农村集体经济组织参与农业生产托管的模式研究

于雅俐

(中国社会科学院大学，北京 102488)

引言

近年来，随着我国城镇化的顺利推进，农村青壮年外出务工导致农业兼业化、农村空心化、农民老龄化加重，留守的老人年龄偏大，农业种植效率低下导致土地的粗放管理，有的家庭甚至举家外出造成直接弃耕或撂荒土地，伴随着我国现代化与城镇化的大力发展，农村劳动力继续转移，而我国人多地少的人地矛盾以及地块分散、崎岖，小而散的农地制约了大规模机械化的发展以及先进农业技术的推广，这样的国情农情决定了促进以小农户家庭经营为主的农业经营形式与现代农业接轨是我国当前农业发展面临的首要问题。自2017年农业部、国家发展改革委、财政部联合下发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》以来，全国各个省市陆续开展农业生产托管试点项目，涌现出许多因地制宜的农业生产托管服务模式，其中，农村集体经济组织在不同农业生产托管服务模式中发挥着不同的比较优势。本文通过对农村集体经济组织参与农业生产托管的服务模式进行梳理与比较分析，为今后农业生产托管的稳步推进和长久发展提供理论指导。

农业生产托管衍生于农业社会化服务和农业生产性服务，在概念层面出现较晚，由于不同学者的研究视角和研究内容有所不同，农业生产托管在出现之初的定义和内涵也有差异，直到2017年《意见》明确将农业生产托管明确定义为“农业生产托管是农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给服务组织完成或协助完成的农业经营方式”，当前关于农业生产托管的研究主要集中于模式研究、成效等。纵观之前的研究文献，很少将农村集体经济组织作为研究对象进行研究，实际上，农业生产托管作为一种农业社会化服务的创新和生产关系的调整，离不开农村集体经济组织在其中的探索与支撑。

早在改革开放初期，农村集体经济组织已开始参与农业社会化服务，但我国曾长时间处于计划经济时期，商品农业发展缓慢，受制于国家政治经济因素影响，农村集体经济组织参与程度受限，服务形式单一、服务内容有限，且以公益性服务为主。进入新世纪以来，国家将“三农”问题提升至战略高度，实行了一系列改造农村的政策。新农村建设、脱贫攻坚以及乡村振兴等战略都对农村集体经济组织提出了新的要求和新的历史使命。尤其是2014年农村集体产权制度改革以来，通过清产核资、折股量化以及股份合作制的各类经济合作组织的建立，有效盘活了村集体资产，激发了村集体的活力，提升了村集体发展的内生动力。农村集体经济组织的壮大也在之后的金融扶贫和产业扶贫模式中都发挥了至关重要的作用，有效带动了农村贫困人口的迅速脱贫。此外，农村集体经济组织在基础设施建设、惠农政策落实、各类农业政策的实施等方面都扮演了重要角色。因此本文以农村集体经济组织(以下简称村集体)作为农业生产托管的主体之一，研究它在托管过程中作为不同介质的模式和路径，可为今后我国“三农”问题研究提供有效抓手，加快推进农业农村现代化。

1 村集体参与农业托管模式

1.1 村集体提供农业生产托管服务

培育和壮大各类农业服务社会化组织是当前农业生产托管发展的必要条件和重要目标之一，自国家政策支持鼓励以来，许多农户与新型农业经营主体自发成立的农民专业合作社参与农业生产托管，但经调研发现，许多农民专业合作社存在资金周转困难、农民不信任等问题，需要大量的额外投入加以解决。另外，由于农民在选择服务主体时拥有自主选择权利，不同农民根据地力状况对不同的合作社有着不同的偏好，难以形成统一的选择，当前农村亟需有组织能力和组织威信的合作社为农业生产托管提供服务。村集体作为国家政治文化的制度载体，在农村具有天然组织与政治优势，因此，近年来在山东、山西、内蒙古等地党支部领办合作社并提供农业生产托管服务的现象兴起并发展迅速。综合多地实践结果来看，党支部领办合作社大多是村集体以本村的集体土地经营权或集体资金等入股合作社，再动员村民以土地入股，进行统一种植。将村集体的政治和组织优势与农民专业合作社的经济优势相结合，是在当前农村集体经济发展滞后、新型集体经济组织薄弱、农民的组织合作意识低的基础上的有效探索。

1.2 村集体提供协调、监管服务

全国首部相关地方性法规《山西省农业生产托管服务条例》中规定，农业生产托管合同中要对托管质量、履约期限、违约责任等进行约定。根据合同内容，农户有权利对托管服务的质量进行监督，而农业服务主体有义务进行服务质量的改进。然而在调研中发现，农业生产托管服务对象主要为外出务工人口以及农村的高龄农民，并不具备能够在农忙时进行实地、实时监督的条件。缺乏监督而导致服务质量的下降与农业生产托管构建绿色、高产、高效的托管服务，实现农业现代化的理念相矛盾。因此村集体作为第三方监督主体可以有效发挥监督、沟通的作用，通过组织村两委的村干部对服务质量进行有效监管，可以提升农户对生产托管服务的满意度，满足农户需求；通过对服务人员作业质量的反馈有助于敦促农业生产服务主体提高服务能力，促进其可持续发展能力的提升。

此外，多数农户受制于文化素养，对服务主体拟定的合约内容往往不甚了解，加之对服务主体的不信任，在合约签订的过程中也需要村集体作为第三方主体提供协调服务，对托管合同的细则进行研读并与服务主体进行磋商，为农民争取权益最大化。合约敲定后还需召集农户进行宣传演讲，赢得农户信任，并顺利缔约。整个过程如果交由服务主体进行将产生大量的交易费用，还有可能出现因与个别农户协商不成导致“插花地”作业，不利于大规模机械化和集约化，因此在实际过程中，大量服务主体选择支付村集体一定费用，将上述内容交由村集体以非正式的行政手段进行。

1.3 村集体提供居间服务

土地集中化、规模化是农业生产托管服务主体提供专业化、标准化、一站式托管服务的先决条件也是发展现代农业、实现农业现代化的必要条件。专业的农业公司作为现代性的企业经营主体只能通过市场方式与小农户签订服务合同以达到土地集中的目的。缔约成功后双方应符合法律规定按照合同履行各自职责，但中国乡村熟人社会存在着复杂的人情以及血缘的非正式关系，这些非正式关系可能会阻碍现代因素注入传统农业的进程，如一些农户会在合同存续期间毁约并要求退还土地，部分农业生产托管服务主体表示对此往往无计可施选择妥协，否则与村民关系恶化会导致整个村的托管服务难以实施，损失惨重。而这部分土地的退出也会给前期农业服务主体作出的专用型投资带来严重损失。

因此在全国农业生产托管试点探索时，部分村庄探索采取“服务主体+村集体”的模式。村集体支付小农户预流转土地的费用引导小农户将土地流转至村集体，由村集体统一经营，再由村集体依据其土地资源禀赋选择合适的农业生产托管服务主体进行全链条的托管服务或选择不同的服务主体分别进行“菜单式”的半托管服务等。土地流转至村集体后，村集体与托管服务公司按比例出资进行土地集中整理，打破田埂，修建“机耕路”，土地整治后农户承包经营的土地面积没有减少,但实际位置、地力条件等发生了变化,创造出机械化集中连片耕种的现实条件。村集体与托管服务公司双方共同出资实现了风险分担，将风险承担主体由一方变为双方，保障了托管服务公司的利益，同时村集体实现大幅增收。

2 推动村集体参与农业生产托管政策建议

2.1 深化农村集体产权制度改革，保障村集体的经济管理职能

我国的村民委员会与农村集体经济组织之间复杂的关系早在村委会设立之初就已经存在，长久以来相当多的一部分村庄都是由同一套领导班子统一管理，村委会代替农村集体经济组织行使经济管理权，导致政经不分家，村委会就是村集体，村集体一直默认是处于村委会的从属地位。部分学者认为这种模糊的职能分界阻碍了村集体资产管理功能的发挥和村集体经济的壮大。但是自2016年农村集体产权制度改革以来，明确了农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用，维护其合法权益，要求理顺其与村委会之间的关系。笔者认为，在当前我国全面推进农村集体产权制度改革要求全面加强农村集体资产管理、发展新型农村集体经济的背景下，不论村集体与村委会是否分设，都要求农村组织制度的日趋完善，建立制度化、规范化的农村集体经济组织管理模式。政府和基层党组织都应采取措施保障村集体经济管理职能，不再将农村集体经济组织的经济职能依附于行政职能之上，允许村集体经济更灵活的选择合作对象与模式，因地制宜的探索更加有效的合作模式，充分调动村集体的积极性，盘活农村劳动力、土地、资金等要素，建立新型农村集体经济。

2.2 加快培育新型服务主体，健全农业社会化服务市场

村集体和党支部领办合作社或联合社作为服务主体提供托管服务时，在宣传动员小农户参与生产托管，最大规模实现土地集中连片等方面对比其他经营性服务组织有着天然优势，是农业生产托管的推广和深化的重要一环。因此，要动员有意愿、有能力的村集体牵头领办土地股份、生产服务型合作社或联合社，整合本村的劳动力、土地、以及农机具等成为新型农业生产托管服务主体，扩大土地经营的规模，提供多元化、多层次、多类型的服务。要坚持以市场化为主导，建立“有进有退”的社会化服务市场机制，发挥市场在资源配置中的基础作用，健全农业生产托管服务市场，规范服务行为，完善服务机制。培育各类农业社会化服务产业联盟以及服务主体联合会等，加强行业内服务主体之间的沟通协作，实现服务与供给有效对接，促进农业资源配置优化，通过市场化的运行机制减少效率损失。加强农业社会化服务行业指导，制定行业社会化服务标准，规范服务主体的服务内容和质量。

2.3 发展壮大村级集体经济，推动农业现代化建设

发展壮大农村集体经济可以巩固和完善农村统分结合双层经济体制、坚持和完善农村基本经营制度，是实现农村治理现代化、农业农村高质量发展、农民富裕的物质基础，也是贫困农村地区要脱离贫困、实现乡村振兴的必由之路。深化农村集体产权制度改革，整合村级集体资产、资源、资金等要素，多措并举实现村集体自身的“造血能力”。盘活村集体建设用地，通过集体经营性建设用地入市等方式获得收入；复垦撂荒土地，通过土地经营权入股等方式获得土地收益和分红；用好村集体闲置公益资源，通过出租等方式获得经营性收入；提高村集体领导工作人员的财务管理规范化能力，确保集体资产的保值、增值。村级集体经济发展壮大后可以加快推进以现代农业产业体系构建为主导的农业现代化，通过农业产业化延长农业产业链、提升价值链、完善利益链，推动农业提质增效，将技术、管理、人才、资本等现代要素注入农业生产，加快传统农业向现代农业的转变，实现小农户与现代农业的有机衔接。

2.4 完善村集体参与的政策支持，创新村集体参与机制

村集体参与农业生产托管还处于试点探索的初期阶段，自身的组织结构不健全，财务管理不规范；外部的数字化的线上服务平台建设滞后甚至缺失、农业生产托管保险不完善等方面的困难都亟需现代管理、技术、人才、金融的支持，但是受制于村集体的政治特殊性和广大农村地区落后的经济发展，这些问题都很难短期内通过村集体自我调节并加以解决，需要政策提供支持。增加财政扶持农业生产托管服务主体发展的同时，增加村集体经济组织和党支部领办合作社的专项资金补助；深化金融扶持的同时，应开发以土地经营权、闲置宅基地抵押等适合农村集体经济组织的金融产品和服务；加强保险支持，探索村集体与生产托管的风险分担机制；加强农村集体建设用地与盘活闲置土地，农村人才培养机制，基础设施建设的政策支持。在政策支持下，鼓励村集体探索参与农业生产托管服务体系的多种机制与模式，除了推广上述行之有效的“村集体+经营权入股+合作社+农户”“服务主体+村集体+农户”“土地集中+村集体+服务主体+农户”3种模式外，还可以采取鼓励农业企业与村集体纵深合作，延长产业链为村集体提供金融、科技、互联网等服务。