全过程人民民主中有效发挥妇联组织桥梁纽带作用的路径探析

张永英

(中华全国妇女联合会 妇女研究所，北京 100730)

党的二十大报告在第六部分“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”中提出：“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用。”[1]与党的十八大报告和十九大报告相比，党的二十大报告关于妇联组织的内容有三点变化：一是其位置从报告最后党的建设部分，提前到了民主政治建设部分；二是首次明确提出深化群团组织改革和建设，且将改革放在建设之前，凸显出群团改革的重要性；三是在“发挥桥梁纽带作用”前加了“有效”二字，对强化妇联组织发挥作用的制度保障作出部署，也为妇联组织进一步发挥作用指明方向。党的二十大报告关于在发展全过程人民民主中深化妇联组织改革和建设、有效发挥妇联组织桥梁纽带作用的决策部署，进一步明确了妇联组织在全过程人民民主中的地位，为妇联组织参与全过程人民民主提供了更为广阔的制度空间，也对进一步深化妇联组织改革和建设提出了明确要求。

一、全过程人民民主中妇联组织的地位与作用

妇联组织自成立之日起就肩负着代表广大妇女群众参与国家和社会事务管理、维护妇女合法权益的职责。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，对妇联组织参与社会主义民主政治建设提出明确要求。2015年，习近平在中央党的群团工作会议上的讲话中指出，工会、共青团、妇联等人民团体要组织和代表所联系的群众参与公共事务，反映群众意愿和利益诉求。2015年2月，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中强调，人民团体要围绕做好新形势下党的群众工作开展协商，更好组织和代表所联系群众参与公共事务，有效反映群众意愿和利益诉求，发挥人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用。

全过程人民民主的特质和优势，决定了妇联组织在全过程人民民主中具有重要的地位和作用。2021年10月13日，习近平总书记《在中央人大工作会议上的重要讲话》，系统阐述了全过程人民民主的重大理念，指出全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主[2]。2021年12月，国务院新闻办公室发布的《中国的民主》白皮书提出，全过程人民民主就是把选举民主与协商民主结合起来，把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来[3]。党的二十大报告首次把全过程人民民主写入党代会报告，并强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”[1]。全过程人民民主全链条、全方位、全覆盖的特点，选举民主和协商民主相结合的优势，意味着妇联组织在全过程人民民主中应当且能够发挥重要作用。

妇联组织是全过程人民民主的重要主体。妇联组织是全国各族各界妇女为争取进一步解放与发展而联合起来的群团组织，是中国共产党领导下的人民团体，是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱[4]。妇联组织的这一性质和定位，决定了其在人民当家作主的制度体系中具有重要位置，是推动广大妇女有序政治参与的一支重要力量。从全过程人民民主的制度框架来看，不论是选举民主、协商民主，还是民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，妇联组织都是民主链条中的重要一环，是发展全过程人民民主的重要主体。

妇联组织在全过程人民民主中具有双重作用。习近平相关重要论述和中央文件对妇联组织的要求均为“组织和代表所联系群众参与公共事务”，这意味着全过程人民民主中妇联组织一方面要组织妇女参与国家和社会事务的民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，为妇女参与搭建平台、创造条件、优化环境[5]；另一方面要代表妇女参与，发出妇女的声音，反映妇女利益诉求，推动男女平等真正体现到经济社会发展各领域、社会生活各方面。

二、妇联组织发挥桥梁纽带作用的制度保障

新时代以来，党和国家关于全过程人民民主制度的顶层设计，为妇联组织和代表妇女群众参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督提供了制度保障。在民主选举方面，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》要求党委、人大要支持人民团体在县、乡人大代表换届选举中，依法按程序提名推荐代表候选人；县以上人大代表、政协委员人选的提名推荐，应该加强与人民团体的沟通协商，落实好有关人选的比例规定和政策要求，对保障妇联组织在民主选举中推动妇女参政提出了切实的制度举措。在民主协商方面，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》提出，拓宽人民团体参与政治协商的渠道，规范人民团体参与协商民主的内容、程序、形式；《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》不仅将人民团体协商作为一种协商渠道专门作出要求，还要求建立完善人民团体参与各渠道协商的工作机制；党的十九届四中全会决定强调，要统筹包括人民团体协商在内的协商民主体系，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。在民主决策方面，2013年印发的《国务院工作规则》规定：国务院在作出重大决策前，根据需要通过多种方式，直接听取民主党派、社会团体等方面的意见和建议；《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当注重听取人民团体等的意见；《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》提出，政府可通过召开会议或其他适当方式，定期向人民团体通报重要工作部署和相关重大举措，加强决策之前和决策实施之中的协商。在民主管理方面，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》指出：群团组织特别是人民团体是广大群众依法、有序、广泛参与管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的重要渠道，并提出群团组织要积极参加城乡基层群众自治和企事业单位民主管理，引导所联系群众正确行使民主权利，推动基层民主健康发展。在民主监督方面，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》提出，选任人民陪审员、人民监督员、人民调解员，落实人民建议征集制度，应该重视发挥人民团体作用。

相关立法也为妇联组织参与全过程人民民主提供了法律依据。2022年10月修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》[6]第六条规定：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联合会章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益、促进男女平等和妇女全面发展的工作”，明确了妇联组织在参与全过程人民民主中的职责。第十六条规定：“妇女联合会代表妇女积极参与国家和社会事务的民主协商、民主决策、民主管理和民主监督”，这为妇联组织代表妇女参与全过程人民民主提供了原则保障。第八条规定：“有关机关制定或者修改涉及妇女权益的法律、法规、规章和其他规范性文件，应当听取妇女联合会的意见”，这一条款有力地保障了妇联参与法律政策制定的制度化渠道。第十五条第三款还规定：“妇女联合会及其团体会员，可以向国家机关、群团组织、企业事业单位推荐女干部”，为妇联组织推动妇女参政提供了依据。其他相关法律也为妇联组织和代表妇女群众参与全过程人民民主提供了法律依据。例如，《中华人民共和国立法法》为妇联组织在法律法规出台过程中的参与提供了制度保障；《中华人民共和国人民陪审员法》《中华人民共和国人民调解法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律赋予妇联组织推荐妇女担任人民陪审员、建立人民调解组织、参与土地承包仲裁委员会等权利，使妇联组织可以在执法和司法监督中推进保障妇女权益法律政策的有效实施，维护妇女合法权益。

不过，妇联组织发挥桥梁纽带作用的制度保障还存在不完善之处。从立法层面，有关妇联组织参与的法律依据的规定过于原则，多为宣示性、倡导性条款，没有具体程序规则等方面的保障，给法律实施带来困难。从工作机制层面，党和国家的相关文件对妇联组织参与民主政治建设、发挥桥梁纽带作用作出决策部署、提出明确要求，但是这些部署和要求如何落实，后续相关配套措施和工作机制建设没有取得明显进展。在社会文化环境方面，相关决策部门人员对于妇女和妇联组织在全过程人民民主中作用的认识不足，使妇联在组织和代表妇女参与全过程人民民主中发挥作用的效果受到局限[7]。

党的二十大报告提出“有效发挥桥梁纽带作用”，“有效”二字一方面说明妇联组织桥梁纽带作用发挥存在问题，另一方面也为推动加强妇联组织参与的制度保障指明了方向。妇联组织有效发挥桥梁纽带作用，需要进一步明确妇联组织的法定职责，明确妇联组织参与的程序规则；需要进一步加强落实党和国家相关决策部署的工作机制建设，使妇联组织参与的制度化渠道更加畅通；需要提升相关决策部门人员对于妇女和妇联组织在全过程人民民主中作用的认识，对妇联组织和代表妇女群众参与提供更加积极的支持和保障措施。

三、深化妇联组织改革和建设的路径

自2015年群团改革以来，妇联改革不断推进，围绕保持和增强政治性先进性群众性的目标要求，在党的领导、基层组织建设、干部队伍建设及联系引导女性社会组织等方面取得实质性进展[8]，组织覆盖面扩大，工作力量增强，工作机制和手段创新，为发挥桥梁纽带作用奠定了坚实基础。不过，站在发展全过程人民民主的高度来看，妇联组织改革和建设距离有效发挥桥梁纽带作用还有一定差距。从桥梁和纽带的妇女群众一端来说，妇联组织还做不到全覆盖妇女群众，对妇女群众的状况和需求了解不够及时充分，服务妇女群众的内容和手段不够有效精准，组织妇女参与的平台和渠道不够广泛，与最广泛、最真实、全方位、全覆盖的全过程人民民主的要求还有距离。从桥梁和纽带的党和政府一端来说，妇联干部代表妇女群众参与国家和社会事务民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的意识和能力还有不足，对各方面、各类型资源的利用和整合不够，反映妇女利益诉求、推动将男女平等原则纳入法律政策制定实施的效果存在局限。从妇联组织改革和建设角度来看，要使桥梁纽带作用发挥更加充分，需要从以下几个方面着力推进。

一是进一步加强组织建设，打造有效发挥桥梁纽带作用的组织网络。一方面要进一步拓宽组织覆盖，在新业态新就业群体妇女、全职妈妈、贫困妇女、残疾妇女、老年妇女等特殊妇女群体中，通过灵活多样的形式建立妇女组织，开展妇女工作，真正做到哪里有妇女，哪里就有妇女组织。另一方面要进一步发挥各级各类组织的引领服务联系作用，推动新领域、新群体妇女组织持续运行，有效开展服务；推动机关事业单位妇委会更加理顺与工会女职工组织的关系，工作特色更加突出，成效更加显著；加强对各级妇联组织团体会员的联系和指导，增强对妇联组织的认同；加大培育引领女性社会组织工作力度，进一步延长工作手臂。

二是进一步加强干部队伍建设，提升妇联干部有效发挥桥梁纽带作用的意识和能力。进一步加强专挂兼相结合的干部队伍建设，壮大专职干部队伍，建立符合群团工作特点的专职干部队伍考核评价机制，优化挂兼职干部队伍的来源和结构，完善发挥挂兼职干部和执委作用的工作机制[9]。增强妇联干部的群众工作能力，真正做到深入基层，深入妇女群众，及时了解妇女群众困难和诉求，提供符合妇女群众需求的精准服务。增强妇联干部代表妇女群众参与全过程人民民主的能力，强化其推进男女平等基本国策宣传贯彻的意识和能力，提升其对法律政策的性别平等评估能力，在参与中真正代表妇女群众利益诉求，有效推动男女平等原则纳入法律政策制定实施。

三是进一步整合资源，凝聚有效发挥桥梁纽带作用的工作合力。一方面，整合内部资源，将不同层级、横向纵向妇联组织以及团体会员、女性社会组织、巾帼志愿者的人力、资金、阵地、专业技能、项目等各种资源贯通起来，做到分工合作、优势互补，增强工作效率和效果。另一方面，拓展、整合外部资源，争取党政领导重视，相关部门支持，专业力量合作，提升工作的影响力、专业化和精准度，更好地实现党的二十大报告对“有效发挥桥梁纽带作用”的部署要求。