基础设施还是产品设计均呈现高品质的特征，个别地方甚至还出现了融合高端医疗的花园式养老机构。与经济发达的东部地区相比，西部地区由于政府财政压力大、民众购买力较低，养老服务的品质无法对标东部地区，有些地方甚至只能满足老人的生存性需求。但是，有些区域的行政管理机构没有考虑到区域差异的实际，盲目对标发达地区的养老服务，对本区域的养老机构在人员、场地、设施等方面提出了量化的标配规定，导致现有养老机构无法满足标配需求不得不退出市场，潜在的供给方也因投资成本的大幅增加打消了进入的念头，降低了乡村养老的供给能力。

（三）配套体系不完善推高的运营成本降低了资本参与农村养老供给的意愿

农村老人居住地较为分散，且农村老人往往都是在无力自理的时候才会向外寻求养老帮助，但此时往往是其身体状况非常糟糕的时候，这意味着养老服务提供者不仅仅要提供良好的护理服务，还要求有较好的医疗服务。但对广大的西部农村而言，乡村的人口密度决定了乡村不具备建造完善医疗机构的条件。为满足医疗需求必须转运县城以上的医院，转运成本的高低取决于当地的交通地理条件，交通地理条件越差的地区转运成本越高。关键是，这种转运成本很难转嫁，因为农村老人支付能力有限。如果不及时转运，一旦因医疗不及时引发责任纠纷会显著提升养老服务供给者的运营成本。同时，随着城市化进程的加快，乡村年轻人大幅度地往城市流动，导致乡村合适的护理人员缺乏，为吸引新员工加入并留住现有护理人员，必须支付比平均薪酬水平更高的工资。众多因素的叠加推高了养老供给的运营成本，而农村养老服务的价格本身偏低，运营成本的推高压缩了盈利空间，微利的投资回报严重降低了资本参与乡村养老的意愿。

四、区域差异视角下农村养老服务供给绩效的提升策略

（一）构建基于数字乡村的多层次农村养老服务供给体系

农村养老市场供需错配的原因众多，但其中最主要因素在于养老市场供需双方的信息不对称。随着大数据技术和移动通信技术的快速发展，智能手机在农村的使用日益普及。近几年来，我国政府大力推进的数字乡村建设正在打通制约数字技术在农村应用的基础设施瓶颈，农村数据效率必将得到显著提升。因此，以前困扰农村养老市场的信息传递问题有可能全部解决。当前，地方政府要加快推进数字乡村建设的步伐，夯实农村养老服务的信息设施基础。同时，搭建涵盖农村老人、养老机构及其他养老服务供给者、管理部门等主体，融信息收集、信息反馈、咨询与交流等功能于一体的区域养老信息平台，并引导、支持农村养老服务的供给者根据农村养老服务市场的信息进行产品服务创新，采取差异化的经营策略，通过构建多层次的农村养老服务供给体系来解决供需错配问题。

（二）消除影响农村养老供给的制度障碍

区域发展不平衡是我国当前的社会现实，农村养老资源的区域差异也非常明显。与东部地区的农村相比，西部地区农村养老资源严重不足，资金、养老机构、医疗服务、护理人员等也比较缺乏，与此相对的是，西部农村老人的人口数量高于东部地区且老人的养老服务购买力偏弱，西部地区政府的财政实力又无法为农村养老提供足额的财政支持，为弥补农村养老市场的供需缺口必须动员民间资本的力量。因此，为有效激励民间资本参与的积极性，地方政府首先必须梳理与养老服务相关的制度体系，清除有损投资积极性的条款，如果前期因不合理制度对相关经营主体的利益构成损害的，要给予合理补偿。同时，要基于自身区域的客观实际，出台鼓励民间资本参与农村养老服务积极性的相关制度，并在经营场所、配套设施、税费补贴等方面积极支持，有效提高农村养老服务的供给能力。

（三）通过城乡融合发展来降低农村养老供给的运营成本

城乡融合发展是消除城乡差距的关键举措，构建“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系也已成为我国政府的政策选择。当前，地方政府要以城乡融合发展为契机，重构区域内医疗资源、教育资源、产业资源的布局，大力推进乡村振兴战略，并通过有效的制度安排激励人才、资本、技术、信息等要素向农村流动，缓解制约农村养老服务供给的人、财、物等要素的短缺问题，大幅降低因要素供给不足所带来的运营成本。同时，地方政府还要进一步提升乡村的生活环境，完善乡村的交通运输条件，推动县城基础设施和公共服务向乡村延伸，实现城乡公共服务的均等化，提高鄉村对人口的吸引力，通过“逆城市化”推动农村养老规模的扩大以便进一步降低农村养老的供给成本。

（作者单位：桂林理工大学）

基金项目：本论文受广西科技计划项目 “社会网络嵌入视域下广西农村电商扶贫模式的演化机理与效应研究”（2020GXNSFAA159166）、国家自科地区基金项目“社会网络嵌入视域下电商扶贫多元主体协同治理模式及优化路径研究”（72064008）的资助。