党内问责基本要素的历史演变研究

周芳玉

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“落实全面从严治党政治责任，用好问责利器。”[1]进入新时代以来，全面从严治党向纵深推进，党内问责实践不断丰富拓展。在问责过程中，谁来问责、为何问责、如何问责，是问责的基本问题，与此相对应的问责主体、问责内容、问责方式，也就成为了党内问责的基本要素。在中国共产党一百多年的辉煌历史中，问责基本要素作为党内问责思想的一部分，一直随着党的建设实践的发展而不断发展。

一、谁来问责——问责主体的产生和调整

问责主体即有权向相关责任对象质询和追责的主体，中国共产党内部的问责主体，则是党内对自身管党治党行为、活动和能力进行监督和检查的机构。在中国共产党的百年历史中，党内问责主体不断调整和完善，为管党治党发挥了重要作用。

(一)问责主体初设

在中国共产党成立初期，尽管党内没有设立专门的问责机构，但党内问责工作已经随着革命实践的需要开始了运行。党的二大即规定通过党内巡视的方法加强党的领导和检查工作；在党领导工人罢工运动的过程中，为了保证领导机构的公正廉洁，通过普选成立罢工工人代表大会，作为最高权力机关和党内问责机关，检查党内的贪污腐化行为。

1.设立监察委员会

1927年，为了维护党的权威和集中统一领导，党的五大建立了中共中央监察委员会，这是中国共产党第一个专门的问责机构。监察委员会具有独立性和权威性，与同级的党委会之间存在权力制衡，这对于发扬党内民主具有积极意义。同时也表明当时党的领导人已充分意识到“以权力制约权力”的重要性，以及监察问责权必须独立的重要性。由此开启了党内问责的发展历程。大革命失败后，中共被迫转入地下秘密工作，在艰难严峻的革命斗争中，监察委员多数牺牲，监察委员会难以继续开展问责工作，因此党中央废除了监察委员会，设立审查委员会，负责审查财政、机关等几项具体事务，在特殊时期发挥了部分问责作用。此后又相继设立中央特别工作委员会、中央党务委员会等机构以开展问责工作，但由于受各方条件限制，问责作用始终难以充分发挥。

2.重设监察委员会

1945年4月，中共七大召开，总结了多年来党内问责的经验教训，全面规划设计了党内问责机制，重新设立了监察委员会，负责决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。但由于当时处于抗日战争后期，不久又开始了解放战争，监察委员会未能正式成立，党内问责工作由各级党委组织部门负责。

(二)问责主体确立

新中国成立后，中国共产党成为执政党，担负起领导人民进行国家建设的重任。为了加强党内监督问责工作，新中国成立伊始，党中央就开始着手准备建立各级党内监督问责机构的工作。

1.成立纪律检查委员会

1949年11月，中共中央决定成立中央及各级党的纪律检查委员会，负责检查各级党组织、党的干部及党员违反党的纪律的行为，作出处分或取消处分，并加强党内的纪律教育，以实现全党的集中与统一。同时在政务院下设立中央人民监察委员会，党的纪律检查委员会和人民监察委员会密切配合，同党和政府内的贪污浪费和官僚主义等现象进行严肃的斗争。

2.成立监察委员会

随着过渡时期“一化三改”①的深入，社会上的阶级斗争反映到党内来，党内违纪现象有所增加，纪律检查委员会由于种种原因不能担负起问责主体的重任。因而，在1955年成立了党的中央和地方监察委员会，代替纪律检查委员会，负责检查处理党员和党组织违反党章、党纪、党的路线、政策和法律的行为，特别是加强对中央各部门和各省市的高级干部的监督。检查的范围扩大了，监督的成分明显加强。

3.恢复重建中央纪律检查委员会

“文化大革命”期间，党内问责机构被撤销。“文革”结束后，党的十一届三中全会决定恢复成立新的中央纪律检查委员会，在党中央的领导下工作，负责维护党章、党纪，检查党的路线、方针、政策和决议执行情况，检查和处理党组织和党员违反党章党纪的行为。1993年中央纪委与监察部合署办公，实行“一套工作机构，两个机关名称”的体制，发挥了重要的历史作用。

(三)问责主体扩展

党的十八大之后，在长期的实践中监察机关存在着反腐败力量分散、监察范围过窄等问题，与十八大以来全面从严治党的新形势新要求新任务不相适应，因此党中央着手对国家监察体制进行改革，规定组建国家监察委员会，与党的纪律检查机关合署办公，对国家公职人员实行监察全覆盖，问责主体的内涵范围不断拓展，由党内延伸到党外，形成监督问责合力，推动全面从严治党进一步向纵深发展。

二、为何问责——问责内容的丰富和发展

问责应有理有据，问责的原因即问责内容是非常重要的一个方面。随着时代的发展，问责内容不断丰富与完善。在革命时期，由于党中央集中精力于民族独立与解放的革命运动中，对问责内容只宽泛地提出违纪者应问责的思想；在建设和改革时期，问责内容的广度和深度逐渐拓展，分别面向党员、领导干部和党组织作出了问责规定；进入新时代，继续扩展了问责情形，问责内容更加严谨全面。

(一)问责内容初现

建党之初，中共二大党章即强调了全党服从中央、下级服从上级、少数服从多数的原则，规定党员若违反以上原则，或党员出现违反党章、党纪及党的总路线，泄露本党秘密等情况时，给以严格处分。随着革命形势的不断发展，问责内容逐渐丰富。中共五大通过的党章修正案规定：“不执行上级机关的决议及其他破坏党的行为，即认为违背党的共同意志而处罚之。”[2]此后，中共六大、七大党章也都有过相关规定：凡不执行中央和上级组织的决议、违反党章、党纪，及犯了党内认为有错误的其他过失，各级党组织应当给予其相应处分。

(二)扩展问责广度

首先，对党员的行为有了更严格的规范。建国后，随着国家的各方面建设逐渐走上正轨，问责内容涉及的范围更广，党内相继出台各项文件对党员以权谋私、工作渎职、侵犯党员权利等违纪行为进行了问责规定，如：对于“有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策”[3]707的工作渎职行为给予相应惩罚；对于“利用职权敲诈勒索、索贿受贿、贪污盗窃、私分公款公物”[3]934等以权谋私的行为给予严厉处分；对于阻碍党员行使表决权、选举权和被选举权等权利，阻碍党员申诉、检举，对党员进行打击报复、诬告陷害等侵犯党员权利的行为，给予党纪处分。

其次，对领导干部失责情形的界定更加严谨细致。随着实际工作的需要，对领导干部失职失责情形的界定主要体现在以下方面：因自身决策失误、管理不力、滥用职权、工作不作为等，致使直接管辖范围内发生重大事件，造成重大损失或恶劣影响；对党风廉政建设工作领导不力，对严重违法违纪问题隐瞒压制，大搞不正之风等违反党风廉政建设责任制的行为；选拔任用干部时违反相应规定，甚至违纪违法；违反财政、金融、税务、审计、统计法规，弄虚作假；阻挠、对抗监督检查或案件查处；对亲属严重违法违纪行为知情不管、包庇纵容；等等。

最后，增添了一些面向党组织的问责规定。对于纪律松弛、作风涣散、严重违反党的纪律，自身又不能纠正的党组织，要严肃追究领导责任，根据情节严重程度将其改组或解散。

(三)界清失责程度

进入新时代，问责内容更加严谨具体、客观全面。首先，对失责情形的规定更加全面。主要体现在以下方面：党的领导弱化；党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设没有切实加强；推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决不扎实；全面从严治党主体责任、监督责任落实不到位；履行管理、监督职责不力；在涉及人民群众最直接最现实的利益问题上不作为等，对党员工作生活的方方面面提出更高要求。

其次，问责力度的界定更加明晰。当出现问题时，应依据事实确定是否应该问责。对于无需问责的情况，应该及时纠错提醒，不能随意问责；对于需要问责的情况，应该遵照程序，分清责任、严肃问责。在问责时，应依据实际情况和问责规定来确定问责的力度，对于及时采取措施挽回损失，或配合调查主动承担责任等情形，可以从轻问责；对于对上级的指示要求落实不到位，在接受调查时不说明事实，或弄虚作假阻挠问责工作等情形，便要从重问责。党内问责更加实事求是、谨慎客观。

进入新时代，不仅对党员、领导干部和党组织的建设提出了更高的要求，对群众切身利益的实现与否也越来越重视，并通过问责加以强化。而在问责时，依照相关规定对不同问责情形采取不同问责力度，做到问责“宽严相济”，问责内容进一步完善。

三、如何问责——问责方式的创新和完善

问责方式合理与否，一定程度上决定了问责能否发挥教育警示作用。中共先后制定了面向党员、党组织和领导干部的问责方式，体现了严肃问责又宽严相济的问责态度；随着党对问责认识的深入，在责任划分方面进行了深入地探索与思考，先后提出明确责任主体、拓展问责范围等思想，并作出终身问责的规定，督促领导干部切实担负起自身责任。

(一)严肃问责“惩前毖后”

从建党之初到改革开放前，党中央对党员的问责方式逐渐完善并确定下来，对党组织的问责方式也在不断完善中。

首先，党中央对党员的错误行为一直采取严肃追责的态度。建党之初，党中央便作出规定，对党员的错误行为进行相应处罚。中共五大通过的党章修正案中提出，党员如有违反党的意志的行为，则会考虑以警告、党内公开警告、临时取消党内工作、留党察看、开除党籍等方式进行处罚，整个革命时期对党员错误行为的问责基本围绕这些方式进行。新中国成立后，对党员的问责方式进行了各项明确规定，“党员违反党的纪律，各级党的组织可以按照具体情况，分别给以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍的处分。”[4]

其次，党中央对党组织的问责方式也在同步完善。中共五大通过的党章修正案规定，如违背党的共同意志，对于整个党部应“加以警告，改组或举行总的重新登记”[2]。经过各方面实践与思考，党内对党组织的问责方式不断完善。中共七大党章规定，如违反党章党纪，则按照具体情况对整个组织采取“指责；部分改组其领导机关；撤销其领导机关并指定其临时的领导机关；解散整个组织，并进行党员的重新登记”[5]等处分。

从建党之初到改革开放前，党中央对党员的问责方式逐渐完善并确定下来，对党组织的问责方式也在不断完善中。这一时期虽然没有明确提出针对领导干部的问责方式，仅宽泛地作出中央委员、候补中央委员和各级党委会委员违反党纪或不能履行自身责任时应给以适当处分直至开除党籍的规定，但也为改革开放后完善面向领导干部的问责方式奠定了思想基础。

(二)落实“关键少数”责任

改革开放之后，随着市场经济的发展，对外开放的扩大，国内外形势日益复杂，对党的自身建设提出了更高的要求。党中央逐渐开始重视对领导干部的监督问责，责任范围的划分也逐渐明晰。

首先，明确提出面向领导干部的问责方式。首次作出面向领导干部的问责规定是关于保密工作的规定，提出各级领导干部如违反保密规定，视情节轻重给予批评教育或处分。为了促使领导干部在工作和生活中对自身严格要求，党中央逐步作出针对领导干部的问责规定，提出当领导干部严重脱离群众、给工作造成重大损失、或没有做到廉洁从政时，应依照相关规定给予批评教育、组织处理、免职或纪律处分。进入21世纪，国家发展面临着复杂的国内外环境，对领导干部的素质和能力也提出了更高要求，为了加强对领导干部的监督，为了增强领导干部的领导能力和担当精神，党中央提出领导干部如有出现相关失职行为，视情节轻重给予批评教育、诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评等处罚，或“调整职务、责令辞职、免职和降职”[6]等纪律处分。

其次，通过明晰责任范围、明确责任主体实现精准问责。党中央针对一味强调集体领导使得决策无人监督执行的情况，提出建立集体领导与个人分工负责相结合的制度，如果出了问题，追究直接主管人员的责任。进入21世纪，党中央进一步完善对责任范围与主体的界定，提出“分清集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任。”[6]对领导班子追究集体责任，采取责令作出书面检查、通报批评、调整处理等责任追究方式，主要领导责任由领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担，重要领导责任由参与决策的班子其他成员承担。

(三)延展问责时效范围

进入新时代，为进一步加强问责的教育及警示作用，促使领导干部真正负起责任，问责时效性进一步拓展，问责范围进一步延展。

首先，坚持“权责一致”思想是延展问责范围的基础。权力范围有多大，责任范围就有多大。为防止领导干部出现对自身责任漠不关心的态度，防止出现底下问题不断而主要领导干部却毫不知情甚至睁一只眼闭一只眼的情况，在问责时将问责范围合理延展，既要追究当事人的责任，又要追究上级领导的责任，追究党委的主体责任和纪委的监督责任，促使党委书记管好自己的领导班子成员，促使领导干部管好自己的下级，将责任一层层压下去。

其次，树立“终身问责”思想是拓展问责时效的关键。为了使问责更具威慑力，党中央多次做出关于“终身问责”的规定。“实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。”[7]《中国共产党问责条例》中明确规定：“实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休等，都应当严肃问责。”[8]这有助于促使领导干部形成“用权就要负责一辈子”的终身责任意识，增强领导干部的责任感和担当精神。

结语

党内问责是全面从严治党的重要组成部分，是实现党的自我革命的重要环节。党内问责基本要素的不断完善，为党内问责思想的发展奠定了基础，也为党内问责实践的探索奠定了重要的理论基础。进入新时代，中国共产党深入推进全面从严治党，严肃党内问责，深化党内问责实践，党的执政能力和领导水平显著增强，为实现中华民族伟大复兴提供了根本保证。

注 释：

①“一化三改”：“一化三改”是中国共产党在1953年提出的过渡时期总路线的核心内容。“一化”是逐步实现国家的社会主义工业化；“三改”是逐步实现国家对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。