公路工程代建+监理一体化招标管理研究

刘 安,胡健平,胡勇勇

（1.江西交通咨询有限公司,江西 南昌 330000; 2.华杰工程咨询有限公司,北京 100029）

0 引言

党的十九大以来，高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，对我国经济发展的各个领域提出了更高要求。在工程建设方面，代建制作为一种专业化、市场化的现代工程管理模式，可以有效提高项目建设管理水平、扩大项目投资收益。2015年交通运输部发布了《公路建设项目代建管理办法》（交通运输部令2015年第3号），提出了代建单位具有监理能力的，其代建项目的工程监理可以由代建单位负责，承担监理相应责任。对比单一的代建模式，“代建+监理一体化”的管理方式可以减少项目建设管理工作层级，解决代建单位与监理单位权责交叉的问题，促进监理企业转型升级。然而，当前国内对于代建+监理一体化单位的选择仍缺乏相关规范和指导，代建+监理一体化招标的关键要素亟须进一步明确。

1 采购方式的确定

《公路建设项目代建管理办法》规定，项目法人应当依法通过招标等方式选择代建单位。依据2018年国家发展改革委发布的《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令2018年第16号）、《国家发展改革委关于印发〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉的通知》（发改法规〔2018〕843号）以及2020年发布的《国家发展改革委办公厅关于进一步做好〈必须招标的工程项目规定〉和〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号），公路工程代建服务不属于依法必须招标的范围，但监理服务如达到单项合同估算价100万元人民币以上的必须招标。按照发改办法规〔2020〕770号对总承包招标的规模标准的要求，即“总承包中施工、货物、服务等各部分估算价中，只要有一项达到《必须招标的工程项目规定》第五条规定的相应标准，则整个总承包发包应当招标”的原则，对于代建+监理一体化服务，如果其中监理服务达到100万元人民币以上，则必须进行招标。

对于使用财政性资金的公路建设项目，根据《政府采购法》第四条，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法；如未达到《必须招标的工程项目规定》的标准而未进行招标的，则应根据各地方政府发布的政府采购目录、限额标准、采购方式的规定进一步确定适用的采购方式。除此之外的非依法必须招标的公路建设项目，项目法人可以自行确定采购方式。

2 招标管理关键要素确定

2.1 招标条件和招标范围的确定

《公路建设项目代建管理办法》规定，公路建设项目代建可以从施工阶段开始，也可以从初步设计或者施工图设计阶段开始。《公路工程建设项目招标投标管理办法》（交通运输部令2015年第24号）规定，施工监理招标应在初步设计文件批准后开展。对于代建+监理一体化项目应满足的招标条件，换言之代建+监理一体化单位介入的建设阶段，在部级层面并没有文件明确规定。浙江省交通运输厅2018年发布的《浙江省公路建设项目代建+监理管理暂行办法》规定，公路建设项目“代建+监理”的管理模式宜在工程可行性研究阶段明确，一般应从初步设计阶段开始，也可以从施工图设计阶段或施工阶段开始，直至项目竣工验收完成、相关档案整体移交后结束，与交通运输部关于代建项目的规定基本一致。

从实际操作的角度来看，在不同阶段开展公路建设项目代建+监理一体化招标各有利弊。如果项目法人在初步设计阶段即要求公路代建+监理一体化单位介入建设管理，虽然服务单位尽早介入项目前期工作有利于加强对项目建设管理的理解，但是仅依据工程可行性研究报告与投资估算难以在招标时准确把握服务范围、服务费用等，尤其是监理服务费用在整个服务费用中占比较高，当初步设计未完成时监理服务费用难以确定，除此之外还可能存在无法满足监理招标条件法定要求的政策风险。如果项目法人在施工阶段才要求公路代建+监理一体化单位介入，一是服务单位对设计的理解不够深入，对项目前期的情况了解不足，二是由于设计单位仅与项目法人之间存在直接的合同关系，可能出现代建+监理一体化单位对设计单位的控制力度不够，难以协调设计与现场施工的关系等问题。如果在施工图设计阶段进行公路代建+监理一体化单位招标，此时初步设计的深度已能够满足确定项目代建+监理一体化工作范围和费用标准的需要，有利于提出符合实际的概算节约目标，也有利于代建+监理一体化服务单位加强对施工图设计单位的管理。

以代建+监理一体化单位从施工图设计阶段介入为例，代建服务招标范围为施工图阶段到项目竣工验收完成、相关档案整体移交期间的建设管理工作，服务内容可以包括：

（1）协助项目法人完成项目相关报批报建手续。

（2）负责施工图勘察设计、施工、材料设备供应等招标工作。

（3）对施工图勘察设计、施工、材料设备供应等单位的合同管理。

（4）工程质量、安全、进度、计量、资金支付、环境保护等相关管理。

（5）拟定项目进度计划、资金使用计划、工程质量和安全保障措施等，并报经项目法人同意。

（6）审定一般设计变更并报送项目法人，协助项目法人办理较大及重大设计变更报批手续。

（7）组织中间验收，协助项目法人组织交工验收。

（8）承担项目档案及有关技术资料的收集、整理、归档等工作，组织有关单位编制竣工文件。

（9）负责质量缺陷责任期内的缺陷维修工作管理，配合项目法人准备竣工验收相关工作。

（10）资产和档案移交使用单位。

（11）代建合同约定的其他职责。监理服务部分应根据项目情况设置一级或二级监理机构，对总监办和驻地办（如有）进行招标，一般包括施工准备期、施工期、交（竣）工验收与缺陷责任期的监理工作，除此之外对是否包含机电工程施工监理、中心试验室等内容进行明确。

2.2 投标人资格条件的确定

对于代建+监理一体化单位，除了一般要求具备法人资格，有满足公路工程项目建设需要的组织机构和质量、安全、环境保护等方面的管理制度外，在对企业资质、企业业绩、人员资格等方面提出要求时应结合相关政策和代建+监理一体化模式的特点进行设置。

在企业资质方面，根据《公路水运工程监理企业资质管理规定》（交通运输部令2022年第12号），从事公路工程监理活动，应当取得相应的公路工程监理企业资质，并在业务范围内开展监理业务，而对于代建部分工作内容，无强制性资质条件要求。《浙江省公路建设项目代建+监理管理暂行办法》要求代建+监理一体化单位应具备公路专业工程设计资质或者公路工程施工总承包资质，同时再具备公路工程监理企业资质。目前来看，国内绝大部分省市尚未出台代建+监理一体化单位的资质要求规定，结合当前国家关于加快建设全国统一大市场及优化营商环境的政策要求，对于国家未颁布资质许可的代建服务不宜再用其他资质随意设置门槛，也不得以经营范围等对投标人予以限制，仅要求具备相应监理资质即可。

在代建单位的业绩与人员要求方面，《公路建设项目代建管理办法》规定，高速公路、一级公路及独立桥梁、隧道建设项目的代建单位，应承担过5个以上高速公路、一级公路或者独立桥梁、隧道工程的建设项目管理相关工作，具有良好的履约评价和市场信誉；同时要拥有工程技术系列中级以上职称人员不少于50人，其中具有高级职称人员不少于15人；代建项目现场负责人、技术负责人、工程管理部门负责人应当在代建单位工作3年以上，且具有10年以上的公路建设行业从业经验、高级以上专业技术职称，以及至少2个同类项目建设管理经历。该规定主要是针对代建单位，现有各地方的公路建设平台企业作为项目建设管理法人在业绩与人员方面尚能够满足上述要求，但平台企业一般不具备公路工程施工监理资质，具备施工监理资质的监理企业一般又难以满足上述要求。由于代建+监理一体化项目目前在全国仍处于试点发展阶段，当参照《公路建设项目代建管理办法》设置建设管理业绩要求时，除了增加对监理业绩的要求外，宜设置为允许联合体投标；同时也可以参考江西省、浙江省、河北省等地代建+监理一体化项目的实践经验，在根据项目特点和实际需要设置业绩要求的基础上适当降低建设管理业绩门槛，认可监理单位的类似监理业绩作为其管理能力的证明，一方面可以提高招标效率，避免招标失败，另一方面也可以鼓励更多监理单位转型升级，进入代建+监理一体化市场，可以更好地促进代建+监理一体化模式的发展。

2.3 评标办法的确定

《公路建设项目代建管理办法》规定，代建项目招标的评标可以采用固定标价评分法、技术评分合理标价法、综合评标法以及法律、法规允许的其他评标方法，并应当重点评价代建单位的建设管理能力。《公路工程建设项目招标投标管理办法》中规定施工监理招标应当采用综合评估法进行评标，其中评标价的评分权重不宜超过10%。目前国内尚未出台公路工程代建+监理一体化招标的标准文件，结合代建+监理一体化模式对服务单位的管理能力要求很高的特点，一些已试点该模式的项目基本上采用的都是综合评估法。

在商务与技术方面，对于代建+监理一体化项目来说，代建+监理一体化单位的能力、拟派人员的管理素质不仅直接关系到项目建设的质量、进度、安全，还关系到项目整体投资的把控，对整个项目顺利实施起到了至关重要的作用。因此，评标办法在分值设置时一是应侧重于投标人项目管理能力，如对类似管理经验进行评分；二是对其现场派驻的包括项目现场负责人、技术负责人、工程管理部门负责人与总监理工程师在内的主要人员的资历和素质进行考察，确保人员的管理能力。除此之外，要结合代建+监理一体化项目的管理要求，对代建+监理管理的总体目标进行分解，包括对投标人代建+监理一体化项目组织机构的设置、岗位职责的划分、工作流程的梳理等进行审查，以及对投标人在工程招标采购、质量、进度、安全、环境保护、投资、合同及其他事项管理、文件资料管理等方面的技术建议进行评价。

在价格方面，根据财政部2016年印发的《基本建设项目建设成本管理规定》，政府设立（或授权）、政府招标产生的代建制项目，代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按照不高于项目建设管理费标准核定，计入项目建设成本；实行代建制管理的项目，一般不得同时列支代建管理费和项目建设管理费，确需同时发生的，两项费用之和不得高于项目建设管理费限额。在《公路工程建设项目概预算编制办法》中，建设单位（业主）管理费、工程监理费均属于建设项目管理费，按照取费标准在整个项目投资中占比较小。以江西省德州至上饶高速公路赣皖界至婺源段新建工程项目代建+监理一体化招标项目的实际情况为例，项目中标金额为9 536万元，占总投资估算金额70.01亿元的1.34%。因此，在评标价格得分评审方面，仍可以借鉴公路工程施工监理招标的做法，将评标价设置为不高于10%的比重，更多考察投标人的商务与技术能力，保障项目顺利完成建设管理目标，节约项目投资带来的收益将远大于服务费用的投入。对于设置了绩效奖励的项目，也可以将绩效奖励的收费标准作为评标价评审的一部分进行综合评价，设置时应考虑服务费用与绩效奖励收费标准之间的分值分配，一般可以根据金额大小进行确定。

2.4 合同条款的确定

代建+监理一体化合同制定的重点和难点包括：①代建+监理一体化服务的定义。②代建+监理一体化服务实行目标管理。③代建和监理的机构、人员、权责应进行实质性融合。④合理设置代建+监理一体化委托人与代建人的职责。⑤代建+监理一体化的文件要求。⑥代建+监理一体化绩效考核和合理化建议奖励等方面[1]。因此，在合同条款确定时要对应关注以下六个方面：

第一，合同条款应明确合同范围，即代建+监理一体化服务的范围，包括开始的阶段及结束的阶段，负责完成的工作内容等。

第二，合同条款应明确代建+监理一体化的管理目标。除了设置常规的质量要求、安全目标以外，还可以依据《公路工程竣（交）工验收办法》《公路工程竣（交）工验收办法实施细则》等文件，在项目竣工验收评价中，分别对建设管理综合评分、设计工作综合评分、监理工作综合评分、施工管理综合评分、建设项目综合评分、工程建设项目综合评价等级进行评价，以及为了达到投资与工期控制，设置投资管理目标、工期目标作为其履约的考核依据。《民法典》规定合同当事人对合同条款有争议的，解释的原则即是依据合同的相关条款、性质、目的以及诚信原则等予以解释，其中合同目的往往被忽视。代建+监理一体化项目大多开始在设计阶段，由于公路项目建设条件复杂、路线选址影响因素多，因这些不确定的因素改变导致项目调整的情况较为普遍，而代建+监理服务合同难以在签订合同时预见一切风险，通过目标为导向控制项目结果，可以大大降低合同履行阶段的风险。

第三，明确代建与监理一体化权责。不能以传统建设管理模式的思路拆分两部分工作内容，机械地组合代建管理单位与监理单位，对于联合体单位中标的，除了明确联合体单位的分工、牵头人与成员单位在项目管理中的责任与义务，还要明确体现代建与监理一体化管理的特色，现场项目负责人作为总体负责人，管理和协调两部分工作内容，要合并传统代建与监理工作中重合的部分，切实减少交叉管理。

第四，对于项目法人授权代建+监理一体化单位行使的权力进行明确，包括授权其可以行使某些事项的权力，如审定一般变更；必须协助完成某些事项的义务，如配合完成征地拆迁；还有应禁止越权决定的事务，如擅自同意较大及重大设计变更。

第五，在项目管理与监理融合后，统一、合并和规整项目管理文件，形成代建+监理一体化的规划、制度等全套项目管理文件，提高管理效率。

第六，设置绩效考核指标和合理化建议奖励。按照日常考核、交工验收考核、缺陷责任期考核等阶段进行划分，结合前述的项目管理目标，相应地设置占代建+监理服务费用5%～10%左右的绩效评价奖金。日常考核时针对日常管理、质量管理、安全管理、进度管理、投资管理、环保管理等要素进行评分，交工验收则依据交工验收的结果、工程质量评定等级评分来确定评分，缺陷责任期则按照缺陷修复的及时性、完成率进行评分。此外针对服务单位提出的合理化建议，切实节约了项目静态投资的，可以设置奖励作为激励措施，按照节约金额的一定比例进行发放。综上所述，代建+监理一体化合同宜设置为可变总价合同，其中基本服务费用包括人员服务费、办公设施费、交通设施费、生活设施费、试验设施费等，除扣除违约金和合同另行约定的情形外不予调整；而绩效奖励和合理化建议的奖励则作为可调部分，动态进行调整。

3 结语

公路工程代建+监理一体化模式是在公路工程代建模式基础上衍生出来的一种更加有利于提高项目管理效率的建设管理模式，为公路工程监理行业的未来发展提供了更多的空间。通过进一步规范和引导公路工程代建+监理一体化招标活动，不仅有利于项目法人更好地选择到优秀的公路工程代建+监理一体化单位，保障项目顺利建设实施，也有利于进一步在全国公路行业推广代建+监理一体化这一专业化、市场化的现代工程管理模式。