如何做好水利事业单位预算管理工作

董龙欢 济宁市水利事业发展中心

引言

当前，随着我国经济发展的新阶段，随着国家实施的各项减税措施和新一轮的疫情对全球和国内的经济环境造成了严重的冲击。预算统筹力度不够，标准体系建设总体滞后，预算约束力度不够等深层问题也相继暴露出来。为此，国发〔2021〕5号发布了《关于深化预算管理制度改革的意见》，提出了全面、立体、系统的预算管理体制、提高财政管理效能的建议，并提出了全面、立体、系统的预算管理体制改革的具体指示。在这种新的情况下，为了使其更好地发挥其社会功能，必须通过深化财政预算制度的创新来保证其长远的、持续的发展。

一、相关概念及意义

（一）水利事业单位的特点

水利部门作为一种特殊的隶属于政府的部门，既要担负水利工程的行政工作，又要处理各种社会经济问题。水利部门经营活动有许多特殊性。首先，水利部门的经营活动，对人民群众的生活、生产活动以及社会的发展都有很大的影响。其次，在旅游、发电、供水等社会经济活动中，水利工程建设也要担负起相应的经济行为与作用。水利部门的特殊性质使得其运行机制更为复杂，其财政状况也有较大差别。

（二）水利事业单位预算管理的意义

水利部门既要承担社会公益和发展的双重功能，又要加强其自身的经营能力和经营管理，更要加强对其进行的预算管理。

1.提升水利事业单位的服务和管理能力

在经济转型到市场经济条件下，水利部门所承担的工程建设工作日益繁重，对其服务与管理水平的提高也越来越迫切。面对这样的形势，水利部门必须改变传统的经营方式与服务对象，既要重视社会水利的公共管理，又要重视经济的发展。加强财政预算，加强对各部门经营活动的监督，推动水利事业的健康发展，提高水企业的经营管理能力和服务水平，使得基层水利单位能够充分发挥社会服务和经济建设的作用。

2.加强水利事业单位各部门的监督

水利企业实行了预算管理，实现了对企业的全过程管理，提高了对各个部门的监管水平，提高了企业的内部和经营的效能。水利工程建设项目的实施目的不在于单纯强调编制单位的编制，更要从编制预算的角度来强化对项目的内部控制。水利机构可以对每个单位的经营情况进行全面的评估，从而对各个部门的经营和工作人员的工作进行有效的监控，及时地发现问题并进行纠正，提高了水利基层的运营和服务效率。

3.促进水利单位各部门的协调发展

水利企业实施预算管理有助于企业主管将其内部各个部门的工作任务进行细化，从而实现各个职能分工，实现各个职能的分工，加强各个职能的沟通与协作，提高其运行和运行的效能。与此同时，通过预算的编制、执行、监督等多方面的实施，使每个单位的发展目标更加明确，并将其具体实施到每个部门和职工的头上，从而使各部门和职工在同一个发展的基础上相互沟通，达到自己的目的，从而达到单位的总体目的。

4.提升水利事业单位内部绩效和审核效率

通过实施财务预算，可以使每个部门、每个职工的工作更加具体、清晰，便于对各部门和职工进行考核、考核，确保公司的内部奖励和惩罚制度更加科学，从而提高职工的工作热情。在对单位进行绩效考评时，必须充分考虑到各方面的影响，以确保评价的全面、客观。同时，在水利部门的预算中还应注重所有部门成员的共同努力，确保其决策的科学化，并在制订过程中让所有职工更加深入地理解自己的职责和目标，确保水利部门的工作平稳运行。

二、某水利事业单位预算管理现状

（一）制度建设方面

针对各个部门的需要，建立了一套规范，规范了各个部门的工作；并于上一年内，将所制定的各项规章制度进行归类，并编制成系统的汇编。但是，由于我国现行的相关法律、法规和相关规定的不断改进和健全，一些新的制度并没有能够适时地制定和修改。在某些管理上，只按国家有关法律、规章进行，并没有按照企业的具体情况制定内部的规章制度。在今年，某水利工程建设企业建立了一个“内控”领导机构，开展了“内控”的整顿和“内控体系”的编制工作。在系统清理的同时，对预算管理各环节的系统进行了梳理，对各部门预算管理办法、资金分配办法、项目支出绩效管理办法等进行了修改。

（二）预算编制方面

某水利事业中心为当地水务行政机关下属2级预算单位，该事业单位在编制预算后应将预算汇入水务行政机关，该事业单位负责收集、汇总中心下属各业务处室部门预算。中心各业务处室在编制预算时，基本预算按照财政部门定额指标编制，项目预算按照零基预算模式进行编制。而一些基层水利事业单位由于人员素质、管理意识等方面的限制，没有在编制预算指标前做足准备，这样将使水利事业单位预算编制中出现诸多问题。例如，对于一些历年均开展的例行项目，个别事业单位在编制预算时直接沿用往年预算作为编制基础，并没有按照零基预算方法编制。再如，个别水利事业单位在编制某项目预算方案前，能够按照财政部门预算编制与项目资金管理办法对预算指标进行细化，财务人员通过市场调研，深入了解项目支出中有关原材料、设备相关价格，并经过业务处室相关工作人员论证后形成项目预算方案。

（三）预算执行方面

除了一些特殊的项目（比如防洪设施维修等）要在指定的时限内进行，其余的项目和基础开支都要根据工期安排。每个季度末，单位将公布预算的实施状况，分项目和分预算单位进行比较和分析。项目主管部门督促预算单位加快工程建设的进度和资金的发放，确保年度预算执行平稳有序。

（四）绩效评价方面

根据财政部的指示，在编制年度计划时，必须同时申报业绩目标，并根据批复的规定，实现相关的指标。通常，在第二阶段的预算业绩评价指标体系中选择绩效评价，并将依据具体的项目状况，适当设定相应的个人指数。但是，在确定指标时，往往难以确定收益指数和指标值。在财政年度的中期，由各部门对财政收支状况进行监督，并将1至7月的财政收支状况和各项指标的实现状况向上级报告。财政年度末，由各部门对项目进行自评，并对试点工程进行评估。项目实施及业绩目标的实现状况良好，业绩评估的效果也比较好，但对单位的总体管理提高效果不明显。

三、水利事业单位预算管理存在的问题

（一）未形成正确的全面预算管理意识

由于事业单位经费基本由国家财政负担，不存在完成收入的压力，这样使事业单位工作人员对财政预算资金使用效果不够重视，没有养成节约财政资金及预算管理意识。因此，一些水利事业单位忽视全面预算管理工作重要性，没有在完善制度、人才培养等方面为其提供环境。首先，个别水利事业单位错误地认为预算管理是财务部门的专属职责，与业务处室并有没太大的关系，这样将使事业单位业务处室没有为预算编制、分析提供必要的配合，也没有与财务人员进行有效的沟通，造成预算管理效果无法发挥。其次，个别水利事业单位在建立全面预算管理制度时直接照搬其他事业单位制度，没有考虑自身人员编制、机构设置及公益事业服务流程等情况，这样将使事业单位预算管理制度缺少可操作性。同时，预算制度的不完善，也使业务处室工作人员在办理财政资金支出时并没有遵守预算管理制度规定，使预算执行不到位。综上，造成以上问题的主要原因就是水利事业单位管理层对预算管理制度不重视，业务处室工作人员没有树立正确的预算管理意识。

（二）预算管理制度不完善

当前，我国水利企业大多都在积极探索建立内控机制、健全内控机制。一些企业还没有建立起一套完整的内部控制系统、健全的财务管理系统、规范的财务核算流程和财务报表的编制等。预算编制工作主要是财政，而预算管理中涉及其他岗位的责任却没有明确，致使有关部门的工作人员对预算的重视程度不够，缺乏对预算的高效率执行。

（三）预算审核不到位

新的预算法出台后，我国水利部门逐渐推行了零基础预算制度，但在现行的基础上，对零基础预算的编制不够彻底，一些工程项目支出预算编制实质上仍采用增量编制法。在编制工程费用的时候，各业务单位并没有花费足够的时间进行业务需要的调查和分析，只是财政部门的预算人员在上一年的收入和费用的基础上增加或减少，没有按照预期的工作需要调整各类别的经济科目，从而影响了其科学性和合理性。连续期中期开支计划未按经济发展状况对下一年的项目进行合理的预计，只是在预算年内反复编制开支，从而减少了预见性和方案的可操作性。预算编制过程不规范，预算编制提前不完善，导致预算编制工作在编制结束后匆忙编制，未经各级、部门审查把关就上报上级部门，降低了预算的准确性。

（四）过分追求支付进度

当前，我国的财政部门对预算内经费的实施情况，以阶段性的时间为指标。这种“年终奖补”的办法，极大地改进了“年终奖补”现象，但在某种意义上减少了经费的利用和工作的实际进展。但因各工程的执行时间存在差异，导致一些工程的工作内容没有按照月度进行，导致工程的实际完工时间滞后。为求完成顺序完成，各部门往往会“急于花钱”，在未符合经费偿还标准的前提下，强制消费，例如向货物或劳务供应商发放一笔或提高预支比率，造成未来的财务危机，从而影响财务资金的安全与效能。

（五）绩效指标体系不完善

当前，各级水利工程建设的个人业绩评价标准是按部门制定的。在编制绩效评价时，各个部门可以更好地设定输出指数，而对于收益指数的指标值则难以明确、细化、可衡量。中期业绩的运行监测和年终支出的自我评价，着重于业绩指标的实现，而只注重经费的运用，很难反映出实际的问题。业绩考核的结果，主要是体现了项目的完成，不能全面地体现整个部门的运行状况，不能有效地对整个部门的经营状况进行监测和反馈。各部门也没有运用业绩评估的成果和相关的奖励措施来评估各项目的工作人员。

（六）信息化管理系统滞后

随着信息化水平的不断提高，各种不同类型的水工企业都已形成了相应的管理体系。然而，当前水利工程建设中的办公自动化、财务管理、预算管理等系统大都是独立运作，并没有实现信息互通。在预算管理方面，预算编制与业绩评估是由财政部门来进行的，而财政收支却是由财政部门来体现的，且由于会计核算不够准时，各个时期的预算的执行都要靠手工进行，从而影响了财政的准确性和有效性。财政与经营单位之间的数据不能实时交换，一些经费在使用之前没有经过财务部的审查，导致了预算执行不规范。

（七）预算编制依据不充分

预算指标需要事业单位依据《预算法》和各种项目资金管理办法、财政部门预算编制要求进行编制，指标依据是否充分将直接影响到全面预算管理工作的效果。而目前，个别水利事业单位在编制基本支出预算指标时没有严格按照财政部门预算定额进行编制，同时，存在预算编制不细问题；再如，在编制政府采购预算时，没有严格按照财政部门制定的政府采购限额标准进行编制，人为拆分项目，逃避政府采购监管。个别水利事业单位在编制项目预算时，不参考项目主管部门、财政部门制定的项目资金管理办法，使财政资金支出超范围列支。

四、加强水利事业单位预算管理的建议

（一）对原有预算管理理念进行创新

目前，随着新《预算法》的出台及财政体制改革的推进，传统事业单位预算管理模式早已经不能适应时代发展要求，事业单位应摒弃传统理念的束缚，在内部不断创新预算管理理念。首先，事业单位管理者应带头重视预算管理创新工作，并督促内部业务处室积极按照预算管理制度开展工作。其次，业务处室工作人员应给予财务部门开展预算管理工作必要的配合与好的管理意见、建议。同时，财务部门可通过绩效考核奖惩措施来调动起业务处室工作人员创新、执行预算管理制度的积极性。再次，事业单位应积极指派财务人员参加财政部门组织的预算管理相关培训，特别是学习如业财融合、财政预算一体化、预算精细化管理、管理会计等先进理念，提高事业单位财务人员预算管理理论水平。

（二）构建基于全面预算管理的内部控制体系

全面预算管理包括预算编制、预算执行、预算调整、预算分析和预算评估。在全面预算的基础上，建立起一套完整的内部控制制度，能够更好地实现企业的预算控制功能。水利工程建设要建立完善的内部控制体系，对各种制度进行修订，使各种管理工作有条条框框。针对预算等复杂的行政工作，可以根据企业的具体情况，编制出一本规范的经营管理小册子，规范预算编制、预算执行等各个环节的工作程序，并在各个流程中明晰各个部门的职责。

（三）落实“零基预算”编制方法

在编制预算工作前，财务部与各相关单位进行业务调查。各单位要根据财政年度的实际工作需要，全面落实“零基预算”的编制办法，使预算内容更符合工作需要。按照有关文件要求的各种费用，例如差旅费、会议费、培训费等，按照有关文件的要求进行。在此基础上，提出了按地方市场定价制定财政收支的财政核算办法，并在此基础上，逐步推行费用规范化，并设立一个物价标准库，并按市场调查结果上报区域市场，经过上级主管机关的综合考虑，确定了各个区域的物价标准。在进行预算时，预算单位选择各业务所对应区域的定价基准，填写实际发生次数。

（四）细化预算编制依据及内容

按照《精细预算管理指南》的要求，细化预算的工作程序，明确预算和审计的职责，强化审计。预算文件通过财政部门的统计和整理后，将通过相应的管理部门和内部监督部门进行分级审查，提高编目的精确度。合理的预算编制依据及规范要求是实现水利事业单位资源有效配置的关键。对外委托合同签订前应通过项目管理小组集体决策，严格控制直接签订委托合同的范围，具体内容有：一是讨论研究合同签订的必要性、委托内容的合理性。二是制定承接单位选择程序。除应按照招投标及政府采购方式确定合同承接方外，金额在100万元以内的项目合同，承接单位应履行比价程序（两家或以上）确定。项目负责人需向项目管理小组提供合同承接单位的比价结果、资质条件、履约能力等，推选优质优价的单位作为合同承担单位（只有1家承担单位符合要求的，应说明其特殊性），最终由项目管理小组决策通过。三是由集体对合同承接单位编写的项目概算进行精细的测算，并在党组会上讨论通过并形成党组会纪要文件。这样处理将使事业单位能够严格按照“三重一大”规则处理，使政府采购项目在公平、公开的环境下运行，既提高了预算管理工作的效率，又避免了事业单位发生内部贪腐问题。

（五）根据项目特性制定资金支付进度

当前，对财政拨款的绩效评价指标主要是按时间顺序进行的。但是，由于某些工程的经营工作性质不同，工程的执行速度不能与时间计划相适应，因此，工程的实际经费利用并不是以月为单位。比如防洪作业费用，其资金开支以汛期为主，汛前和汛后阶段的开支则相对较低；基建项目的实施、工期、投资的完成率受到多种因素的制约。要制定与项目特点、项目进度相符的付款进度评价指标，并根据项目进度编制项目进度表，并以项目总费用与项目总投资总额的比率为基准。

（六）完善绩效指标体系

《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，要在实施项目实施过程中，推行使用成本-收益法等多种方式进行项目前期业绩评价。当前，以工程项目投资业绩评估为主要内容的绩效目标管理，在实施中已有一些效果。在业绩目标的控制上，要不断地改进绩效指标，并在每个人的性格指数上设置一个指标库，把那些成绩好的指数也列入自己的指数里，其他类似的工作也可以在指数中选取对应的指数作为参照。在项目实施过程中，要进行项目前期绩效评价，将项目的成本、质量和效益进行对比，评价项目的投资可行性和预期绩效，并将项目评价结果列入项目库。提高公司的中期业绩运营监测与年终考核的监测与回馈作用，强化对评估成果的综合运用。

（七）建立财务信息共享平台

目前，我国的信息化程度已可以支撑整个企业的生产过程。企业的办公自动化系统、财务报销系统、预算管理系统要统一起来，以建立一个统一的管理体系。实现了对预算管理的全过程和管理系统的集成和协调，实现了对整个项目实施的信息化追踪和监测。对各级主管和经营单位进行相应的制度授权，并将相关的审计制度和预算监管流程保存到系统中，使操作人员能够随时了解所承担的工程的实施状况。强化系统的资料整理，设定对应的计算方法，从所得的相关资料比例，提高财会工作的效能。

（八）优化预算管理人员配置

各单位财政部门要派专门人员进行有关的预算工作。在财政部门配置不多的情况下，要对财政工作进行适当的配置，并指派专门的人负责整个工作，保证有一个人了解整个项目，并加强各个部门之间的联系，从而及时地找出问题所在。各级财政部门要加强预算管理工作，保证预算主管及时全面了解财政政策和预算相关要求，及时了解新制度和新方法，保证预算主管有充足的时间和精力来加强预算编制工作，提高预算编制的精确度和增强预算分析的水平。

结语

总之，加强预算管理，可以提高财政资金的管理水平，充分发挥财政资金效益，确保财政资金的安全。然而，从目前我国水利部门预算管理现状来看，还存在这样那样的问题，财政资金未能充分发挥其效益，从而影响各项水利工作开展，阻碍各项水利事业发展。为此，实际工作中需要不断改进完善预算管理制度，构建更加科学合理的预算管理体系，推动水利事业再上新台阶。