“有困难找警察”的实践困境与破解出路探析——基于广州A派出所的实地调研

贺婷

（广东警官学院公共管理系，广东 广州 510230）

“有困难找警察”最初于1991 年由福建省漳州市公安局提出。当年，漳州市公安局将110 报警台更改为110 报警服务台，将从溺水、斗殴、自杀等治安案件处理，到开锁、问路、寻人等求助服务都纳入“110 报警服务台”受理范围，并明确承诺，市民有困难都可以拨打110 报警求助。后来，这一做法推广至全国，在全国各大中城市普遍设立了110报警台，把110从单一匪警电话发展成公安机关有效打击犯罪、维护治安和服务群众的报警求助系统[1]。经过近30 年的发展，“有困难找警察”已成为耳熟能详的标语，演化成结构性的文化传统深嵌在人们的日常生活当中[2]，群众有困难即打110 报警已成为普遍的生活习惯。这种现象一方面体现了群众对警察的信任，警民关系融洽，公安机关积极践行“全心全意为人民服务”；另一方面，随着经济、社会的长足发展，政府职能分工进一步细化，群众需求越来越具体化和个性化，这种不分困难种类与性质，一概求助警察的普适性求助给基层派出所带来沉重负担，逐渐影响警务效能的发挥。近年来，在全国各地的报警呼救量中，“非警务报警”与“无效报警”占比越来越重，消耗了大量警力。对此类现象的关注也持续升温，各类声音涌现，如“有困难找警察没错，但没啥困难都找警察”[3]“有困难都找警察？其实，他们压力很大……”[4]“‘保姆式服务’是公安警察不可承受之重”[5]“‘没事’就给110 添堵，就是在‘找事’”[6]……

在社会治理改革与基层警务改革如火如荼开展的广州，作为基层社会治理的工作主体——派出所是如何回应“有困难找警察”的？其间遇到何种困难？应采取哪些措施予以化解？本文通过笔者在广州A 派出所①的实地调研，结合文献分析，试图对上述问题进行回应。

一、“有困难找警察”的实践困境

A 派出所地处广州市南端的河街，辖区面积1.7 平方公里，辖 12 个社区，常住人口 8.1 万，其中外来人口1.6 万。河街老国有企业、国有单位集中，人口老龄化严重。自2021年1月以来，A 派出所日均接处警为25 宗，其中，盗窃、抢劫等传统警情较少，电信诈骗类警情频发；非治安刑事警情占比较重，如群众求助、投诉处理、纠纷调解。A 派出所警力中等，现有警察46人、辅警38人，民辅警比例约为6：5。因A 派出所警力与警情量皆处于广州基层派出所中游，能代表基层派出所的一般特征，故选其作为个案进行研究。

2021 年 9 月至 11 月，笔者在 A 派出所进行了近三个月的调研，实地参与派出所内勤工作，对派出所日常工作、警察互动、警民互动等进行深入了解，并结合日常所思所想，记录田野日志约1 万字；此外，笔者对派出所副所长、警察等8 人开展了不同主题的深度访谈，访谈内容包括日常工作内容、工作中遇到的困难、对“有困难找警察”的理解与实践、对警务改革的建议、对社会力量参与派出所警务的构想等，整理访谈记录约5 万字。田野日志与访谈记录是本研究的重要资料来源。因河街为老城区，经过多年的社区文化沉淀与社会治理改革实践，居民遇到困难求助警察的观念根深蒂固。如一名警察所言，A 派出所的警情“拉拉杂杂，比如投诉隔壁左右声音大的、珠江边有人钓鱼的”。因此，“有困难找警察”在A 派出所拥有广阔的实践空间，但这种普适求助模式也给A 派出所带来沉重负担。其实践困境具体体现在：

（一）非警务报警占比重，消耗大量警力

“非警务报警”指非治安刑事报警，即那些不应由公安机关从事、承担的各种社会公务活动及群众个人求助等[7]。2021年，A派出所日均警情为25 宗，其中刑事治安报警仅占1 宗，多为电信诈骗；非警务报警占24 宗，占警情量的90%以上。这些非警务报警形式多样，如非紧急求助、各类投诉、民事纠纷或者本归属其他政府部门管理的权责事项。

非警务的报警太多，比如每天出警最多的是噪音投诉。我们所一天的警情25 宗左右，包括110 和非 110 两大块，刑事治安 110 警情日均 1 宗。感情纠纷报警，珠江边有人钓鱼也报警，狗没有牵绳子也报警，乱摆乱卖也报警。（林所长，A 派出所副所长）

按照“有警必接”的要求，群众一报警辖区派出所有职责马上出警，“135”分钟快速响应，即一定要及时赶到现场①，不管报警事务是否归公安部门处理。这类非警务报警的出警消耗大量警力。如A 派出所近期频繁收到噪音投诉的110 报警，因该事项不归公安部门直接管辖，警察赶到现场，只能向报警人解释或者联合城管一起处理。警察对此也感到疲惫和无奈。

上次有个人钥匙找不到，就打110，叫我们想个办法帮他找出来。你听现在的噪音，如果哪个居民不喜欢，打110，喂，阿Sir，搞不定啊，你过来教育下他啊。一打我们就过去，指引他们找其他部门。你知道现在一反映一定要回复的嘛，就算不是我们管，我们一定都要回复，这是上面要求的，所以觉得好无奈啊。（王警官，A派出所警察）

（二）指标要求与工作实效难于契合，部分警情得不到妥善处置

2021年，A派出所正在开展“枫桥式公安派出所”创建活动，按照“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的创建要求，A 派出所处理的基层矛盾应当100%化解。但事实上，基层派出所参与处理的矛盾并非能够全部妥善解决，“100%调解只停留在文字上”。

我们是以文字来管理实际工作，写文字与实际工作是好难契合的。比如说要求纠纷警情100%调解，你写文字是一定要这样写，你没理由写50%调解。但表述出来，下面基层的人就难做了。你说调解完成了吗？或者是没完成的。但是你要报的话绝对是报已经调解了。但如果反查，他会说那天警察那样说我就答应他了，但是我好不情愿。这个行政系统就是这样的。（黄警官，A派出所警察）

遇到非警务报警的出警，警察只能到现场向报警人解释或者将其转介至其他政府职能部门。如陈警官曾多次处理垃圾处理、噪音投诉的非警务报警，称对这类警情的处理只能尽力而为，“能做到多少算多少”。

我们解决不到的（警情），只能同他解释。比如有人说我门口有堆垃圾，我讲给城管听，城管不听，只能靠110。我们过去，多数他们都OK 都配合，有些刁难的，我们找城管一起去。但是我觉得这些事都不是我们的职责，好无奈。但是他们反映了，不可以推，能做多少算多少。（陈警官，A 派出所警察）

（三）警务工作效能低下，警察工作压力大

因警察忙于完成“有困难找警察”的临时任务与行政工作等，用于社区巡逻、社区矛盾调解、犯罪打击等工作的时间大为缩短。

很多社区警察没有足够时间去社区去做基层工作，比如各行各业的摸查，情况的掌握，重点人群的管控管理。（林所长，A派出所副所长）

对社区警察而言，去社区了解群众思想、生活动态是其重要工作内容。然而，在繁重的工作任务下，警察去社区的时间难以保障，较少与群众开展深入交流，获取社区相关信息有限，影响工作效能的发挥。

一个社区警察，真正要做的事情很多。你要去（社区），随便走一下，聊聊天，了解社区民意。你不跟别人去交流交谈你就不知道周围的情况，你不跟别人推心置腹，他也不会反映什么情况。有举报涉黄涉毒的，他会有后顾之忧他也怕别人打击报复。别人不会一下就很信任你，跟你交心之后才会信任你，才会跟你讲。去社区晃荡一下，跟别人说三两句话就走了，起不到效果。但是我们也时间上保障不了。（利警官，A派出所警察）

在“有困难，有警察”的服务模式下，警察工作任务繁杂，且工作内容与工作过程常面临挑战，如长期接触打架斗殴、偷盗诈骗等，以及群众殴打辱骂警察现象频发。长此以往，警察心理压力大，容易导致情绪压抑，亚健康状态令人堪忧。

心理压力大，心累。比如说我今天值班，24小时，8 点半上班，要到明天8 点半下班。所有处理警情、笔录，处理抓的人，如果今天违法犯罪的不多，就算好命了，不用起床，可以睡个好觉，这种情况很少。今天还有巡逻、备勤、护校、护菜，都有。老感觉工作事情太多，有时候难免顾此失彼，出现精力不够的情况。所以说，我们不是在干活，就是在准备出去干活的路上。（程警官，A 派出所警察）

二、原因探析

“有困难找警察”的工作模式给基层公安治理带来一系列隐忧，如工作效能不高、警察工作压力增大、基层治理效果不明显。究其原因，可归纳为以下三个方面。

（一）对困难的释义过于宽泛

当下公安机关服务泛化与非警务报警分流无序的重要原因在于接处警范围规定模糊[8]20。在“有困难找警察”的经年宣传与宽泛引导下，基层派出所工作职责不分明，对困难的定义过于宽泛，群众对于困难的理解不尽一致。通过110 报警，一些普通的生活求助业务或本归其他政府部门处理的业务转归为公安部门处理。当前，公安机关为群众提供“保姆式服务”，使得基层派出所不堪重负。

你说有困难，一个人一生有多少困难，升职、提工资、生老病死，哪方面都会有困难。群众说有病，或者其他不舒服，我说你怎么报110，但是他说有困难找警察呀。口号都出来了，你只能够指引他去哪个部门。有病当然去看病啦，还要我们给你去找医生？他说通过你们警察去找可能容易点。群众有这个理念，一有什么事，就打110。他不想自己去，叫你帮忙，其他部门的事想我们去搭条桥给他。（王警官，A派出所警察）

（二）基层派出所本身存在多重体制困境

此外，基层派出所本身存在工作内容繁杂、警力配置紧张、警察年龄结构老化等困境，使得对“有困难找警察”的回应力不从心。

一是工作内容繁杂、面面俱到。“上面千根线，下面一根针”，基层派出所工作内容繁杂、面面俱到，“相当于一个小政府”。近两年来，随着社会矛盾的多元化发展与新冠疫情的持续存在，基层派出所工作更趋繁重，除社区管理与处理案件这两大常规业务外，不时有新增任务，如交通整治、“应急小单元”建设、开展护校护菜、网络学习等。

派出所最大的问题是非职责内的东西太多。上面整天老是说为基层减负，实际上整天在做加法，这个要你做，那个要你做，增加事项都给你做。派出所样样工作都很重要，样样工作都要排名，领导也在追、在问。包括“学习强国”每天要做多少分，“科技练兵”每天学习不能低于150 分，天天都要做题。（林所长，A派出所副所长）

对于任意服务器Ni，如果P*.Di本地支配P.Di，则令xi=0，否则令xi为正随机数，并生成随机正整数ri。随后根据SPOS，客户端生成因为不等式0恒成立，所以若p≠0则≠0，即数据点P不被数据点P*全局支配。如果数据点P不被集合SKY内任意数据点支配，则将数据点P是Skyline点，并将其放入集合SKY。重复步骤9-11直至序列VS内的所有数据点被选取。协议完成后，集合SKY是最终筛选出的Skyline点集合。

二是警力配置紧张，警察超负荷工作。A 派出所所在的河街8万多人口，警察数为46人，每万名群众配备约6 名警察，警力配置紧张。李警官是派出所内勤，统筹全所警员的考勤与休假情况。他坦言近年来工作任务繁重，警力配置“杯水车薪”，警察满负荷工作、长期加班已司空见惯，警察补休困难，“基层的补休永远都补不完”。

如果说我们的警力用在应付突发事件、维持治安秩序、打击违法犯罪上，问题都不大，但是怎样解决社会矛盾、做好社会风险点的排查、矛盾纠纷的排除，这些警力就有点杯水车薪……按照法定节假日，一年大概是两百多天上班，我们肯定不止上两百多天，中间还有一百多天的高强度工作，晚晚差不多到8 点、9 点、10 点。还没算上那些临时性加班，很难组织到补休。我们连正常公休都不能保证个个休，基层的补休永远都补不完。（李警官，A派出所警察）

三是警察年龄结构老化。A 派出所乃至广州市的基层派出普遍存在警察年龄老化的现象。2021 年，A 派出所46 名警察的平均年龄约为48岁，50 岁以上警察共12 位，占全体警察的26%；“80”后、“90”后警察只有3 名，约占7%。基层民警年龄结构老化在A派出所乃至广州市派出所中普遍存在，且是一个经年积累的问题。如20 年前，王警官来到A 派出所时，A 派出所的平均年龄为40多岁，他当时是所里的年轻警官；20年间，新招年轻警察不多，现在，近50 岁的王警官戏谑自己依然“后生”，还得在一线奔忙。

我们年龄太老……这些年没新同志。你说50 岁，按照以前就是等退休，现在都是个个跑前面。（王警官，A派出所警察）

A 派出所警察的日常工作是紧张与忙乱的：值班多夜班多，四天值一次班，8 点半上班，值班到第二天8 点半下班；上班时间紧凑、工作安排满当；故有警察自嘲处于“疯癫”状态，“上班就和打仗一样”“领导是跑步去开会，我们是跑步去做事”……今年53 岁的黄警官，描述一天值班的工作情况，坦承事务繁杂，自己“精力不足”，只能勉强应付，无法将工作做得如自己或群众预期的那样好。在A 派出所，与黄警官年龄相仿的警察往往因身体机能下降，不能全力应付当前的繁重工作。

（三）多部门联动机制不完善

当前，在基层社会治理框架下，多部门联动机制尚未充分发挥作用，基层公安机关仍呈现“大包大揽”的工作现状。在河街，基层社会事务的处理多有公安部门的参与，有警察感慨，“变成有点感觉就是整个社区都是警察在管”。

有些不是公安的工作，都要你先到场。比如12345 的投诉，本来是街道城管的，也要我们先去处理，其他部门的，也要公安到场介入。（利警官，A派出所警察）

部分基层政府部门职能缺失，或者不能妥善处理群众事务，导致群众报警求助，希望公安部门与其他政府部门“搭桥”处理问题。若有关部门持续处理不当，群众会不断报警求助，这就形成多次报警的恶性循环。以社区调解为例，虽然街道办、司法所等部门皆有职责且有能力开展调解，但由于联动机制不健全，群众习惯一有矛盾即报警求助，故当前社区民事调解大部分都由派出所牵头完成。多部门联动机制的不健全导致公安基层治理主体单一，有限警力被大量消耗，基层公安机关成为“大包大揽”的事务处理部门。

按照法律规定，街道、综治办、司法所都可以调解，公安派出所都可以调解，现实操作中几乎99%全部由派出所出面调解。因为居民依赖派出所，派出所的威信人民群众更加容易接受，更加信任。于是群众一有纠纷就报警，平时报警类的打架纠纷、家庭纠纷大多都由派出所解决，不可能三更半夜打到街道。所以虽然说许多部门都有权利有义务去调解，但是实际操作中，几乎99%都是派出所调解。（区所长，A派出所副所长）

三、破解出路

（一）重新界定困难，明晰110 接处警受理范围

因对困难的定义过于宽泛，导致群众求助事项事无巨细、公安工作大包大揽，故需完善对困难的定义，明晰公安机关权责边界，明确110 报警服务台受理范围。具体措施包括：

一是完善接处警立法。当前110 接处警依据的是公安部于2021 年修订过的《110 接处警工作规则》。其中规定了110 报警服务台受理报警、紧急求助以及投诉的范围等，但内容仍较笼统、缺乏具体执行标准，尚需进一步细化。同时，还应对《中华人民共和国人民警察法》《公安机关督察条例》等相关法律法规中的警察服务内容进行清晰界定。

二是对110 警情进行妥善分类。因110 警情种类繁多、性质不一，如非警务警情呈现多样性、复杂性、随时性、季节性等特征[10]16-17，且处置主体与处置方式与警务警情存在较大差异，故需对警情进行准确研判与妥善分类。当前，互联网技术发展突飞猛进，可充分利用大数据平台等对警情进行分析研判与分类分级，明确不同警情的处置标准与处置主体，使群众报警能得到及时有效地跟进与处理。

（二）完善多部门联动，建立非警务警情转介分流机制。

因群众求助内容广泛、程度不一，故处理群众求助是一个综合性社会治理问题，需通过多部门联动才能予以妥善解决。在社会治理多元化与社会化背景下，作为基层社会治理重要职能部门的公安机关不仅需加强正规化建设，明晰自身职责定位，还要积极倡导与牵头成立基层事务多部门联动机制，建立24 小时非警务警情转介分流机制，以提高工作效能，实现公安机关从非警务活动中的合理退出。具体措施包括：

一是联合政府职能部门参与非警务警情分流处理。公安部门联合街道、城管、司法、环保等部门建立长效联动机制，将这些职能部门纳入110报警服务台非警务警情的分流渠道。一遇到以这些部门为处理主体的非警务报警，可通过110 报警服务台进行分流，使群众事务能迅速到达相应部门处理。二是引入社会力量对非警务警情进行先期处置。公安部门可与志愿者团体、社工机构等社会力量合作，采取服务外包的形式，拓展处理非警务警情的渠道。其中，社会工作是一门以利他主义为指导、以科学知识为基础，运用科学的专业方法助人的职业化服务活动[11]9，在基层矛盾化解、个体压力纾解等方面起到积极作用。当前，社会工作在许多城市与地区已具备一定发展基础。因此，公安部门可与街道社工站、社工服务机构等开展持续稳定合作，将纠纷调解、危机干预等警情由110报警服务台转交社工部门进行先期处置。

（三）开展体制改革，为基层派出所减负增能

针对基层派出所的结构性困境，可开展体制改革，为基层派出所减负增能。一是厘清派出所业务。将基层派出所的主要职责定位为“打击违法犯罪和维护公共安全”，推进“两队一室”警务机制改革，将不属于派出所管辖的消防安全、交通整治、护校护菜等业务进行清理，加强社区警务与案件办理警务建设，全面落实派出所不受理刑事案件、不办理“黄赌毒”类案件和涉政、涉恐、涉外类案件等制度。二是开展人事改革。加大基层青年民警引入力度，增大公安系统新入职民警调入基层派出所工作的比例，规定新入职民警基层最低工作年限，建立健全保障机制，使更多年轻民警能扎根基层，在基层得到锻炼；同时，平衡辅警、保安等警务辅助力量，增强其对民警的工作协助，缓解民警工作压力。三是落实从优待警。完善轮休调休制度，合理安排调休，保证民警正常休息，并协助其解决工作与生活困难；同时，关爱民警身心健康，引入社会工作者、心理咨询师等专业力量对民警心理状态进行定期调适，缓解其心理焦虑；还可在薪酬待遇、职位晋升、子女就学等方面对基层民警给予一定政策照顾，使其能够安心、用心工作。四是设置合理的工作指标与考核措施。结合基层派出所工作实际，制定科学合理的工作指标与考核指标，不一定硬性规定、与绩效挂钩，将工作内容与工作指标科学有效相结合。

（四）加强舆论引导，培育群众求助警察的正确观念

在明确群众求助事务与警察救助范围的基础上，应当加强对“群众求助警察”的舆论引导，使群众逐渐摒弃“不分困难种类大小一概求助警察”的生活习惯，养成“分场合分情况求助警察”的正确观念。一是在宣传内容上，逐步减少乃至废止“有困难找警察”“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”等“保姆式警察”“无所不能型警察”的标语宣传与相关案例宣传，开展定位明确、科学合理、奖罚分明的公安宣传，制定如“危难急困时，请找警察”“请不要无效报警”“乱报警，要处罚”等宣传标语，同时，要加强对恶意报警等扰警行为打击处置的宣传力度；二是在宣传形式上，采取群众喜闻乐见、生动有趣的形式，如派发传单、张贴海报、开展讲座、舞台表演、发布小视频，通过广播、电视、短信、微信、微博、官方网站等线上线下媒介，在广大城乡地区开展持续、广泛、深入的宣传，使群众纠正认知偏差、了解求助警察的正确方式，养成合理使用110 资源与社会公共服务资源的习惯。

本文是基于A 派出所的个案研究，研究内容对于与A 派出所差异较大的地区可能不尽适用，且受访群体主要为派出所工作人员，调研有其局限性。因A派出所地处老城区，警情量中等，但在广州大量辖区广阔、人员密集的其他街镇，基层派出所警情量较A 派出所有过之而无不及。因此，A 派出所呈现的困境在其他派出所可能更为突出。近年来，政府与各大媒体开始关注基层派出所的生存现状，且作出了许多有益的改变，如湖南省岳阳市开展“依托政府平台型”的110 社会联动机制建设、上海市建立110 非警务警情分流机制，将非警务警情交由司法部门研判与处置、厦门市设置了以公安局为依托的公共安全管理平台和非警务警情处置中心等、嘉兴市公安局撤销“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”宣传、漳州市公安局摒弃“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”标语，宣传强调“12345，服务找政府；公安110，为民保安宁”……这些转变体现出基层社会治理的专业化与人性化走向。如何推进多元主体社会治理、提升警务工作效能，是基层派出所警务改革的关键点和处遇“有困难找警察”的出路之一，也是本文留待继续探究的方向。

注释：

① 遵循学术惯例，本文出现的人名、地名全为化名。

② 即公安机关“135”快速反应作战圈机制，即在主城区，接报涉恐涉暴袭击和个人极端暴力犯罪等重大警情时，公安机关1分钟快速反应，重点区域3分钟赶到现场处置，人员密集场所5分钟赶到现场处置。