农地制度与中国农业高质量发展

旷爱萍 王东晓

(广西师范大学马克思主义学院，广西 桂林 541006)

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，农业高质量发展是高质量发展题中应有之义，也是农业农村实现中国式现代化的本质要求[1]。新中国成立70多年来，我国农业发展取得了举世瞩目的成就，以占全球6%的淡水资源、9%的耕地，养活了近20%的人口，实现了从饥饿到温饱再到全面小康的历史性跨越，农业产出稳定增长、农村面貌显著改善、农民收入大幅提高、农民幸福感显著增强[2]。但在经历数量效益型粗放增长后，我国农业面临的资源环境约束趋紧、高质量农产品有效供给不足、农民增收乏力等矛盾问题更加凸显。在此背景下，亟需农业转变发展方式，实现农业发展动力变革、质量变革、效益变革，走农业高质量发展之路[3]。在“十四五规划纲要”中指出，要持续强化农业基础地位，深化农业供给侧结构性改革，因此，推动农业高质量发展既是实现经济高质量发展的基础，也是新时期推动农业供给侧结构性改革和实现乡村振兴战略的必由之路。

学界对于农业高质量发展的研究主要集中于内涵阐释、评价体系构建与水平测度、实现路径等方面的研究[4]。农业高质量发展评价体系基本都以5大发展理念和农业高质量的应有特征来构建，制度作为对农业发展有根本性和决定性影响的因素，未能纳入这个评价体系，相关的实证研究也就不能突破理论上的局限。在农业高质量发展的实现路径和驱动因素研究上，已有文献主要从技术层面出发，围绕农业政策调整、农业供给侧结构性改革、农业增长动能转换等进行了研究，为农业高质量发展提供了理论基础及政策导向。但是，农地制度如何推动农业高质量发展的理论逻辑和现实路径尚不明晰。新中国70年来的农业发展史，贯穿其中的一条主线就是农村经济改革，农村经济改革的核心问题就是农地制度改革。所以在新时代，分析制度尤其是农地制度对农业高质量发展的作用，从而探讨如何加强制度创新，实现高水平的制度供给，对推动农业高质量发展具有十分重要的意义。

1 农业高质量发展的内涵

学术界对农业高质量发展内涵的探讨主要从理论和实践2个层面展开，理论层面以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念作为理论依据，实践层面则主要探讨了农业高质量发展的应有特征。韩长赋指出，实现农业高质量发展，就是更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，就是体现新发展理念的全方位发展，就是从“有没有”转向“好不好”[3]。王兴国等认为，农业高质量发展应以质量和效益为价值取向[5]。于婷等在此基础上指出农业高质量基本内涵应该涵盖农业发展的数量、质量和效益3个方面，是以新发展理念为指导，创新、协调、绿色、开放和共享相融合的动态发展过程[6]。高雪等分析了这5个维度的具体内涵，指出创新是根本动力、协调是发展特点、绿色是发展形态、开放是趋势、共享是根本目的[7]。孙江超提出了农业高质量发展应满足3个条件：农产品要满足市场的多元化需求；农业经营应当具有较高的效益；农业发展要具有可持续性[8]。钟钰提出了农业高质量发展应满足的4个要求，即高标准要求的农产品、高生产效益的农业产业、高效完备的生产经营体系、高品质的国际竞争力[9]。韩长赋指出，应做到产品质量高、产业效益高、生产效率高、经营者素质高、国际竞争力高和农民收入高这“六个高”[3]。黄修杰等加入了绿色发展水平高，从而将农业高质量发展的要求拓展到了“七个高”[10]。也有学者指出农业高质量发展，是一种以科技创新为增长动力，产业结构更加合理、生产效率大大提高、农民收入不断增长的能够提供更加安全优质农产品的绿色可持续发展[11]，主要特征包括绿色发展引领、供给提质增效、规模化生产、产业多元融合[12]，其本质规定就是农产品供给保量保质、农业生产高效、资源消耗减量和农民增收[13]。

综上所述，农业高质量发展就是以新发展理念为指导，以质量和效益为价值导向，具有稳定提供满足市场多元需求的高质量农产品能力、合理的产业结构、高效完备的生产经营体系，从而实现产业效益高、农民收入高、经营者素质高、绿色发展水平高和农产品国际竞争力高等目标，此外农业的生态功能、文化功能、保障粮食安全功能等多元功能重要性更加凸显的农业发展模式。

2 农地制度与农业高质量发展的关系

广义上的农地包括农村的农用地、宅基地和建设用地，狭义上主要是指用于农业生产的土地，包括耕地、牧草地、林地和其他依法用于农业的土地，本文中的农地内涵是指狭义上的。农地制度是基于农地的政策设计和制度安排，其核心是农地产权制度，是指农地的所有权、使用权、收益权和处置权等各项权能的设置与划分[14]。

2.1 新制度经济学的观点

实现农业高质量发展就是要实现对农地、农业劳动力、资本和农业生产技术等生产要素的高效利用，实现稳定提供高质量的农产品、产业结构合理、农业生产效率和效益高，进而实现绿色发展水平高、农民素质提高、农村文化繁荣等更高级的目标。农地制度无疑是农业生产中起着决定性作用的生产要素配置方式。农地是农业生产的基础和最重要的生产资料，农地制度几乎在完全的程度上决定了农地以何种方式在农民之间分配，也决定了农民对农地享有何种权能。对农民享有农地产权的规定，约束和激励着农民的经济和社会行为。清晰和完整的产权可以激发农民的生产积极性，稳定的使用权和有保障的收益权可以使农民愿意进行长期的投入。合理的农地流转制度的建立，可以促进农业规模化生产，从而可以引进较大量的资本进入农业生产。有了规模经营的农地和充足的资本，就可以引入前期投入较大、技术含量高的农业生产设备，进行高投入的农业基础设施建设，这是小农生产很难能实现的。从产权经济学的视角看，我国农地制度的改革过程就是农地产权结构的变迁过程，产权结构决定着农业绩效，不同时期的产权结构决定了各个时期的农业发展水平，所以我国的农地产权结构变迁史就是一部农业发展史。自新中国成立以来，我国农地产权结构变迁产生了3种主要形态[15]。

第1种是“四权合一”的单一私有产权结构。这一产权结构主要存在于农业大规模合作化之前，新中国成立后党和政府继续推动土地改革，将地主豪强的土地分给贫下中农，真正实现了“耕者有其田”的千古夙愿。广大贫苦农民有地可耕，不仅实现了农地资源更加合理的配置，比较完整的排他性产权也极大激发了农民生产的积极性，从而促进了农业从战后的快速恢复和发展，农业产值逐年增加。但这种“四权合一”的单一私有产权结构也有很多弊端，因农业生产具有很强的外部性，所以完全的农民私有产权结构不利于农业基础设施建设；农业的弱质性也决定了单个农户难以抵抗自然风险、家庭变故和市场风险，在发生天灾人祸时，如果家中没有足够的积蓄，农民只能变卖土地，从而导致土地兼并，在城市工业无法吸收农业剩余劳动力的情况下，就会产生大量流民或者迫使无地农民重新成为雇农，所以这样的产权结构不仅会产生大量的社会问题，还与我国社会主义制度不相适应，这些现实都促使我国对这一农地产权结构进行变革。第2种是集体化时期，农地产权高度集中于集体的产权结构。这种产权结构是经过初级社、高级社再到人民公社演变而确立。在完成农业的社会主义改造时，我国的农业产权结构以初级合作社为主，初级社并未改变农地的所有权，而且农民具有退社的自由，但农地由合作社统一经营，农业收益按土地分红，所以使用权和收益权与农民有了初步的分离。这种初步的分离并未在根本上改变农民私有产权，而是对这种产权结构的优化和完善，农民拥有入社和退社的自由，决定了选择何种产权结构是农民为实现自己利益最大化的自主选择。初级合作社发挥了集体劳动、协作分工和规模化生产的优势，农业发展在这一时期也取得了较好的成绩。同时，这种初步分离的产权结构在实践过程中也暴露了许多弊端，如农民退社对集体利益损害造成的负外部性、对劳动监督的成本过高、激励不足和经营管理混乱等问题。对合作化好处的过分夸大和对实践过程中暴露的弊端认识不足，便强制性地改变产权结构，急促转向了产权集中于集体的高级社和人民公社形式，农民也失去了退社的自由。这种高度集中统一的产权结构脱离了现实生产力的状况，不仅没有进一步发挥合作化的优势，反而放大了合作化的弊端，导致农业生产的低效率和农业发展缓滞。虽然在农业生产发生巨大危机引起社会灾难后，对这种高度集中统一于集体的产权结构进行了改革，形成了“三级所有，队为基础”的集体所有制，但仍未从根本上解决好集体产权的弊端。第3种形态是农地集体所有，农民承包经营的农地承包经营制。在经历了长时期不合理的农地产权结构导致的农业生产低效率和农业发展停滞之后，农民有强烈的动机去变革现存的农地产权结构，自下而上的农地制度改革也拉开了改革开放的大幕。农地承包经营制的产权结构特征是土地的所有权与其他权利相分离，并有所有权和承包经营权相分离的“两权分离”和所有权、承包权与经营权相分离的“三权分离”2个阶段；“两权分离”让农民取得了承包经营权，相当于获得了比较完整的农地使用权和收益权，从而在根本上解决了“搭便车”“磨洋工”等偷懒行为，农民的生产积极性和创造性被极大激发出来，1984年的农业总产值以不变价格计算比1978年增长42.33%[16]；较长的承包期限也稳定了农民的预期，让农民愿意在农地上作长期投入，种植回报周期较长的果树等经济作物。但是“两权分离”产权结构仍不能克服小规模家庭经营与农业规模化、市场化、产业化之间的矛盾，在工业化与城市化进程中，农民进城务工也让土地撂荒问题比较突出[17]，因而推动“三权分置”给予农民适度的农地处分权，有助于进一步激活有限的土地资源，实现土地的集中使用与科学管理，有助于发展适度的规模经营。

2.2 马克思经济学的观点

生产方式是马克思主义政治经济学的研究对象。农业高质量发展的实质就是要实现农业生产方式的变革，农业生产方式是生产力和生产关系的统一，生产力是生产方式的物质内容，生产关系是生产方式的社会内容。虽然具体细致地研究生产力是自然科学的任务，但马克思政治经济学家从不脱离生产力来研究生产关系，而是用联系和发展的整体思维与辩证思维来考察生产力与生产关系的相互作用，生产力的发展水平决定着有何种生产关系，生产关系对生产力的发展有反作用，如果生产关系与生产力相适应就可以促进生产力发展，如果不相适应就会制约生产力的发展，在一定的条件下，生产关系在很大程度上决定着生产力的水平[18]。在20世纪70年代末—80年代初的农村经济体制改革就能显著说明农业生产关系变革对农业生产力的解放和发展，因为在这一时期农业生产率大幅提高更多是由制度创新所贡献的，林毅夫运用现代经济学的计量经济模型，估计了1978—1984年间，这一农地制度上的改革对农业生产率增长的贡献约为48%[16]。这种生产力与生产关系辩证运动，并统一于生产方式的规律在农业经济领域同样适用。随着农业生产力的发展，农业生产方式的物质性发生改变，农业生产方式的这种自然属性的变化并不是孤立的，其会推动自身社会性的一面也发生改变，即农业生产关系的变革，这种变革反过来又会促进农业生产力的发展。所以农业生产方式的变革既需要生产力的大幅提高，也需要生产关系的进一步革新，以适应生产力发展的要求。

马克思经济学的一个重要观点就是生产资料的所有制关系是生产关系的基础和核心，所以在农业和农村经济的生产关系中，农地制度是农村中最为重要的生产关系安排，是其他所有制度的基础。不同的农地制度对农业生产资料所有制的规定，就有不同的农业生产方式。农业生产中的生产资料主要包括农地、农具和农产品等。新中国成立以来，对这3种要素的不同占有形式的组合产生了3种主要的农业生产方式，不同的农业生产方式决定着不同农业发展水平和质量。农地、农具和农产品都归农民私有的小农生产方式；农地、农具和农产品集体所有的集体农业生产方式；农地集体所有、农具和农产品归农民所有的家庭承包经营生产方式。

3 现行农地制度下农业高质量发展面临的困境

我国实行家庭联产承包责任制改革以来，农业发展取得了巨大的进步，农业产量高、产出稳，2021年我国粮食总产量超过6.5亿t，喜获“十八连丰”，有力保障了粮食供应和粮食安全[19]。但我国农业高质量发展目前仍是经济高质量发展的短板，农业高质量发展还处于初级阶段，生产规模化程度低、农业生产成本居高不下、农产品供需错配、耕地污染严重、农民收入较低、农业生产科技投入低等矛盾问题比较突出。结合新制度经济和马克思主义政治经济学的方法，对我国农业高质量发展在农地制度约束下面临的困境进行分析，主要有以下几个方面。

3.1 农业规模化、合作化程度低

邓小平同志曾提出“两个飞跃”的农业发展理论，对农业发展作出了两步走的顶层设计，第一步就是“包产到户”，第二步就是实现“发展到高水平的集体化”。我国在20世纪实行“人民公社”形式的集体化超越了生产力的现实发展水平，因而形成了农业发展的桎梏。经过农村改革40多年来的发展，农业生产力相比改革之初有了显著的提高，但当前我国农业生产经营方式仍然是以小农经营为主，农业生产关系的变革相对滞后。小农户经营的特点是规模小、生产分散、农业生产成本高、技术投入和创新动力弱、防范风险能力差，这与农业高质量发展的要求不相适应，因而探讨如何实现“第二个飞跃”更为迫切。而规模化经营相比小农经营拥有显著的优势，实现规模化经营可以有效提高农业生产效率、降低农业生产成本、有效抵御各种风险。小农经营将农民束缚在农地上，使得农业生产始终是劳动要素投入过高的产业，这是农业生产成本居高不下的重要原因之一，所以农业资源的配置效率较低，如果能够实现一定程度的规模化与合作化经营，将劳动力释放出来，从事乡村旅游，或者参与乡镇企业生产，可以创造出更大的生产力。此外，在工业化和城镇化建设进程中，许多农民进城落户在城市，也有许多农民工长期在城市打工，在农地流转制度不完善等多重因素影响下，农地撂荒现象比较突出，尤其是在偏远不发达地区、土地相对贫瘠的地区撂荒问题更加严重；而在城镇化进程较快的较发达农地非粮化问题比较突出。农地作为存量资源，农地撂荒在一定程度上制约着规模化生产。

3.2 市场化水平低

农业高质量发展重要特征是提供高质量的农产品和具有合理的产业结构，而目前农业生产的供需错配问题比较突出，农产品供应总量充足，但有效供应不足，优质农产品需要大量进口。以粮食生产为例，稻谷、小麦和玉米等生产总量大，供应充足，而大豆、大麦和高粱等产品却严重依赖进口，2021年大麦进口量是产量的13倍，大豆进口量是产量的5倍左右。这些问题的产生客观是我国的农业生产面临农地、水资源等“资源约束”，但更主要的是对质量化、多元化、绿色化的市场需求变化反应迟钝，不能及时根据市场需求变化对农业生产做出调整，使得农业产业升级受到制约。以农户为市场主体的农业生产者，有着极高的风险规避和路径依赖特征，国家对粮食生产有补贴和相应的最低价收购政策，更加强化了这种特征。这些政策具有两面性，虽然保证了粮食安全，尤其是主粮供应的安全；但也扭曲了农产品结构，使之难以随市场需求变化而调整。因而如何在保障粮食安全的前提下，破解供需错配的难题，提高农业生产的市场化水平显得十分重要。

3.3 绿色化水平低

过去农业的快速发展是建立在大量使用化肥、农药和水资源之上的粗放式发展，这种发展方式不仅不可持续，还对生态环境造成了严重的污染和破坏，土壤质量严重下滑、水资源浪费严重、农业碳排放高、农产品农药残留高、农产品安全问题频发等。在党的十八大以来，尤其是在提出新发展理念之后，农业绿色化发展取得了长足的进步，但绿色化发展水平仍然难以满足农业高质量发展的要求，农业生产面污染和生态退化还未得到有效遏制，农业生产绿色化水平存在较大的地区差异。农业绿色化发展水平长期难以提升与农民追求短期高产有密切关系，但这种短期效益的提高，对长远利益是一种损害，因此，不仅要在理念上引导农民走可持续的绿色发展之路，也要创新制度约束农民的短期行为，构建以绿色发展为导向的制度体系。

4 实现高水平制度供给，助推农业高质量发展

4.1 完善农地经营权流转制度，提高农业规模化水平

我国以小农生产经营为主的生产方式，虽然是由“人多地少”的基本国情和农业资源禀赋决定的，但并不意味着我国没有规模化生产的条件。在城镇化进程中，许多农民成为市民或者进城务工，不再从事农业生产，农地被闲置起来；为了提高农业生产效率和效益，不少农民有将土地集中起来，进行规模化生产的需求。农地作为总量有限和十分稀缺的生产要素，闲置撂荒都是对资源的浪费和对要素低效配置。从“两权分离”到“三权分置”的重大创新，就是将承包经营权划分为承包权和经营权，允许经营权的合法流转，这样的制度创新是符合生产力发展的要求和满足农民愿望的。通过经营权的流转，形成适度的规模经营，可以提高农地的利用效率、提高产出、降低生产成本，满足农业高质量发展的要求。规模化经营也可以改善因为外部性导致的农业基础设施停滞、水利失修、机械化水平低等现象。在农地经营权流转实践中，出现了规模化和集约化等对农业高质量发展有利的一面，但也出现了农地流转的无序化、农地非农化、资本盲目引入等问题。因而需要继续完善农地流转制度，加强政府监管，对农地的用途加强管制，对资本要设置“红绿灯”规范其市场行为。

4.2 发挥基层党组织作用，创新农业经营合作方式

在实行家庭联产承包责任制后，许多地方为实现规模经营进行了制度创新，产生了许多新的经营合作方式，典型的有股份制合作形式的广东佛山“南海模式”、苏南的“合作农场模式”、上海松江区的“家庭农场模式”，此外还有农民组织起来或者资本下乡创建的农业企业。这些新的农业经营方式具有规模化、集约化、专业化等优势，在面对市场需求的变化时也能作出及时调整；农业生产中的一个重要环节就是农产品如何快速流通到市场中去，农业专业合作社、农业企业、家庭农场等相比小农户更具优势，可以与企业签订供应合同、设置完备的流通体系，因而是更符合市场运行规律的高效农业经营主体。新型的农业专业合作社和农业企业也比小农户有推动生产绿色化、生态化的动力，因为其更愿意在农业生产中投入新技术，提高生产效率和效益，实现资源节约式的生产；相比小农户，对其进行生态监管的成本更低。农业经营合作方式创新是农业经营制度变革的内容，而农业经营制度变革必须是基于农地制度，因此要在坚持农地集体所有制的前提下，改革农地制度，为农业经营合作方式的创新提供制度基础。在创新农业经营合作方式中，基层党组织大有作为。如，贵州省塘约村探索出来的“塘约道路”，就是在塘约村党支部和村委会领导村民走的农业合作化道路。所以要加强农村基层党组织的建设，提高服务群众的能力，在农业高质量发展中探索新型的农业经营合作方式贡献智慧。