基于应急处置全过程的现代化应急物资保障体系建设方法与路径探析

郑贵强 刘丰余 王帅 连会青 何国宾

习近平总书记指出：“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案[1]。”在2021年7月，河南郑州爆发了特大水灾，同年10月山西也发生了水灾。这些灾害事件发生后，在短时间内社会层面汇集了大量的应急物资需求信息，而且出现了物资调度困难，供不应求和调度混乱的情况。在这样的灾害发生背后，充分暴露出目前我国部分地区应急物资储备数量不足、储备种类不全、物资调度不及时、不充分等问题，凸显出我国目前应急物资储备、调度体系建设仍较为薄弱，区域化应急物资储备、调度体系没有能力应对区域化的巨灾。在应急处置过程中，现有的应急物资储备、调度体系无法实现应急物资“储得充足，调得有序”的目的。通过构建新的应急物资储备、调度机制，不断完善我国应急物资储备、调度体系，确保应急物资的充足储备与有序调度，可以保障灾害事件涉及区域人民群众的生命和财产安全，使社会在短时间之内恢复正常秩序[2]。

当前我国应急物资储备、调度体系建设是薄弱的，无法满足我国在面对区域性巨灾时所需的能力要求。因此，需要加快我国应急物资储备、调度体系的现代化建设，加快应急物资储备、调度体系的信息化建设，进行应急物资储备、调度的一体化建设，优化现有应急物资储备、调度机制，探索出一条符合现代应急物资保障需要的特色化道路，贯穿应急处置全过程，使我国应急物资保障体系有能力、有实力应对任何类型、任何等级的突发公共事件。

1 我国应急物资储备与调度体系现状

1.1 应急物资储备调度体系建设的现状

现阶段我国应急物资储备、调度体系是应急管理部成立后，在应急管理体系现代化建设的浪潮中快速发展起来的，区域化应急物资储备、调度体系得到基本健全与完善。目前我国现有20个中央生活类救灾物资储备仓库和35个综合类应急物资储备仓库。大部分地区以省域为划分，基本形成了“省-市-县”三级的应急物资储备、调度体系，各类应急物资储备库遍布各级政府辖区，部分地区的乡镇政府单位也建立了应急物资储备库。

以贵州省为例，该省全域共17.62万平方千米，省域地形走向呈东西状。为亚热带季风气候，水系丰富。该省在2021年建立起省级应急物资综合调度平台，将1个省级库9个市（州）级库和67个县级库纳入该平台管理，实现了全省各级各类应急物资信息共享、业务协同和互联互通。贵州省的应急物资储备、调度体系的现代化建设只是目前我国众多省市区域化应急物资储备、调度体系建设的一个缩影，该省智慧仓库和省级应急物资综合调度平台的建设在我国目前应急保障体系的建设中是具有代表性和前瞻性的。

1.2 应急物资储备调度体系的不足

目前我国应急物资储备、调度体系建设均是按照省域行政区划进行的，基本上形成了省级-市级-县级的三级应急物资储备体系，但是仍存在一系列的问题。以河南郑州水灾事件为例，在水灾发生期间，政府无法有效调度相关应急物资，导致在社会层面汇集了大量的物资需求信息，其中不乏专业抗灾、救灾物资，如：大功率排水设备、发电设备、抢险舟、救生衣等。作为一线城市，在这样特大型灾害中，凸显出地方应急物资储备、调度体系的不足和存在的问题，如：应急物资储备的规划、管理和监督缺少有力统筹；应急物资保障能力与实际需求能力有差异；应急物资储备信息化程度低，信息共享和数据分析能力有限；应急物资流通渠道不清晰；各类应急物资储备部门信息不互通；应急预案中对应急物资储备设计不够完备[3]；部分应急物资储备库中物资储备种类不全、数量不多。这些存在的问题是目前我国大部分地方政府所面临的，具有普遍性。这些问题在突发事件发生后，会导致灾情面扩大，产生更为严重的灾损。而这种区域化的应急物资储备、调度体系缺陷，会使得应急处置工作变得被动，无法充分发挥应急物资的最大价值，不能最大限度保障人民群众的生命和财产安全。

在非常态情况下，时间相对较为紧迫，应急物资早一秒钟运抵，都会对灾害事件的处置起到至关重要的作用。显然目前这种按照省级行政区划建设的应急物资储备、调度体系是不能够满足目前我国对应急物资储备、调度能力需求的，需要打破区域化壁垒，摒弃应急物资“储”和“用”界限分明的传统做法，形成一个无需上级政府协调就能在第一时间对物资进行跨区域、跨级别调度的应急保障体系。这样的应急保障体系正是我国目前乃至未来所需要的。

2 应急物资储备与调度体系的建设

2.1 现代化应急物资储备

在基于完善中央、省、市、县、乡五级应急物资储备布局，建立健全应急物资储备目录清单，合理确定储备品类、规模和结构并动态调整的基础上[4]，推动综合性应急物资储备库的建设，形成监管有力、信息集成、种类丰富、储能充足的应急物资储备体系，将应急物资保障贯穿应急处置的全过程。

2.1.1 应急物资储备种类

应急物资的储备种类，要因地制宜，需要根据当地的相关信息进行综合研判。同时，随着处置灾害事件的时间延长，所需要的应急物资种类和数量也在增加[5]。应急物资储备库在储存基本生活物资的基础上，对于特殊应急物资的储备，需要综合考虑两方面因素：

一是当地灾害综合风险普查情况。根据当地灾害综合风险普查结果，将处置高风险灾害的应急物资纳入区域应急物资综合储备库的储备名单中，提高区域防范化解重大灾害风险的能力。储备一定种类的区域易发灾害应急处置物资，增强区域应对易发灾害的能力与水平。将处置高风险灾害的应急物资储备于该区域较高级别的综合性应急物资储备库，必要时，可以及时对整个区域进行辐射式调度覆盖。

二是历史上重大灾害发生时期及灾情的综合情况。根据该区域历史上灾害灾情统计信息[6]，针对出现的巨灾，将处置该类型灾害的应急物资纳入区域应急物资储备库的物资储备名单中。储备区域不易发生灾害应急物资，增强区域应对巨灾的能力与水平。

综合上述两方面因素进行综合研判，有方向、有针对性地对应急物资的储备种类进行规划。在灾害事件发生后，符合灾害处置要求的应急物资的及时运抵，将极大地减轻灾害事件产生的损失，保障人民群众生命财产安全，进而将应急物资的储备价值发挥到最大。

2.1.2 应急物资储备方式

对应急物资的储备形式采取多样化，如：实体储备、以厂代储、生产力储备等[7]。多样化的应急物资储备模式可以满足不同时间段、全灾种条件下对应急物资的需求。不同种类应急物资的储备方式应根据该类物资的个体性质，选择适合该类物资储备的方式。同时还需根据本区域工、商、贸、经济等综合情况进行研判，确定不同种类应急物资的特色化储备方式，确保专业化应急物资的储能充足。

实体储备是目前最常用的储备方式。该储备方式可针对于储备周期长、专业性质强的抗灾物资，如：特种救援设备、应急保障设备等。以厂代储的储备方式可针对于储备周期短且短时间可以及时调度的各类应急物资，如：生活物资。生产力储备的储备方式可针对处置特定灾害的物资且常态情况下市场需求小的各类应急物资，如：一次性救援防护物资。各类应急物资应根据物资性质，在适量实体储备的情况下，通过以厂代储、生产力储备的方式，确保专业化应急物资储能充足，提高应急保障能力。

2.1.3 应急物资储备规模

应急物资储备规模是根据区域应急物资需求预测情况进行确定的，进行应急物资需求预测是确定应急物资储备规模的前提与基础[8]。储备规模过大，会导致储备资源的浪费；储备规模过小，又无法满足本区域对安全发展的需要。因此，科学、合理的应急物资储备规模，是实现应急物资储备库效益最大化的基础。研究认为其需要考虑以下三方面因素：

一是本区域人口数量。根据该区域人口数量，确定合适的人口比例，进而确定区域基础生活物资的储备规模，确保灾害事件发生后灾区人民群众的基本生活保障。

二是灾害综合风险等级。根据国家灾害风险等级划分或区域灾害风险等级划分，参照该区域灾害综合风险普查结果，确定处置易发灾害的防灾减灾设备及相关物资的储备规模，确保处置易发灾害的应急物资储能充足。

三是该区域历史上发生巨灾的频率。根据该区域历史上发生巨灾的频率，确定可能出现的不易发生灾害事件的应急处置物资的储备规模，确保处置不易发生灾害事件的应急物资储能充足。

综合上述三方面因素进行应急物资需求进行预测，进而确定该区域各类应急物资的储备规模。贴合区域实际的应急物资储备规模，在灾害事件发生后，第一时间对应急处置所需的储备物资进行有效的调动与补充，就可以极大地降低灾损，保障人民群众的生命与财产安全。

2.2 应急物资调度

现代化的应急物资保障体系仅仅依靠现代化的应急物资储备机制是远远不够的，还需要现代化的应急物资调度机制。在灾害事件发生后，应急物资科学有序的调度和满足应急处置过程所需的物资储备的规模、种类、质量是该事件处置成功的基础与前提，贯穿灾害事件处置全过程的应急物资的储备与调度将成为应急物资保障体系的核心。任何灾害事件都可以划分为四个阶段，即：事前、事发、事中、事后。在灾害事件的不同阶段，对应急物资的需求种类及数量也不相同。因此，针对灾害事件所处的不同阶段，需要对应急处置物资进行专项调度，即：事前预警调度、事发紧急调度、事后补充调度。该调度机制，对灾害事件发展节点进行划分，根据灾害事件发展的不同时期对所需应急处置物资进行精准化调度，确保各阶段应急处置工作所需物资与调度物资相匹配，将应急物资在灾害事件处置中的作用发挥到最大水平。同时依托现代化应急物资储备体系与调度体系的一体化建设，为各阶段的物资调动提供坚实保障。

2.2.1 事前预警调动

强化底线思维和风险意识，从注重灾后救助向灾前预防转变。在灾害预警信息发布阶段，就采取相应措施，减轻灾害损失或消除灾害隐患。针对中高级别灾害预警信息可能波及区域进行应急物资调度预警，地方政府和地方应急物资储备、调度平台进行快速响应，将预防、处置此类灾害的应急物资调度前往预警信息涉及区域，在事发之前运抵灾害事件发生区域。在灾害事件的雏形阶段，通过专业化的应急物资，消除灾害事件的安全隐患或阻止灾害事件的继续恶化，从而减轻灾害事件造成的损失。应急物资的事前预警调度，仅针对可预警、可预测的灾害事件。

2.2.2 事发紧急调度

通过对应急物资储备体系与调度体系的一体化建设，数字化呈现事发区域应急物资储备信息，对应急处置工作所需物资实现“一网调度”。事发紧急调度顺利进行的核心是交通网络体系的健全，如果灾害事件导致交通网络中断，就无法采用机械化方式将应急物资运抵事件发生区域。该调度体系是现在较为常用的，在交通网络体系健全的基础上，对应急处置工作所需物资进行点对点、区域化的调度，保障应急处置工作高效进行。应急物资的事发调度，是适用于所有灾害事件及其他事件的应急处置工作的。

2.2.3 事后补充调度

在前期应急物资调度仍无法满足该区域对应急处置工作所需物资的情况下，作为补充物资进行调度，巩固灾害事件发生区域的防灾减灾成果，为灾区的社会稳定、生产生活的有序恢复奠定基础。应急物资的事后补充调度，作为保障灾区社会秩序有序恢复正常的补充物资，适用于所有灾害事件的应急处置工作。

3 现代化应急物资储备与调度体系一体化建设

3.1 一体化建设框架

进行应急物资储备与调度体系的一体化建设，就要打破应急物资“储”与“用”的传统壁垒，将应急物资的储备与调度进行统一，形成“应急处置有需求，物资调度能进行，物资储备保供应”的局面。要达到这样的局面，新构建一个国家级应急物资智慧化储备、调度平台是不二之选，因此，该平台也成为应急物资储备与调度体系一体化建设的核心。该平台主要由多个复合模块构成，将应急物资的储备与调度进行融合，达到应急物资储备与调度一体化的目的。在应急处置的全过程中，该平台与各地省市级应急物资储备、调度平台进行多级联动，为应急物资储备、调度的精准有序提供可行性的应对方案。

新构建的国家级应急物资智慧化储备、调度平台主要由物资储备模块、智慧调度模块、信息交互模块和物资需量模拟模块构成。物资储备模块，通过互联网技术将我国目前各地各级各类应急物资储备库进行统一管理，优化物资储备机制，对物资进行科学储备。智慧调度模块，在该平台响应过程中，通过信息交互模块将各方信息汇集，平台动态分析，匹配最佳物资调度方案，为应急决策者提供可行性参考方案。信息交互模块，将气象、水利、地质等部门的实时监测预警信息进行互通分析，在监测预警部门发布较高级别预警信息的同时，该平台通过全局化物资储备网络体系，进行应急物资的调度，同时通过汇集的各类信息立体化呈现应急物资的各项实时动态信息。物资需量模拟模块，是决定物资调度数量的核心，通过信息交互模块汇集的信息，对灾害事件处置物资需量进行模拟，确保调度周期内物资保障充足。借助现代化的互联网技术，形成一张应急物资储备网络，确保应急物资供应保障对任何国土区域都可进行交叉式覆盖，将应急物资的储备、调度信息和各部门监测预警信息在该平台呈现，该平台可以反向追溯这些信息，了解任何一个物资储备库和调度物资的实时情况，解决应急物资流通不清晰的问题，为应急物资保障提供强大后盾支持。通过一个平台、一张网络不仅实现平时应急物资储备的专业化、充足化和互通化，而且实现灾时应急物资调度的全局化、精准化和有序化。该应急物资储备、调度平台的建设，将打破区域化应急物资调度壁垒，摒弃应急物资“储”和“用”界限分明的传统做法，构建一个全新的应急物资储备、调度体系。该新体系的构建对提高我国区域自然灾害风险整体防范能力具有推动作用，对我国在国家整体安全发展观之下的防灾、减灾、救灾、抗灾工作成果具有决定性作用。

3.2 应急物资的信息化储备与调度

应急物资的来源方式主要为政府采购和社会捐赠，在某些灾害事件处置过程中，存在应急物资物流统筹协调不到位、不公开、不透明[9]的问题。如何保障应急物资的流通透明化、信息化。需要借助物联网技术进行“赋码”，对每一件应急物资进行“身份认证”。在每一件应急物资最初进入各级储备库的同时给予一个身份码，实现一码扫描、一码流通，通过身份码可以了解到该应急物资的生产信息、来源渠道、流向渠道、出入库时间等相关信息。让应急物资的流通更透明化、清晰化、信息化、立体化，使应急物资储备、调动工作有据可依、有据可查。

通过对应急物资的赋码处理，信息化呈现应急物资的储备与调度。在应急物资调度的每一个流通节点进行扫码处理，通过物联网技术，对每一种应急物资的储备与流通信息进行实时数据汇总，确保每个应急物资储备库的实时物资储备信息和物资流通信息在国家级应急物资储备、调度平台立体化呈现，让应急物资的补充、调度更为清晰精准，为灾害事件的后期处置提供专业应急保障。应急储备物资的赋码处理，促进应急物资储备与调度的信息化建设，让每一件应急物资在流通过程中信息溯源[10]更为简单便捷。

3.3 应急物资的可视化储备与调度

以互联网为依托，借助现代化的物联网技术，对应急物资进行识别与定位，获取应急物资运输实时动态信息，实现应急物资的储备与调度信息的实时动态共享[11]。在基于现有各省市级应急物资储备库及区域化应急物资储备、调度平台的基础上，根据区域需求增设国家级区域应急物资储备库，通过物联网技术，以现有各地、各级、各类应急物资储备库为储备单元，将所有应急物资储备库的储备信息进行互联互通，形成一张动态化的应急物资储备网。通过新构建的国家级应急物资智慧化储备、调度平台，将信息交互模块实时汇集的各类数据信息可视化呈现，直观了解每一个应急物资储备库的实时储备信息，上至国家级应急物资储备库，下至乡镇级应急物资储备库，都可以通过该平台实现立体化储备。

在需要进行应急物资调度时，依托构建的应急物资储备网络，该国家级应急物资智慧化储备、调度平台与地方调度平台进行多级联动，确保所需物资的专业化与供应充足，实现应急物资调度的有序、高效、准确。通过对应急物资的身份认证，依托该平台信息交互模块，将调度物资的信息实时在该平台动态化呈现。应急物资储备与调度的可视化建设，将辅助应急决策者进行最优决策，保障人民群众的生命和财产安全。

4 结论

“兵马未动，粮草先行”，聚焦我国现有区域化应急物资储备与调度机制壁垒，化解重特大灾害风险，减轻灾害损失，提高应急保障能力，最大限度保障人民群众的生命与财产安全。作为“粮草”的各类应急物资，是应急保障体系的重要组成之一，其储备规模、储备种类、储备区域等都直接决定了灾害事件能否成功处置。研究表明，以物联网技术为基础，建立一个集预警信息汇集、应急物资储备与调度为一体的数字化平台，将应急物资的储备与调度进行融合发展。该平台直接或间接连接全国各区域各级各类不同隶属关系的应急物资储备库，应急期与区域应急物资储备、调度平台实行多级联动。通过区域灾害综合风险数据和历史灾害数据对相应种类的应急物资进行特定储备，将应急物资调度贯穿应急处置工作的全过程。在可预测预警的灾害事件中，侧重灾前预警调度；在不可预测预警的灾害事件中，侧重灾发紧急调度；二者前期联动，后期以灾后补充调度为保障，确保应急处置工作所需专业化应急物资充足，提高应急保障能力。

该智慧化应急物资储备、调度平台的建立与推广，将保障非常态情况下对所需专业化应急物资的充足供应，无需再临时向社会层面筹集所需应急物资，保证了专业化应急物资的质量、数量，提高非常态情况下应急保障的质量。应急物资储备体系与调度体系一体化建设的完成，将应急物资保障贯穿应急处置的全过程，提高了地方政府应对“灰犀牛”事件与“黑天鹅”事件的能力，促进我国防灾减灾救灾抗灾事业的发展，对我国全面落实整体国家安全观及保障人民群众生命财产安全具有积极意义，对推动我国应急管理现代化强国的建设具有促进作用和参考价值。