政府数字化背景下我国网络理政模式的建构

董浩

（南京林业大学人文社会科学学院，江苏 南京 210037）

随着我国数字政府的不断发展、完善，原来由传统媒体及其新媒体平台协同政府进行社会治理的方式，也逐渐转变为数字政府直接借助自主性、能动性均不断增强的互联网等新媒体技术力量而建构起来的网络理政模式来进行社会治理。但我国数字政府所建构的网络理政模式并不是凭空而来的，而是与网络问政有着密切的联系。

通过文献综述发现，随着网络问政研究与实践的不断深入，针对网络问政存在的弊端和不足，一些学者提出，应采取措施促使网络问政过渡到网络理政、网络行政、电子政务上来，如虞崇胜、刘远亮、沈国麟、李良荣、王少辉、许琼、曲昌荣等人的研究。详而言之，虞崇胜、刘远亮研究认为，网络问政伴随着互联网络的发展而产生，是政府和民众借助互联网络进行的一种互动行为。网络问政的关键是“问”，更为重要的是“问”政之后的“理”政，即通过相关政策的制定和实施而有效解决网络空间反映的问题，因此网络理政成为网络问政的落脚点和归宿。从网络问政向网络理政转变，这是中国政府顺应网络技术变革对自身行为做出的重大调整，从深层次反映了其高度的网络认知自觉。要强化和规范网络理政，提升网络理政效果，则需要政府转变关于互联网络的诸多传统观念和不正确认识、加强相关制度和机制建设以及实现网上与网下的有效衔接，从而将网络理政落到实处[1]52。沈国麟、李良荣研究认为，由于网络问政是单向的，由网民问责政府，是政府被动地接受网民的质疑，而且仅仅停留在政策问询的层面和阶段。因此，应该从网络问政转向网络理政[2]109。王少辉、许琼研究认为，网络问政推动了公共治理中的公众参与，但随之出现的公民网络参与失序无序、网络公共空间的“多数暴政”等现象对政府回应提出了更高的要求。此时网络理政的出现为政府回应民众诉求、政民双向互动提供了新途径，由“网络问政”向“网络理政”的转变正是中国治理转型的重要体现[3]41。曲昌荣研究认为，“网络问政”是收集、了解网民诉求，“网络行政”则是网下抓落实，全程接受网民监督……从网络问政向网络行政逐步演变、升华，党委、政府在处理网络问题上也由过去的被动“接招”变为主动出手[4]58-59。

但总的来讲，这些已有的关于网络问政与网络理政、网络行政以及电子政务的研究，更多的是从理论上对网络问政应如何过渡到网络理政、网络行政以及电子政务所进行的应然层面上的逻辑推演，而相对缺乏对事实上早已超出学术研究想象的网络理政政治实践的考察。实际上，政府在现实层面早已开始进行实践，如成都市政府网站的政民互动栏目已改为网络理政栏目[5]，南京市对“南京网络问政平台”的归并、整合以及现在数字政府根据人民群众的需求所设立的各种网上办事服务项目等。网络理政、网络行政不仅仅是网络问政的高级发展阶段，而且早已是我国数字政府在当今的网络化社会进行社会治理的一种重要方式。

文章将借助网络民族志，利用文本分析法等研究方法，以数字政府为考察中心，从现实的经验层面对数字政府建立后我国网络理政模式的发展、变化进行一个较为系统、全面的概括与总结，以期能够刻画与描摹出数字政府和网络理政模式建构之间的关系。

一、数字政府的网上政务服务：政府网络理政的基础

在传统媒体时代，传媒化治理能发挥何种效益，当地政府领导的支持至关重要[6]225，而现在随着互联网等新媒体技术的发展，媒介逐渐成为包括政府官员、政府组织在内的所有社会组织、个人都不能忽视的自主性力量，现代政府也不得不思考如何适应互联网等新媒体技术的逻辑与发挥好其所具有的协同社会治理功能。具体到我国政府与媒介的关系更是如此，我国政府为了应对随着媒介化社会的来临而出现的新情况，不断地调整与适应互联网等新媒体的逻辑，不仅将互联网等新媒体技术吸纳进政府内部，改造自身，而且在网络空间中构建起自己的数字平台来服务社会、服务群众，以致于我国政府的治理呈现出一种媒介化的特征。尤其是最近十余年来，各级政府不仅在日常业务中越来越多地强调公共关系和媒体的作用，而且不断创造和创立各种新的机构和机制，如新闻发言人制度、舆情监测制度、专业时评队伍、网评员队伍、各种网络政务平台的建立等[7]153-156。质言之，这个过程既是一个媒介自主性、独立性不断发展、壮大的过程，也是社会、政治对媒介的接纳、认可与采用程度不断加深的过程，正如Strömbäck 对政治媒介化的发展阶段所进行的四个不同维度的划分[8]234那样，我国政府治理的媒介化历程也大致如此。如果说以报纸信访、舆论监督、问政，广播问政，电视问政等为主要内容的传统媒体协同政府治理是媒介化治理的初级阶段的话，那么，网络问政则是媒介化治理的发展阶段；目前，政府的网络理政就是媒介化治理的高级阶段。

随着媒介化社会的逐步来临，网络理政作为政府和社会利用互联网等新媒体技术，就社会公共事务进行交流、沟通、讨论、协商，从而实现社会公共事务得到有效治理、公共利益得到全面增进的活动与过程，逐步成为现代政府进行社会治理过程中的一种不可或缺的方式。具体而言，我国政府网络理政的方式主要有以下三种：

一是通过对网络上的各种制度渠道或者非制度渠道反映出来的人民群众的诉求、民意以及社会问题等进行总结、提炼，并转交给相关的政府机构；然后，经过相关政府机构讨论、刷选之后；再制定成政策、文件，从而解决相关问题。这正如由李培林牵头、清华大学课题组完成的中国维稳政策报告《以利益表达制度化实现长治久安》所建议的那样，通过信息获取机制、利益凝聚机制、诉求表达机制、施加压力机制、利益协商机制、调解与仲裁机制等六种机制将利益表达制度化，将是实现我国社会长治久安的长久之道[9]29。

二是当某些社会问题引发的社会讨论出现不当言论或者负面社会舆论时所进行的舆论引导治理。在当下这样一个“人人都有麦克风、人人都有自媒体”、众声喧哗已成为一种常态的时代，舆论引导能力已成为我国政府必须具备的一种常规能力，如2016年8月国务院办公厅专门印发的《国务院办公厅关于在政务公开中进一步做好政务舆情回应的通知》开头处这样写道“近年来，随着互联网的迅猛发展，新型传播方式不断涌现，政府的施政环境发生深刻变化，舆情事件频发、多发，加强政务公开、做好政务舆情回应日益成为政府提升治理能力的内在要求”[10]。

三是数字政府利用互联网、大数据等技术，就一些常见的人民需要到相关政府机构、部门办理的事项，整合各方面的数据，并设计成程序或系统，以方便人民通过互联网等新媒体渠道，足不出户、动动手指，敲击一下鼠标、键盘，就可以直接在各种网络政务服务平台上进行办理的方式。在网络政务服务平台建设方面，截至2020 年12 月，经过多年的发展之后，目前，我国政府在网络空间中共有14 444 个政府网站、140 837 万个政务微博、82 958 个政务头条号、26 098 个政务抖音号。在网络政务服务平台的用户规模方面，截至2020 年12 月，我国在线政务服务用户规模已高达8.43亿，占网民整体的85.3%。其中，全国一体化政务服务平台实名用户总量达8.09亿[11]。

综上可知，随着我国政府越来越娴熟地利用互联网等新媒体技术来治国理政，网络理政方式也越来越成为我国政府在当今的媒介化社会进行社会治理的主要方式。不过，与此同时，我们也要清楚地认识到，现代政府所采取的这种借助网络来进行治国理政的方式，本质上属于一种技术治理。客观地讲，技术治理本身确实有其优势，具体到政府治理上来讲，大大方便了人民办事，减少了人民过去为了办事而跑各个政府部门的次数、时间，但其弊端也不容忽视，正如格拉伯所言，技术进步也会带来一些消极影响。当机器交流取代了面对面的交流甚至是电话交流时，起重要沟通作用的非语言信息暗示也会消失。以电子形式进行个体交流或召开公共会议大大削弱了人们通过视觉和听觉判断信息的能力。同时消失的还有只有在同步交流时才可以进行的快速反应机制，而快速反应却是消除误解并使讨论有效进行的重要因素。简洁的电子信息可能会给人被轻慢的感觉，即使事后进行面对面的互动也很难平息对方的不满[12]180。具体到数字政府与网民之间的交流、互动、办事，也是如此。因此，如何将媒介化治理的技术理性、工具理性与交往理性、价值理性有机的结合起来，相互补充，将成为未来媒介化治理过程中的一个重要课题。另外，数字政府在利用技术进行社会治理过程中所存在的数字鸿沟、公民隐私的保护等一系列问题，也将成为我国数字政府在未来发展过程中需要思考的问题。

二、数字政府的政民互动栏目：政府网络理政的引擎

随着我国媒体机构建构的网络问政平台的不断发展、完善，我国各级政府也开始重视与回应各种网络问政平台反映的社情民意，采取各种方法、措施引导与规范网络问政平台朝着健康、有序的方向发展，而且也开始不断完善各种数字政府平台上的政民互动栏目，加快自身的网络理政平台、模式的建设，从而更好地听民意、解民忧、集民智、聚民心。

第一，归并、整合原有的各种类型的网络问政平台，并将网民引导到政府主导建构的网络问政平台或栏目上来，如2019 年南京市政府对“南京网络问政平台”进行归并、整合之后“南京网络问政平台”关闭时的公告所言，“随着政务系统的不断优化，各级党委、政府将社情民意的反馈逐渐地归口到‘12345’和各区各单位开设的电话热线、领导信箱等平台，为避免政务资源的浪费和功能的叠加，现自即日起关闭本平台。感谢您的关注和关心，给您带来的不便，敬请谅解”[13]23。因此，从政府对运行多年且有良好口碑的“南京网络问政平台”的归口、整合可以发现，以领导信箱和政务热线为基础的政府网站问政平台得到了极大的提升与发展，并逐渐取代原有的各种类型的网络问政平台。

第二，采取多种措施，不断完善政府网站的政民互动栏目，如广东省政府在《广东省人民政府办公厅关于印发广东省政府网站管理办法的通知》中对政府网站的网络问政所进行的详细规定：

1.行政机关应当利用政府网站加强网络问政工作，鼓励群众参与、倾听群众诉求、掌握社情民意，推动社会建设和管理创新。

2.政府网站应设置领导信箱、在线咨询、监督投诉、意见征集等栏目，提供便捷的政民互动渠道。鼓励行政机关利用博客、微博、网络社区等新途径，就社会关注的重大政策和项目广泛征求民意。

3.行政机关应当建立健全网民意见办理制度，安排专人负责相关工作，对涉及本部门职责的建议、咨询及投诉要认真对待、及时回应。

4.各部门网站的网络问政系统应预留与其他部门相关系统互联互通的接口，促进网络问政信息在不同系统或部门间流转。[14]

但与此同时，政府网站网络问政也存在着“信息更新不及时、信息发布不准确、互动交流不回应、网上服务不实用”等问题，极大地影响着网络问政的效果，损害着政府网站作为权威网络问政平台的公信力。这种情况直到近年来政府开始对政府网站进行考评，才逐渐开始改变，如从2015年开始开展的全国性网站普查行动、2017 年国务院办公厅印发的《政府网站发展指引》等政策与措施。

第三，某些地方政府通过政府机构整合，开始尝试着推动政府网站的政民互动栏目向网络理政栏目转型。虽然，目前，学界已有的网络问政研究大都认为，我国政府网站中由省长或市长信箱、网上信访、网上调查、网上举报、网上咨询、网上督查、在线访谈、回应关切等组成的政民互动栏目只是政府主导建构的网络问政渠道，但通过对我国数字政府的政民互动栏目进行调查、研究之后发现，已有一些政府网站的政民互动栏目将栏目名称改成了“网络理政”，但其栏目内容还是由原来的政民互动栏目内容组成，如为了让群众的诉求件件有回音、事事有着落，成都市整合市长热线等多个民意渠道，并结合政务服务和大数据管理成立了成都市政务服务管理和网络理政办公室（简称“网络理政办”）。2019 年初成都市政府又将其设置为一个新的政府部门，推动网络“问”政向网络“理”政转变。现在，“网络理政办”通过全市统一受理平台、办理系统、工作标准、办理流程、考核监督、数据共享六个环节，将责任落实到各级行政主官，处置记录精确到分秒。在这个平台上，公众可以通过书记市长信箱、网络论坛、市长热线、微博、微信等多种方式表达诉求或紧急求助，而且平台背后有着一整套运行的体制、机制，一年365天，每天24 小时都在发挥作用，因此，能够快速、及时地为老百姓排忧解难[15]。

故由成都市政府网站的政民互动栏目改名为网络理政栏目并专门成立了网络理政平台此案例可知，无论是已经将政民互动栏目改为网络理政栏目并成立网络理政平台的政府网站，还是没有改栏目名称，依旧是政民互动栏目的政府网站，我国政府都有着将政府网站的政民互动栏目发展为政府进行治国理政的重要抓手、重要引擎的迹象，正如成都市政府网站的网络理政栏目中写的宣传语所言，网上访民意，网下解民忧，沟通理解最重要，寻求最大公约数[16]。

三、政务新媒体：政府网络理政的“助推器”

近些年来，随着政务微博、政务微信、政务头条号、政务抖音等政务新媒体的发展，我国各级政府原来以政府网站作为主要网络政务服务平台的网络政务服务格局也悄然发生改变，即我国政务服务平台逐渐从原来以政府网站为主过渡到政务新媒体作为主要网络政务服务平台的发展阶段。而这种网络政务服务格局的变化，同时也在加速着我国政府网络理政发展的进程。

具体而言，通过对我国政府网络政务服务平台用户规模的发展情况统计、分析之后可知，虽然，随着在线服务用户规模的不断扩大，我国政府网站的使用率也在不断增加，从2016 年12 月的13.0%增长到2018 年6 月的19.0%。但政府网站不再是我国政务服务平台的主要平台，随着支付宝或微信城市服务平台、政府微信公众号、政府微博、政府手机客户端等政务新媒体的不断发展，其使用率早已超过了政府网站的使用率，如支付宝或微信城市服务平台的使用率从2016 年12 月的17.2%增长到2018年6月的42.1%；政府微信公众号的使用率从2016 年12 月的15.7%增长到2018年6 月的23.6%；政府微博、政府手机客户端的使用率虽然没有超过政府网站的使用率，只是分别从 2016 年 12 月的 6.0%、4.3% 增长到 2018 年 6 月的11.6%、9.4%，但它们使用率也在不断增加。故从这些数据可知，随着微博、微信、今日头条等新媒体技术的不断发展，我国政府的网络政务平台开始逐渐转移到这些新媒体平台上。而政府网站虽然依旧在不断向前发展，但其发展势头与政务微博、政务头条号、微信城市服务等政务新媒体相比，相对有所减弱。且随着近年来政务抖音等新媒体的不断发展，我国网络政务服务平台又开始向这些平台拓展。截至2020年12月，我国各级政府已开通了26 098 个政务抖音号，互联网政务服务用户规模达8.43亿，占网民整体的85.3%[17]。

因此，从我国政务新媒体逐渐超过政府网站成为我国政府为网民提供网络政务服务的主要平台的角度来讲，我国政务新媒体在很大程度上已成为我国政府网络政务服务发展的“助推器”，并以新媒体技术自身特有的移动可供性、社交可供性、生产可供性，推动着我国政府网络政务服务平台不断地从电脑端向移动端迁移。

结语

综上可知，随着我国政府不断地学习、吸收、内化互联网等新媒体及其逻辑，在网络空间中建构起自己的数字平台，原来以传统媒体及其新媒体为主导建构的以及与政府机构合作建立的网络问政模式、以政府机构为主导建构的网络问政模式逐渐转向我国数字政府建构的网络问政模式，我国网络问政也开始实质性的向网络理政模式转型，逐渐建构起以数字政府的网上政务服务为基础，政民互动栏目为发展引擎，政务新媒体为“助推器”的网络理政模式。虽然，数字政府的政民互动、网上政务服务、政务新媒体在其设计之初在功能上是相互独立的，但随着我国数字政府的不断发展，无形中这三者之间形成一定的关联，即形成以数字政府的网上政务服务为基础，政民互动栏目为发展引擎，政务新媒体为“助推器”的网络理政模式。至此，原来以报纸信访、舆论监督、问政，广播问政、电视问政、网络问政的媒介协同政府进行社会治理模式也逐渐过渡到由数字政府建构的网络理政模式。

但与此同时，这种网络理政模式作为一种制度化的过程并不是一蹴而就的，而是不断地发展、演变。正如塞尔兹尼克所言，制度化是有序的、稳定的社会整合模式从稳定的、组织松散的和狭隘的技术活动中出现的过程。基础性的实在——稳定与整合的基本根源——是社会纠缠或承诺的产物[18]150。因此，尽管我国网络理政模式转型已经开始，但这并不意味我国的网络理政模式已尽善尽美，当前我国网络理政模式仍有很多需要反思的地方。

第一，基于数字政府的政务服务平台、政民互动栏目、政务新媒体等三种形式所建构的网络理政模式，目前，主要是一种在互联网等新媒体技术赋权与政治权力赋权下[19]59-64，政府利用数字技术的“连接”功能无意识中聚合而成的。虽然，也有一些地方数字政府开始有意识地实施，如成都市政府在数字政府网站网络理政栏目的基础上发展而来的“网络理政办”等，但毕竟这只是少数，并不是我国政府的集体行为。因此，这种网络理政模式还处于自发阶段，还未到达自觉阶段。从制度变迁的角度来讲，这种网络理政模式属于自发型的、聚合性制度变迁。

第二，这种网络理政的现实效果，虽然相对于过去的网络行政模式有了长足的发展，但相对于理想中的网络理政和网络行政，目前的模式更多是一种从网络行政模式到网络理政模式转型的过渡阶段，或者说介于网络行政模式于理想的网络理政模式之间的一种“中间态”。故而，这种网络理政模式存在一定的问题，如这种网络理政模式还未完全成型，仍处于制度变迁的“渐变”演变过程中，甚至是存在深深的“路径依赖”[20]73，即从根本上来讲，还未与传统的网络行政模式有着本质性的变化；政务服务平台、政民互动栏目、政务新媒体三者之间并没有明确的权责归属关系规定；新型网络理政模式与传统媒体、平台型媒体之间的关系为何等。

总的来讲，虽然，我国政府的数字化实践有着这种网络理政模式的发展趋势，但仍处于自发阶段，远未达到自觉阶段。因此，这并不意味这种形式的网络理政模式转型就真的在现实层面上进行有意识的建设。不过，我国数字政府及其网络理政出现这种迹象是一种进步。因为我国的各种改革与实践，历来是从基层中来，从实践中来，从不断的探索中来。这既是中国改革、建设的底色与特质，也是我国网络理政模式探索、形成的底色与特质。之后，从试点中总结出宝贵的经验，推广开来，最终，实现制度与治理适恰的状态[21]149，进而达到“善治”的结果。