赤峰市碳汇生态产品价值实现路径研究

摘要：林业碳汇是森林生态系统产生的重要生态产品之一，巩固提升林业碳汇有利于强化森林“碳库”作用，实现“双碳”目标；利用市场机制开展林业碳汇交易，有利于碳汇生态产品价值实现和地方生态保护补偿，是将“绿水青山”转化为“金山银山”的有效路径。本文以内蒙古自治区赤峰市为案例，分析了赤峰市碳汇生态产品开发存在的问题，提出了赤峰市碳汇生态产品开发的原则、价值实现的路径及相关建议，为赤峰市探索碳汇生态产品价值实现提供了有益探索。

关键词：林业碳汇；生态产品；碳汇交易；价值实现

DOI：10.12433/zgkjtz.20233101

一、碳汇生态产品价值实现是“双碳”战略的重要举措

实现碳达峰、碳中和是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。因此，提出要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设的整体布局，以“双碳”战略实施为抓手，统筹推进我国各项生态文明建设。近年来，国家相继出台了一系列重要文件，例如，《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《2030年前碳达峰行动方案》《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》等，鼓励以市场机制加快多元化生态补偿、将林业领域温室气体自愿减排项目纳入碳交易市场，建立健全体现碳汇价值的生态保护补偿机制，允许社会资本在生态保护修复中获得收益，对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易。由此可见，推动碳汇生态产品价值实现是我国“双碳”战略的重要举措。

截至2022年12月底，全国碳市场累计成交量2.3亿t，累计成交额突破100亿大关，达到104.75亿元。未来，随着温室气体自愿减排交易项目的重新启动，以及钢铁、建材、化工等更多重点排放行业的纳入，我国碳交易市场将为实现碳达峰、碳中和贡献更大力量，也将为碳汇资产价值实现提供更多路径。赤峰市碳汇资源丰富，全市森林面积4542万亩，森林覆盖率达35.74%，活立木蓄积量达6740万m3，近五年全市每年新营造林面积均在百万亩以上，已形成庞大的“负碳”资产，在全球碳中和背景下，充分利用森林“负碳”优势开展碳汇生态产品交易，一方面，将为赤峰市实现“双碳”目标贡献巨大力量；另一方面，还可为赤峰市绿水青山转化金山银山、生态产品价值实现提供新的思路。据保守估算，全市可开发交易碳汇生态产品价值在2～6亿元/年，未来通过金融杠杆还将撬动更大的碳汇收益。

二、赤峰市碳汇生态产品开发存在的问题

按照《联合国气候变化框架公约》的定义，碳汇是指从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制。林业碳汇则是指森林生态系统通过光合作用将大气中的二氧化碳吸收并固定在植物与土壤中，进而减少大气中二氧化碳浓度的过程。然而，并非所有森林生态系统吸收的二氧化碳都可以作为碳汇生态产品在市场进行交易，只有通过造林、再造林或提升经营和管理等林业活动水平额外增加的碳汇量，在经相关程序认定后获得“经核证的减排量”，才能用于市场交易。2013年以来，我国推动建立了温室气体自愿减排交易机制（CCER），符合要求的碳汇项目可按照相关程序申报CCER，经国家备案后可进入市场交易。2017年，国家发展改革委暂停对CCER项目的申报备案工作，并对相关政策和方法进行修订，预计2023年底将重新启动CCER。

碳汇是所有者权益清晰的生态产品，是森林生态系统的附属产品，产权与林木所有权相似，均归属于林木所有者。我国集体林地确权改革充分调动了农民承包林地的积极性，已初步建立产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确的现代林业产权制度。当前，赤峰市林业产权主要分布在国有林场、集体和农牧区，根据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》，全区已形成集体林地承包经营和确权登记颁证工作的有效机制，林权所有者清晰，具备了较好的碳汇资产收储、租赁、合作、赎买等市场化运作方式。

然而，当前赤峰市碳汇项目开发还存在一些问题，主要表现在：第一，全市林业资源呈分散化、碎片化状态，林权广泛分散在不同林业业主手中（包括农牧民、村集体、林场、林业公司等），无法形成合力，发挥规模化效益；第二，全市缺乏碳汇专业知识和技术型人才，分散化的资源导致缺少资金支持，无法有效组织碳汇项目开发；第三，外地碳汇开发公司到赤峰“跑马圈地”现象严重，很多公司不具备开发实力，且“分成”模式容易造成赤峰市碳汇资产流失。

三、赤峰市碳汇生态产品开发的三项原则

第一，坚持市级统筹主导的原则。坚持“全市一盘棋”的大局思想，建立市级“统一规划、统一整合、统一招商、统一开发、统一合作”的运作模式，统筹全市各旗县区林草碳汇资源的优化整合，切实规范碳汇开发秩序，科学安排碳汇项目开发时序，实现有序开发、分步实施。

第二，坚持利益合理分配的原则。坚持“保障旗县权益”的分配机制，合理確定市本级与旗县区的权益分配比例。旗县区既是林草碳汇资源的主体、保障项目开发的主体，也是权益分配的主体。项目开发后所获收益，市本级与旗县区应按照适宜比例进行分配，分配比例可根据林草碳汇资源实际开发利用具体情况动态调整。

第三，坚持国有企业参与的原则。坚持“做优做强国企”目标导向，建立市属国有企业参与全市林草碳汇开发利用的新体系。赤峰市城市建设投资集团有限公司（以下简称“城建集团”）代表市政府统筹优化整合全市林草碳汇资源，代表市政府、旗县区政府（含旗县区属国有企业）统筹参与股权合作、权益分配。

四、赤峰市碳汇生态产品价值实现的路径规划

第一，开展碳汇资源评估。聘请具有专业资质的第三方机构，首先，对全市林草碳汇进行摸底调查。基于自然资源权属信息、森林资源二类调查数据以及现有碳汇林业分布、开发情况等基础资料，评估各类林草资源碳汇潜力，进而全面掌握全市通过植树造林、森林经营管理、保护和恢复森林植被等活动积累的生态优势。评估全市可用于林草碳汇开发的资源情况，摸清全市符合国际国内林草碳汇开发条件的新造林、森林经营的面积、蓄积、树种等数据，以及资源分布、权属登记情况、地理空间数据、造林和经营记录等资料，并按照权属划分为国有林场、村镇集体和个人的林地相关数据。其次，评估可开发交易的碳汇资源。国内方面，根据国家自愿减排交易政策及《碳汇造林项目方法学》《森林经营碳汇项目方法学》《竹子造林碳汇项目方法学》《竹林经营碳汇项目方法学》等CCER方法学相关要求；国际方面，按照国际核证碳减排标准（VCS）的规则及改进森林管理方法学（VM0010）相关要求，结合全市二类资源调查数据，分别评估赤峰市开发国内、国际林业碳汇项目的可行性，提出全市林业碳汇项目可开发潜力及具体可以实施的项目。

第二，明确碳汇开发主体。按照市政府部署，城建集团要不断强化城市建设、投融资、土地整理、资产运营管理、产业投资引导等职能，充分整合、集中利用国有资产、资源，做强、做优、做大全市国有企业，提升企业融资能力，降低融资成本，拓宽融资渠道，进一步解决旗县区融资难、融资贵的问题。碳汇生态产品开发是利用市场规则扩大赤峰市国有资产的重要途径，因此城建集团可以代表市政府与各旗县区政府签订委托授权协议，统筹开展各旗县区林草碳汇开发工作。各旗县区不再单独开发，已签订未实施的开发合同进行解约处理，已启动实施的拟通过吸收合并、入股的方式整合纳入。市直属林草局、自然资源局及相关部门和各旗县区政府应指导、支持城建集团开展林草碳汇资源调查评估，并协助做好林草碳汇资源收储、开发等相关工作。城建集团在专业机构支撑下完成可开发林草碳汇项目的可行性论证、设计、交易等工作。城建集团优先与国有林场合作，开展林草碳汇项目试点建设。针对集体林权和个人林权，相关镇乡街道负责做好协调工作，配合城建集团与集体（个人）林权持有者签订《林草碳汇联合开发协议》。

第三，推进林草碳汇项目开发。城建集团聘请第三方专业机构，建立市级林草碳汇项目储备库，林草经营活动纳入碳汇项目库建设管理，按照林草碳汇项目相关标准和方法学实施，科学开展碳汇量监测，积极取得由国家主管部门签发的碳汇量，并做好林草碳汇交易工作。林草碳汇项目实施期间，不限制林权人的正常采伐，不影响林地、草地的正常使用、开发、种植和生产经营活动。

第四，逐步实现林草碳汇价值。制定《赤峰市林草碳汇管理办法（试行）》。探索建立“绿色低碳企业联盟”，鼓励钢铁、有色、建材等高耗能高排放企业购买林草碳汇用于抵消企业的排放额度，践行绿色发展和社会责任。鼓励机关、事业单位、大型活动组织方购买林草碳汇消除日常碳足迹。通过公开招商、产业导入、招投标等形式，积极联系具有稳定碳汇需求的买家，签订长期碳汇交易合同。

第五，积极探索绿色碳汇金融。发挥林草碳汇资产的金融属性，加大林草碳汇金融产品创新力度，放大林草碳汇资产杠杆和价值。城建集团与自治区、赤峰市内金融机构深度合作，积极推动将林草碳汇纳入金融产品研发程序，引导金融机构研发与林草碳汇应对气候变化相适应的金融产品，包括碳汇资产质押融资、碳汇期货、碳汇保险等。根据《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，加快推动林草碳汇专项债券的发行。

第六，持续做好碳汇能力建设。城建集团聘请第三方专业机构，邀请国内知名专家，组建赤峰市林草碳汇开发专家咨询小组，为林草碳汇项目开发提供专业技术指导、咨询和服务，编制《赤峰市林草碳汇项目开发指南》。定期开展林草碳汇能力建设，针对林草碳汇应对气候变化、碳达峰碳中和基础知识、碳市场与抵销机制、林草碳汇方法学、林草碳汇项目计量和监测、生态产品价值实现等相关内容开展专题讲座。加强林草碳汇对实现碳中和目标和价值实现路径的科学研究，推进林草碳汇领域技术创新，推动数字化工具在林草碳汇开发和管理中的应用。

五、赤峰市碳汇生态产品价值实现的建议

赤峰市推动碳汇生态产品价值实现，应以体制机制改革创新为核心，推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、社会各界共同参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，尤其要注重发挥赤峰市政府在制度设计、生态补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面的主导作用，充分利用全市国有企业改革契机，有效推动碳汇生态产品价值的转化。

（一）加强组织领导

为有序推进全市林草碳汇开发，建议成立由市政府分管领导担任组长，市发展改革委、市林草局、市自然资源、市生态环境局、市财政局、市国资委、市金融办、市城建集团为成员单位的林草碳汇领导小组，负责贯彻市委、市政府关于林草碳汇开发的重要部署，制定林草碳汇工作计划及有关方案；审议讨论林草碳汇项目实施过程中的重大事项和问题；听取林草碳汇项目实施过程中的情况汇报。领导小组下设办公室在城建集团，负责日常工作。

（二）强化组织实施

城建集团与国家、自治区相关审批部门建立协调支持机制，及时掌握相关政策信息，为赤峰市林草碳汇项目在申报过程中开辟“绿色通道”，加快推进项目开发工作。与市直属各部门、各旗县区加强合作，加大推动林草碳汇的财政、金融、税收、土地等政策支持力度，优化营商环境，简化项目手续办理流程，提供便利服务，积极推动林草碳汇项目落地。

（三）加强宣传引导

多渠道多方式开展宣传，深入解读和宣传林草碳汇服务碳达峰碳中和目标的重大意义、重要作用及主要路径，树立保护优先、绿色发展、低碳生活的理念。结合全国生态日、全国低碳日、全国节能宣传周、植树节等重要节点，组织开展多种形式的科普宣教及实践活动，引导营造全社会关心、关注、支持碳汇生态产品价值实现的良好氛围。

（四）强化风险防控

严格执行林草碳汇相关法律法规、政策和方法学等要求，确保项目的真实性、规范性和有效性。防控林草碳汇资源无序圈占、盲目开发、弄虚作假等风险，对违规的市场参与方，应根据相关规定予以暂停、限制或取消参与林草碳汇资源开发资格等惩戒，并予以通报。

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作者简介：张文强（1982），男，内蒙古自治区赤峰市人，本科，中级经济师（金融），主要研究方向为碳汇价值实现。