乡村振兴战略下耕地流转资源配置问题研究

段明亮 朱敏

(上海应用技术大学人文学院，上海 201418)

改革开放以来，农业农村经济发展取得一定成效，相较于快速发展的工业化、城市化进程，农业农村发展仍比较缓慢，城市与农村收入差距悬殊，导致城乡二元经济体系矛盾日益明显。解决农村经济体制问题，需高度重视“三农”问题，“三农”问题与农村土地存在密切联系。习近平总书记强调，在全面推进乡村振兴和农业农村现代化建设、城市化发展过程中，需严格管控耕地和粮食种植面积减少问题，耕地与粮食种植面积的降低，必将影响我国粮食安全问题[1]。因此，解决农村耕地问题对我国农业农村、乡村振兴发展至关重要。《新土地管理法》对农村土地问题作出了明文规定：“坚持农用地农用”,遏制耕地“非农化”,防止耕地“非粮化”。远郊作为上海市副食品工业生产基地，以种植农产品为主，在国家乡村振兴和农业农村现代化建设背景下，远郊将作为上海市政府实施乡村振兴战略主战场，上海市政府积极响应国家号召，积极推行了农村土地管理制度改革，积极推动了农民耕地承包经营权的流转管理，以促进农业农村的适度规模经营，促进了农业规模化、产业化，积极整合了上海市远郊土地的落荒、闲置。因此，如何高效整合耕地流转资源配置，对推进远郊农业现代化发展，实现城市和远郊统筹融合发展具有重要意义。

1 上海市耕地流转现状调查

上海市作为国际化大都市，城乡一体化的发展导致上海市土地资源矛盾日益突出，2013—2016年，上海市耕地面积从188000hm2发展到190753hm2，呈递增趋势增长；2017年在上海市总耕地面积中，永久基本农田数量达169333hm2，总粮食种植面积118667hm2。奉贤区作为上海市最大农业区，可耕地面积21933hm2。其中，农户家庭承包耕地面积1447hm2，奉贤区已转出的农用地面积16387hm2，农户委托村集体经济组织转出面积13093hm2。

2008年上海市政府提出组建“农村土地流转服务中心”；至2016年，已建成74家乡镇土地承包经营权流转管理服务中心；“农村土地流转服务中心”建设的核心点：农户将自己手中的承包地委托于村集体进行流转，村镇委和土地流转服务中心应对土地流转签约的合同、土地流转的价格及时监管，规范整个土地流转行为；“农村土地流转服务中心”成立后，农户自发土地流转比例逐渐下降，委托流转比例不断上升；2013年，上海市远郊农户耕地承包面积120333hm2，已委托流转面积为79200hm2，占耕地承包流转比例的65.8%；2014年，上海市政府加大社会治理力度，强力推行委托流转；至2016年底，在总土地承包经营权流转中，委托流转率达到95%以上[2]。

2 上海市耕地流转资源配置的效应分析

上海市乡村振兴“十四五”规划：发挥超大城市乡村功能，加快农业农村现代化建设，使上海乡村振兴战略制度框架和政策体系更加完善，并在全国实施乡村振兴战略省份中优先基本实现农业农村现代化，形成城乡融合发展新格局[3]。现阶段全国开启乡村振兴改革热潮，各省政府部门意识到解决农业农村土地问题不仅直接关系农村经济发展的速度，同时也对进一步缩小城乡经济发展带来直接影响。土地流转后的规模化经营将会为农村经济发展引进更多的先进技术，促进农村农业活动的科学化与规范化的开展和管理，先进的科学技术也为农业种植活动带来更高的工作效率，为提高农产品的产值和农产品的收益，解决农业经济奠定基础。

2.1 耕地流转率远超全国水平

上海市作为大都市，远郊耕地流转方式的多元化为发展新型经营主体和多样化经营方式的繁荣发展提供条件。在城市化和城乡融合发展背景下，上海市远郊劳动力大量转移，对土地流转以及农业适度规模经营具有正向影响。2016年，上海市耕地流转率达75%左右；2018年，在出租、转包等传统土地流转方式基础上，上海市政府提出土地流转的新模式——农民拿经营权入股村集体，加大对农业补贴力度，促使上海市远郊农业规模化经营、家庭农场迅速发展起来。在用地管理制度的领域，上海市远郊已具有成熟的方案与实践，如松江区家庭农场，奉贤区农村宅基地集约利用新模式，在全国发挥了先行先试的示范效应[4]。

2.2 农业现代化水平优势明显

农业现代化基础设施建设和改善，对提高农业种植生产率具有积极效应，为上海市政府发展农业农村现代化建设提供保障。远郊隶属上海管辖，因此远郊农业发展有着天然的优势，受都市地理位置的影响，远郊路线较密集且路况相比欠发达地区农业区也较发达，为农产品运输信息化水平的提高奠定基础；乡村振兴、城乡融合与农业现代化的发展，政府高度重视远郊地区的农业发展，近年来上海市政府投入大量资金用于远郊农业机械、农业大棚、农村道路等农业基础设施的建设，使上海市远郊地区农业发展比传统农业区农业发展基础设施条件更完善[5]。提高农业生产效率应加大农业机械化投入，上海市远郊耕地存在地块小，较分散等特征，使得上海市远郊农业机械供给尚存在不足。

3 上海市耕地流转资源配置存在的问题

3.1 耕地流转签约合同时间短

土地流转签约的合同周期以短中期为主，以1a为主，少部分是3a。土地作为维持农民最基本的物质保障，土地一旦流转出去，便意味着农民最基本的物质保障将直接换成金钱来衡量，上海市城乡居民养老金费用存在悬殊。当农地流转之后，对以土地为主要收入的农户来讲，家庭收入可能在较短时期内出现家庭积蓄暂时不能够维持基本生活的过渡期，就会引发严重的社会矛盾。同时，由于农民对于土地流转出去的远期收益保障不太清楚，因此导致部分年龄较大的农民不愿意将土地承包流转出去。

3.2 农业劳动力缺口大

上海市作为一线城市、金融城市、国际化大都市，赋予上海市拥有大量就业机会，吸引大量远郊青年劳动力加入城市二三产业就职，农村青年劳动力大量转移、农业人口老龄化趋势增长，使得远郊农业劳动力面临着后备主体的潜在缺失。农业种植需要消耗大量的体力与精力，家庭农业青年劳动力的转移，部分老年农户也逐渐退出农产品种植。

3.3 耕地连片流转率低

上海市远郊土地存在地块小且分散，高低错落不平，相对集中连片土地较少[6]，导致部分村镇耕地连片流转率占流转总面积的份额相对较小，不利于正规农业合作社、家庭农场的建设，在没有进行“三块地”改革之前，远郊部分农户多以低于2hm2的耕地进行承包经营，参与流转的耕地也更多以散户经营为主，其中又以非本市户籍的居多。

3.4 耕地流转非粮化严重

近年来，上海耕地逐渐倾向于非粮化、非农化。2017年，水稻等粮食播种面积为13.31万hm2，占46.6%；经济作物播种面积为15.28万hm2，占53.4%。2018年，水稻等粮食播种面积为12.99万hm2，占45.5%；经济作物播种面积为15.54万hm2，占54.5%。2019年，水稻等粮食播种面积为11.74万hm2，占44.4%；经济作物播种面积为14.69万hm2，占55.6%。2020年，水稻等粮食播种面积为11.43万hm2，占44.3%；经济作物播种面积为14.35万hm2，占55.7%。种植经济作物获取收益大于种植粮食作物收入，使得土地流转后的承包商将土地进行经济作物种植，势必会导致粮食产量明显下降。粮食种植面积不断下降，必将会对粮食生产产生一定的影响，导致粮食数量出现安全危机。

4 上海市耕地流转的优化路径选择

4.1 建立健全耕地流转管理机制

政府有关部门人员应该明确在土地流转管理过程中的职责，加强对土地流转后的土地用途进行监管，做出及时的指导检查监督，严格惩处非农化现象。对所要交易流转的土地也要及时进行公开，确保农民的知情权；公开交易的信息也必须在上海市农业要素交易所网络平台和村务公开栏进行公示，接受社会各群体的监督。土地管理机构也应该对土地流转经营资格进行认真核实，严格执行农村土地流转备案制度，以确保土地流转工作的正常运行。

4.2 规范耕地流转费用行为

积极宣传土地管理法规，提高农户对土地政策的了解度，指导督促各村镇委员加强流转合同的规范签订，加强对土地流转费用收支监管，避免出现村与村土地流转费用差距悬殊过大；积极做好村务公开工作，严禁出现土地流转违规现象，如土地流转费收支不入账、虚假流转、虚报自家土地面积等手段套取补贴资金等行为，一旦出现，凡经核查属实，政府管理人员有权取消农户补贴资格，依法追回补贴资金。

4.3 探索多元化耕地流转模式

上海现有流转方式以委托、入股为主，上海市政府应该根据区域特色，尝试开发多元化的土地流转经营方式，提高土地连片流转，促进土地规模化经营水平和农田基础设施水平。积极引进先进的科学技术，提高农产品的产值率，探索加大土地经营权流转效益收入等手段来吸引农民参与土地承包经营权流转，从而实现土地流转方式新的突破。

4.4 完善土地“三权分置”

政府应落实集体所有权，稳定农村土地承包关系，平等保护经营权，注重大力培育新型农业经营主体，促进农地资源优化配置，提高农业生产效率[7]。同时，区政府应组建仲裁者或者组成专门的队伍，形成“民间协商、镇村调解、区县仲裁、司法保障”的工作体系,分层次调解农村土地承包经营权纠纷的问题[8]。

5 结束语

自改革开放40年以来，我国城市化率由18%上升到60%左右，城镇化进程的发展，使土地变得异常的珍贵，许多区域政府为了解决城镇化所带来的土地空间的紧张，以土地征收与土地流转缓解城镇化建设用地紧张的矛盾。本研究通过走访调研和数据统计，发现上海市耕地流转资源配置存在耕地流转签约合同时间短、农业劳动力缺口大、耕地流转连片率低、耕地流转非粮化严重的问题。在国家号召乡村振兴战略和城乡融合发展背景下，上海市政府提出，到2025年，上海乡村振兴战略实施效果将领先全国的宏图。现阶段，上海市远郊处于城市与非城市交叉的位置，其既有城市特征，又有农村特征，上海市政府以有序推进郊区农用地承包流转，做好土地征收流转承包的补偿制度，农业生产的规模化、集中化经营来促进城乡融合、城乡经济一体化发展。

耕地流转是实现乡村振兴和农业现代化发展的重要抓手，是规模化种植的前提。集中土地，成片规模化种植，是提高农业生产效率的一个重要方法，随着科技的进步，传统的农业种植生产方式逐渐被机械化、专业化、产业化、现代化的高科技机器所代替。因此，如何提高耕地流转需要综合考虑。上海作为一线城市，本研究基于上海市耕地流转存在的问题提出改良上海市耕地流转资源配置的建议措施，是否同样适用于其他地区，仍有待研究。