乡村治理中村干部角色的演变、冲突与定位

李 甜，牛 伟

（1．太原工业学院，山西 太原 030013；2．太原科技大学，山西 太原 030024）

当前，我国正处于转型发展期，在新时代国家实施乡村振兴的战略背景下，村干部在基层乡村社会治理方面发挥重要作用，对村干部角色的研究也成为学术界关注的热点。通过回溯历史了解村干部的角色演变，剖析村干部在基层事务处理方面面临的角色冲突等，有利于明晰深化新时代村干部在乡村治理中的角色定位，从而进一步助力乡村振兴长远发展。

一、从计划经济时期到社会转型期间村干部角色逐渐演变

社会主义计划经济时期，村干部角色定位倾向于 “国家代理人” 。在工业基础薄弱的客观环境下，为了实现国家工业计划，维护政权稳定，乡村一直是中国工业化早期的重要发展源地，广大农村地区对国家建设意义非凡，从战略地位和政策落实方面国家都需要加强对农村地区的管理和控制。在 “三级所有，队为基础” 的乡村政权结构下，各生产大队的人、财、物等方面均由公社直接掌管，作为生产大队的干部，承担起 “公家人” 的角色使命，负责公社各项任务的具体执行［1］。中国共产党的各级组织在选拔任命乡村政治精英（包括村干部）时，首要标准为其是否符合中国共产党及其国家执政理念，是否能够坚定不移地执行党和国家的方针政策。即使村干部与编制内的国家干部有所差异，但是村民依旧倾向于把村干部视为国家培养的 “代理人” ，认为村干部代表的仅仅就是党和国家的形象和利益。而村干部自身也会牢记国家代理人这一身份，兢兢业业认真完成党和国家布置下达的各项任务。

社会转型期间尤其是改革开放以后，村干部角色定位倾向于朝 “国家代理人” “村庄当家人” 和 “家庭代表人” 多重角色转变。社会转型这一概念源于西方社会结构功能学派的现代化理论，侧重从社会形态变迁或阶段转变来阐述，意指社会从传统型向现代型的转变，或者说由传统型社会向现代型社会转型的过程［2］。改革开放以来，我国社会发展正处于转型期，中国乡村社会历经旧有人民公社制度的解体，新的社会关系和生产关系确立过程中所反映出的乡村政治、经济、文化以及社会生活等方面变迁，自然会对村干部的角色认知与定位产生影响。随着国家政治、经济政策的调整所带来了社会结构的重构，村干部以往享有的大部分行政权力被弱化，村干部的角色也随着发生改变，村干部倾向于同时协调处理好国家、村民与家庭之间的关系，逐渐从 “国家代理人” 向 “国家代理人” “村庄当家人” 和 “家庭代表人” 等多重角色转变。

二、乡村治理中村干部的角色冲突探索

（一）传统与现代的交融所带来的 “情” 与 “法” 的冲突

第一，同心圆式的传统社会关系网络。传统社会关系网络依托于几千年来的宗族、血缘、姻亲与邻里关系，形成了一个封闭、排外的同心圆，而蕴含乡风习俗、村民长期以来约定俗成的传统观念是其中最持久、影响最深刻的力量。大多数村干部属于同心圆内的一部分，由本村威望比较高的家族成员或者本村能人担任，他们在一定程度上会受限于传统社会关系网络。在处理上级事务安排时，也会自然考虑到本村村民的接受程度与配合程度。当乡村中发生矛盾纠纷时，通常情况下，以村党支部书记为代表的村干部会主动约定本村威望比较高、年长有地位的成员或者寻找一个与冲突双方都熟悉的 “中间人” ，按照长期以来村庄流传下来的村规民约与乡风习俗等，帮助协调村民关系，处理矛盾纠纷。

第二，现代社会法治观念的提升与实践。中国特色社会主义法治国家的建设离不了乡村治理中法治观念的提升与实践。当前乡村治理体制机制还不够健全，一些村干部作为乡村治理的主要参与者，在处理乡村事务时因为缺乏法治观念，有时很容易偏向个人私利，呈现角色迷失，忽视本职职责，进而滋生基层腐败。这无疑会给改革开放以来乡村社会变迁过程中，乡村走向 “善治” 带来阻碍和隐患。因此，依法治村成为一种必然趋势，村干部需要跳出传统社会关系网络的桎梏，提升并实践法治观念，按照法律规章办事，在乡村引领法治风尚，让更多的村民了解法律和自己的合法权益。

第三，传统与现代交融所带来的 “情” 与 “法” 的冲突。传统与现代的交融下，礼治与法治秩序需要进一步整合，然而在实际工作中，当自上而下的制度安排和政策落实与村民的集体诉求产生冲突时，村干部往往会处于一种进退两难的尴尬困境。例如，在历史上国家实行节育政策初期，就遭遇了一些村民的反对与不理解。传统与现代的交融，乡土性与现代性的摩擦在村干部处理基层事务时就体现为情与法的冲突，于情而言村干部与村民生活在同一个村庄，抬头不见低头见，也知晓村民反对抵制的原因，在情感上理解村民，于法而言村干部又不得不遵守国家的政策法规，认真完成上级布置的具体任务，因此，在具体事务处理上村干部常常处于纠结尴尬的困境。

（二）介乎 “官” 与 “民” 之间的身份冲突

第一，村干部身上的 “官” 属性印记。计划经济时期，村干部作为生产大队的干部，在掌握集体财产和资源的支配权及使用权方面有重要的话语权，村民把村干部视为国家代理人，倾向于认为村干部代表的就是国家和政府。改革开放以来，中国处于社会转型时期，村干部的行政职权虽然有所弱化，但在乡村治理中村干部仍起领头羊的作用，在村级事务方面仍占有较高的话语权，在处理村民矛盾纠纷和村级公共事务方面，村民依旧倾向于先向村干部寻求帮助，村民对村干部的依赖实质上也反映了村干部身上的 “官” 属性印记。

第二，村干部身上的 “民” 属性印记。即使村干部在乡村治理中享有较高的话语权，但是就其身份编制来说，村干部与正式国家干部例如基层乡镇工作人员相比，无论是在待遇还是职业发展空间方面都有所差异，村干部属于非正式编制的独立于国家行政系统之外的人群，在这一点上村干部对自身的身份认知比较清醒。因此，村干部的生存和发展一方面需要国家的扶持，另一方面也需要立足安身立命的村落。很多村干部在卸任之后就回归村民，不再享受国家工资保障，与普通老百姓并无本质差异，享受村民的待遇和福利，这就是村干部身上的 “民” 属性印记。

第三，介乎 “官” 与 “民” 之间的身份冲突。村干部本身非官非民的身份徘徊，决定了村干部在实施政策时常常形成身份冲突。村干部处在国家行政管理系统和农村社区自治系统的中介位置，既是这两个系统利益一致的结合点，又是这两个系统利益冲突的触发点［3］。在执行国家的节育政策时，村干部不可避免地会在国家政策执行与邻里关系维护方面陷入两难。于 “官” 身份来说，国家希望村干部能像代理人一样严格执行其布置的政策任务，坚决维护党和国家的利益，同时，国家也会考虑到村干部容易受限于乡村血缘亲族关系。于 “民” 身份来说，村民希望村干部能像 “村庄当家人” 一样，完全站在他们一方考虑，毕竟村民邻里之间是要相处一辈子的，同时，村民依然会对这些村干部持一定怀疑态度，因为毕竟村干部是享受国家待遇保障的。介乎 “官” 与 “民” 之间的身份冲突，常常会给村干部赢得国家和村民双重信任带来一定的屏障。

三、村干部角色冲突对乡村善治的影响

（一）村干部角色困境诱发不作为现象

在村政环境中，村干部成为国家与村庄社会愈易被结构化的双重边缘群体［4］，这种进退两难的境地很容易让一些村干部走向 “不作为” 。村干部有时会夹在政府和村民之间，如果政府和村民的利益诉求一致还好，如果不一致那么村干部就会因为行事上的处理和政策执行，而陷入左右为难的困境。虽然村干部与国家干部仍是有所差异，但完全偏向村民意愿，不能很好完成政策执行，上级政府也会有惩罚约束，而完全偏向上级政府意愿，与村民意愿相冲突，村民与这些村干部抬头不见低头见，会让这些村干部在未来很长一段时间内 “难堪” 。由于其身份与角色的尴尬， “经济人的理性” 告诉他们做一个 “庸俗的事务主义者” 是个不错的选择［5］。两头都不得罪人对村干部来说确实是无奈又 “聪明” 的选择，所以多数村干部表面上看起来忙忙碌碌，为村中事务四处奔波，实则也会出现应付上级检查，只求维持村庄现状。

（二）角色迷失下少数村干部涌现 “利己” 倾向

消极无为是为避免自己卷入矛盾纠纷，自利妄为是为自己谋求更多的利益与好处。即使村干部苦恼于角色困境，但仍有很多村民想要主动担任。究其原因主要有三点：一是一些村民在村庄生活几十年，对村庄情感深厚，真心愿意为村庄建设出力奉献；二是村干部有别于乡镇干部，受政府管控约束相对较少，自由政治空间比较大，与普通村民相比在村子享有较高的话语权；三是村干部有把持人脉资源、投资私人企业，谋取利益的机会。随着改革开放的深入推进，中国乡村社会利益结构也面对调整和重构。对于长期以来一只脚居于体制内，另一只脚处在体制外的村干部来说，作为政府代理人和村民当家人，他们应当以公共利益最大化为行动目标，但是，当他们的理性人角色在三种角色中的相对权重上升时，他们作为当局代理人和村民当家人的角色或者弱化，或者悬置，或者扭曲［6］。一些村干部会逐渐向 “家庭代表人” 或是 “经营者” 的身份倾斜，他们充分利用以往积累的经验和人脉优势，来为自己谋求更多的利益，而这也必然在村庄掀起动荡，引起绝大多数村民的反感与抵制，给乡村治理带来阻碍。

四、新时代乡村治理村干部角色新定位

（一）村干部是党和国家政策的坚定维护者与执行者

一是积极参与党和政府对村干部的教育培训，学习、了解、精通党和国家的相关政策，学习乡村治理的先进经验，提高自身综合能力。二是牢记职责使命，坚决维护党和国家利益，积极向老百姓宣传党和国家的为民利民政策，坚决执行党和国家政策在基层的实践。三是在走访调研与实地考察中，听民情，知民困，解民忧，及时为老百姓解答政策疑惑，解忧纾困，促使党和国家政策落地落实。四是搭建好 “官” 与 “民” 之间的 “桥梁” ，密切干群关系，跳出 “非官非民” 的身份困境，化身份劣势为优势，强化 “政治存在感” 。一方面主动作为，贯彻落实好党和国家方针政策，赢得党和国家的信任，另一方面，凝聚民众奋进力量，携手在新时代把乡村建设得更加美好。

（二）村干部是传统与现代交织下 “情” 与 “法” 的协调者

一是尊重优秀传统文化，挖掘先进的乡风文明，将传统观念里的仁义礼智信与社会主义核心价值观、社会主义精神文明建设有效结合，促进乡风文明建设。二是增强自身法律意识，带头贯彻落实好基层群众自治制度，推动基层民主建设，明晰权力来源和边界，在制度的框架里约束自身权力运行，为民干事能够有法可依，弱化利己倾向，将乡村的发展纳入法律的框架中。三是善于因势利导，跳出思维桎梏，探索找寻优秀传统文化与现代法治建设的有效衔接点，帮助化解本村包括征地、拆迁、土地流转等涉及农村事务等方面的矛盾纠纷，推动乡村和谐发展。

（三）村干部是心怀热爱勤勉办事的务实者

一方面，在村干部自身角色日趋复杂化的背景下，组织部门要完善激励约束常态机制，明确选人用人标准，强化正向激励导向，把村（社区） “两委换届” 工作当作重要政治任务来抓。另一方面，基层乡镇部门要及时调研走访，民主测评，听取基层老百姓的意见与建议，定期对村干部进行考核，建立台账，协助上级政府把那些真正有思路、有头脑，关心乡村、热爱乡村，关心百姓、热爱百姓、担当干事的优秀人才识别选拔出来。同时鼓励本土籍大学生毕业回村发展，用所学知识和技能带领村落实现创新发展。

（四）村干部是新时代乡村治理建设的领头羊

一是在政治方面携手做好基层党组织建设，壮大支部力量，鼓励符合条件的先进村民加入基层党组织，尤其是在疫情防控常态化机制下，村干部更是要凝聚力量，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。二是在经济方面壮大村集体经济收入，创新思维方式，敢于突破，敢想敢干，带领乡村走向兴旺发达，带领村民发家致富。三是在为民服务方面，强化村干部服务意识，激发干事创业热情。通过到先进村调研学习，参与村支部书记大讲堂、为民服务的 “擂台赛” 、村党支部书记 “领头羊” 评比活动等方式，启发谋划本村发展新思路，激发村干部干事创业热情，为美丽乡村建设贡献力量。

五、结语

随着乡村政治、经济、文化及社会生活等方面变迁，村干部也经历从计划经济时期到社会转型期间角色的逐渐演变，为探究村干部角色冲突奠定基础。新时代乡村治理中实现对村干部的角色新定位，必须意识到其面临的传统与现代交融所带来的 “情” 与 “法” 的冲突和介乎 “官” 与 “民” 之间的身份冲突，进而更好地担任党和国家政策的坚定维护执行者，传统与现代交织下 “情” 与 “法” 的协调者，心怀热爱勤勉办事的务实者以及新时代乡村治理建设的领头羊来推动乡村振兴。