区域交通评估重难点问题及对策研究

王 婧

（北京市交通基础设施建设项目管理中心,北京 100161）

0 引言

区域交通评估是指以区域为控制单元，分析预测和评估区域规划实施的交通运行状况，论证区域规划用地与交通设施规模和布局的匹配关系，明确交通管控要求，提出预防或者减轻不良交通影响的对策和措施，促进土地利用与交通系统协调发展的技术方法和管理方式[1]。区域交通评估与街区控规或规划综合实施方案编制同步开展，评估结论及审查意见将纳入控规和规划综合实施方案成果。为深化“放管服”改革，优化营商环境，北京市自2021年1月1日起施行《北京市区域交通评估实施细则（试行）》，在新编控规区域和控规发生重大调整或其他应开展区域交通评估的区域全面推行区域交通评估。北京市自开展区域交通评估以来，多个新开发区域和基本建成区域均有项目取得了区域交通评估审查意见，另有更多区域交通评估项目正在编制和修改完善中。其中，北京大兴国际机场临空经济区取得区域交通评估审查意见较为集中、区位相对特殊。该文以北京大兴国际机场临空经济区（北京部分）0105街区、0206街区、非保税物流区实施单元（一期）3个片区的区域交通评估审查工作为切入点，分析区域交通评估审查过程中发现的重难点问题，提出应对策略。

1 临空经济区区域交评项目概况

《北京大兴国际机场临空经济区（北京部分）0105街区规划综合实施方案区域交通评估》项目位于大兴区礼贤镇，规划用地性质主要为多功能用地、轨道交通场站用地、公交场站设施用地、教育科研用地等。总用地面积2.202 3 hm2，地上建筑面积164.14 hm2，综合容积率1.37。

《北京大兴国际机场临空经济区0206街区生命健康社区规划综合实施方案区域交通评估》项目位于大兴区榆垡，规划用地性质主要为二类居住用地、综合性商业金融服务业用地、轨道交通场站综合开发用地等。总用地面积286.80 hm2，建设用地面积141.52 hm2，地上建筑面积232.84 hm2，综合容积率1.64。

《北京大兴国际机场临空经济区非保税物流区实施单元（一期）区域交通评估》项目位于大兴区礼贤镇。规划用地性质主要为其他类多功能用地和物流用地等。总用地面积63.89 hm2，建设用地面积45.05 hm2，地上建筑面积57.27 hm2，综合容积率1.27。

2 重难点问题及对策研究

2.1 区域交通评估介入时机

《北京市区域交通评估实施细则（试行）》中要求，区域交通评估应与街区控规编制同步开展，控规组织编制机关按照相关规定申报区域交通评估审查材料并配合市交通主管部门进行审查。市交通主管部门组织对区域交通评估申报材料进行技术审核、部门联审和专家论证，提出综合评审意见。申报材料通过综合评审的，市交通主管部门出具区域交通评估审查意见。控规组织编制机关应根据审查意见优化调整控规相关内容，并将评估结论及审查意见纳入控规成果。申报材料未通过综合评审的，控规组织编制机关应组织进行修改完善，并重新申报。已取得街区控规批准但未开展区域交通评估的区域，在编制规划综合实施方案时，可参照本实施细则进行区域交通评估，并将评估结论及审查意见纳入规划综合实施方案。区域交通评估工作的介入时机可分为两方面：

一是区域交评编制机构的介入。编制机构理想的介入时机是在控规编制过程中尽早介入，从宏观层面的职住平衡、区域用地规划合法合规性、用地结构及规模与交通设施的匹配情况，到中微观层面的交通设施布局、建设地块尺度和排布、建设时序安排等方面，与控规编制机构及时沟通、反馈，从而磨合形成较为成熟和具备实施性的控规编制阶段性成果，减少区域交评方面介入后发现规划方案不完备却调整空间不足的被动局面。此外，对于已取得街区控规批准但未开展区域交通评估的区域，在编制规划综合实施方案时进行区域交通评估是退而求其次的选择，规划综合实施方案阶段对于区域整体用地结构的改变可能性较低，更多是对于街区控规各类用地结构和规模的传导和细化，因此如遇区域职住结构不平衡、交通设施规模不足以支撑区域开发等情形，提出优化用地结构、增加交通设施如区域出行对外通道和节点等方面的区域交评意见后落实难度较大。

二是区域交评报审的时间点。区域交通评估报审后须经过技术审核、部门联审和专家论证等环节后出具审查意见，如遇申报材料未通过综合评审的，须修改完善后另行重新申报。因此，区域交评项目报审应当综合考虑时间安排，以便审查意见落实到规划方案中。

在实际审查工作中发现，部分项目的区域交通评估介入时机不甚理想、较为滞后。如临空经济区部分项目曾出现了先取得规划综合实施方案批复后再申报区域交通评估审查的情况。区域交通评估审查意见中部分内容难以在现阶段落实，而在后续建设地块开发阶段再进行落实，一定程度上加大了区域交通评估意见的落实难度。

2.2 规划方案的合法合规性

区域交通评估应当对区域规划方案是否符合上位规划和各类交通专项规划，是否符合国家现行相关法律法规、标准规范和政策规定进行评估。与规划编制方所做的工作相比，起到校核、补充和细化分析的作用。在实际审查工作中发现，对规划方案合法合规性的分析中存在三类需要注意的情况。

一是需要注意有无遗漏。如临空经济区部分项目在初次审查中发现了规划方案不满足铁路控制相关要求和公路安全保护相关要求的问题，审查提出优化用地布局或明确建筑退让要求的意见。

二是需要注意规划方案中相似交通设施的问题。如核算区域公交首末站用地规模是否与人口及就业岗位匹配时，部分项目将公交枢纽站、公交中心站计入首末站规模，此时需要注意在规划方案中，枢纽站或中心站是否明确涵盖部分首末站功能，如面积、到发线路条数。如临空经济区（北京部分）0105街区规划范围内无公交首末站、规划中心站中含部分首末站功能，区域交评审查时提出相关建议后，首末站功能对应的面积和到发线路条数落实在了规划综合实施方案中。

三是严谨对待复合开发利用交通设施。在节约集约利用土地的规划背景下，复合开发利用成为趋势。由于交通设施具有社会公共属性，考虑到规划实施后具体地块管理模式存在一定的不确定性，因此在规划编制阶段，应当在优先保障交通设施用地性质和使用功能的前提下适度复合开发其他使用功能。

2.3 规划方案的合理性和交通设施承载力匹配

在规划方案合法合规的基础上，研究论证规划合理性以及用地规划与交通设施承载能力匹配也是区域交通评估的重点内容。虽然在中共中央、国务院以及自然资源部发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[2]以及《关于全面开展国土空间规划工作的通知》[3]等文件中明确要求国土空间规划需进行“双评价”，但其中但交通承载力评价的内容是针对国土空间总体规划层面的宏观交通系统评价[4]。详细规划着重于片区功能、空间结构、土地利用的规划，区域交通评估对于核算片区交通系统对土地开发的承载能力，以及地块开发后交通系统可能产生的问题和矛盾分析得更加详尽、完备。

在宏观层面，需要对区域及其所在更大范围的整体特征准确把握，论证区域职住比例合理性、对外对内重要的路网通道走廊和节点、轨道交通设施等是否与区域整体开发规模以及用地结构相匹配。值得一提的是，客观的现状调查、分情景分工况交通需求预测在区域交通评估中尤为重要，是针对宏观层面分析的基础。

在微观层面，各类交通设施在满足规范要求的规模、做到“够用”的基础上，还要尽量做到“实用”和“好用”。如合理的路网间距和交叉形式、轨道交通站点周边的接驳设施规划、停车设施与周边用地及现状停车缺口区域的匹配情况、公交场站与居住用地之间合理的距离等。在实际审查工作中发现，这一工作往往被忽视，部分项目仅考虑了交通设施总体规模满足要求，缺乏考虑投入使用后是否“实用”和“好用”的问题。以临空经济区0105街区为例，街区规划的社会停车场多与住宅、科研等自身须配建停车位、有可能封闭管理的地块相结合，而拟建政务服务中心地块周边无规划社会停车场。审查提出应进一步优化停车设施选址布局，优先考虑与医疗卫生、学校、政务服务等社会公共停车需求较高的地块设置的建议。

2.4 建设时序分析

建设时序安排是控规和规划综合实施方案中的一项内容。区域交通评估报告不能简单地照搬该内容，需要针对规划方案中提出的区域土地开发和交通设施建设时序进行近远期交通需求预测，分析论证规划方案中的建设时序安排是否合理，在此基础上提出相匹配的交通设施和土地开发近远期建设时序，并将其反馈纳入该次规划中。原则上，交通基础设施应优先建设或与建设地块同步建设同步投运。

2.5 建设地块交通设施要求

在“一张蓝图绘到底”和“放管服”改革的大背景下，各级规划要实现对上位规划的贯彻、衔接以及对下位规划的约束、指导，要确保规划的最终落地实施。北京市在区域交通评估领域落实上述方针，针对已取得区域交通评估审查意见并将评估结论及审查意见纳入控规成果的街区，经市政府批准街区控规后，区域内建设项目采取下放审批权限、简化审查、直接准入、备案制、告知承诺制或容缺后补等简化审批管理方式。这就对街区控规和规划综合实施方案编制阶段地块层面的规划方案提出了精细化要求，因此，区域交通评估针对各建设地块新增和同期实施的交通设施、机动车出入口、停车泊位、地下车库、内部道路等建设要求提出具体意见，如遇规划方案中建设地块不具备二级开发条件的，将提出优化用地布局、改善交通条件方面的意见。如临空经济区各项目中，规划方案均出现部分建设地块设置出入口条件受限的问题，审查提出优化用地布局或加密路网的建议。

值得一提的是，控规编制中可见一些新规划理念、交通管理手段等，如规划城市道路为慢行专用路、单行道，局部区域地下连通地块统一出入等。区域交通评估应当针对特殊规划情形进行深入具体的中微观分析，论证该规划理念的合理性、可实施性和实施路径。以临空经济区0105街区为例，规划地面车行净化区和地下车库强制连通区域，审查发现部分地块出入条件受限，公共出入口位置不合理、通行能力无法满足等问题，提出了深化研究车行净化区设置方案、保留部分必要道路的城市道路功能、统筹和细化近远期地上地下交通组织分析等建议。

2.6 已建成区规划更新类项目

对大规模已建成区的规划更新也是街区控规编制中的一类重要项目。此类项目区别于新规划区域的最大特点在于不是在一张白纸上绘制蓝图，更多的是利用存量用地尽可能弥补既有规划的短板。针对此类项目，区域交通评估应当着重于摸清现状或既有规划的问题、症结和痛点，在新规划中优先安排弥补历史欠账问题，减少出现旧问题未解决、反而加重现状痛点的情况。区域职住关系优化、优先利用存量用地规划建设包含交通设施在内的基础设施和公共服务设施、弥补现状缺口、对已规划而未实施的交通设施提出合理化建议、更加精细化的规划方案等应当是区域交通评估论证的重难点。

昌平回天地区等以新编规划补充短板为主的基本建成区域，该项内容应是区域交通评估论证的重点内容。

3 结语

在街区控规和规划综合实施方案阶段开展区域交通评估具有重要意义，可以在规划阶段事先对区域未来可能产生的交通影响进行预判，从而在编制规划过程中平衡用地规划与交通设施规划，尽量做到交通设施与各类用地规划和建设时序的相匹配，有效减少建成后即需要交通治理、缓解拥堵的被动局面，促进控规的合理编制和有效实施落地。该文总结归纳了区域交通评估审查过程中发现的一些典型重难点问题和应对策略，并以具体项目举例分析，旨在为区域规划编制、区域交通评估报告编制和审查工作提出优化方向，也为其他城市开展区域交通评估工作提供借鉴。