“双高计划”背景下专项资金管理问题探究

高菲菲 天津医学高等专科学校

引言

专项资金是财政部门拨付给事业单位具有专门用途、用于完成特定事项的专有资金。该类型资金要求专款专用，单独核算，严禁挪用、占用。以医学类地方高职院校T为例，该单位资金来源有三种情况：一是中央直达资金，用于科研培训类的，如医疗服务与保障能力提升补助资金，住院医师规范化培训等专款专用资金。还有中央财政层层下拨的用于提升教育质量的现代职业教育提升计划专项资金，用于学生帮扶的高职院校学生资助金等。二是地方财政拨付的，人员类、运转类、特定目标类等在下达经费时指定了具体项目、用途和金额的资金。三是与专项资金配套使用的部分自有收入类资金，如学费、住宿费收入，各类培训费、横纵项课题收入，技术服务费等。一些专项资金在下达时有使用要求，必须与单位自筹或企筹资金配比使用。自有收入中用于高职院校自主安排项目的专项资金也应纳入管理范畴。

一、专项资金管理现状及问题

（一）专项资金预算编制不精准，缺乏科学管理流程

专项资金来源于央财、地财等财政拨款，而项目的责任部门是非财政部门，所以项目从立项开始就面临多头管理的问题。[2]编制预算的部门多为单位的业务部门人员，业务部门人员具有较强业务能力，但缺乏专业的财务知识，在预算编制时难免考虑不足。实际上业务部门多拿以往预算作为参考，财务部门在审核时多数也仅仅与上一年度做比对。各业务部门申报时，考虑不到学校的总体财力和执行能力，不分重点，缺乏长远规划，预算管理意识不够。不同业务部门在为各自项目编制预算时难免会有交叉重复资源浪费的现象。笔者通过平时与各兄弟单位财务人员交流得知，很多单位都是财会人员结合自己的经验，根据领导的宏观指示，在财政要求的预算一体化软件上做一些格式化的操作，为完成预算任务而估填一些数字，主观因素很大。

专项资金预算科目众多，填报时再细分为设备费、差旅费、会议费、印刷费等，对项目负责人填报造成困扰。[2]财政预算一般要求经费使用期限为一个自然年度。项目申报时间过于仓促，编制预算时对整体进程的考虑难免不周，对设备支出和人员支出的预先判断不科学。后期为了按时使用经费，保证支出进度，有可能为了使用设备经费而购置设备，为了使用人员经费而举办培训讲座，导致出现设备利用率低、闲置等现象，培训讲座收效不大，造成财政资金的浪费。部分单位未对科研教学等专项资金支出进行针对性的管控，专项资金支出与公用支出类目相同的部分可能发生混淆或重复，造成重复投资。目前大多数高职院校各项目组、各实验室之间并未做到资源共享，有重复购买相同或相似设备的情况，降低了专项资金使用效率。

（二）资金来源与管理部门多，项目资金下达不及时

以医学类T高职院校为例，专项资金来源既包括中央、省级财政转移支付，也包括同级财政拨付。上级主管单位的项目既来自卫生部门，又来自教育部门。所归属的财政部门，既有社会保障处、又有教科文处等，资金来源渠道多，上级管理部门多，沟通成本高。

项目预算申报一般在前一年度末或第二年年初，而专项资金的实际下达时间多在3月之后。甚至有的中央财政资金下达时间会在年中，影响资金使用进度。部分专项追加资金的下达时间更晚，甚至到了下半年才能开始使用。这些因素致使资金的支出特别紧凑，为保证项目支出进度，容易出现上半年没钱花，下半年突击花的现象，产出成果的经济性和效益性不足。[3]

（三）执行准备周期较长，预算执行监管难度大

部分专项资金包含设备购置类与工程类。设备购置类准备阶段要经过上会、论证、政采招标等。金额大的项目还须经过“三重一大”资金决策上会讨论。有些大型专业设备的采购周期长，供货速度慢，采购完成后发挥效益的时间相对短，影响项目的绩效评价结果。项目责任人使用专项资金购买设备，易忽略设备损耗和保养问题，后期又会增加很多维护费、保养费。一些实验设备、实验用品因操作不当而损耗过快，也会降低财政专项资金的使用效益。

工程类项目的准备阶段为：上会论证、工程总体设计、制定施工方案、编制细化清单、政采招标等。准备周期较长，验收结算时间也长。工程款结算时间不确定，项目执行周期与预算执行周期不匹配，步调不一致。部分项目执行周期跨越多个会计年度，而预算执行周期只涵盖一个会计年度，年底资金使用不完，财政就会收回额度。另外，单位内部工程建设项目专业人才不足，自行管理或委托第三方代管，均存在内外部风险管控问题。

受各高职院校信息化水平和财务部门工作量日益增多以及人员专业素养等多方面原因所限，专项资金的使用进度不能及时反馈给科研人员，科研人员的项目进展成效也不会及时反馈给财务人员，双方彼此之间信息不对称，支出进度不均衡。一些科研项目具有较强的专业性，财务处只有在经费结算时才能了解一些零散信息，难以进行日常监管。对于一些后期追加资金，财务处从国库预算支付系统收到财政指标，再通知相关业务部门协调，进行资金安排。各业务处室为了尽可能完成当年拨款，有可能资金支出范围不合理，影响高职院校办学水平和后勤保障能力。而财务部门的审核一般重在审核支出手续的完备与制度符合性，而对预算具体执行监管难度大。

（四）专项资金会计核算难度大

2019年政府会计准则要求按照权责发生制、收付实现制两种方式进行会计核算，财务会计与预算会计双轨制并行，对资产资金来源性质、费用列支口径上要求明晰。同时，国家对双高计划高职院校建设的支持力度日益增大，专项资金项目种类和数量日益增多，受制于有限的业务人手，各高职院校应对专项资金拨付与会计核算的工作压力也与日俱增。财政专项资金涉及的项目种类多，各项目又分属不同职能部门，不同学院、系部，不同专业，需要按项目对专项资金对应拨款文号逐一进行支付与核算，受会计信息化水平限制，财政专项资金项目辅助核算水平不高，项目明细信息无法很好体现出来。

（五）内部体系不健全，监管机制不完善

“双高计划”改革发展任务包括加强党的建设、打造技术技能创新服务平台、打造高水平专业群、打造技术技能人才培养高地、提升校企合作水平等。[1]要实施好双高计划，需要保证专项资金安全规范有效使用，需要健全内部控制体系，强化内部流程控制。一些高职院校对自身风险与外部风险评估不足，业务层面、评价监督层面还不健全，建设项目管理、合同管理、采购管理、资产管理等具体体系尚未完善，这些体系还没有统一融合到学校整体的信息化建设层面中，缺乏整体把控和有效实时监督。目前，各高职院校财务处主要负责经费核算，对资金的管理效果欠佳。在报销审核上高职院校的财务人员侧重于对资金报销使用程序的审核，并不能确定资金使用的合理性和具体业务真实性。单位内审机构也缺乏权威性，没有达到资金监管的目标。

（六）资金使用绩效评价流于形式

财政要求各高职院校对专项资金使用先进行绩效自评，目前各单位自评一般只以资金的收支执行率作为重点考核，对各个项目的完成情况仅依靠数据判断，而对资金的实际支出绩效难以考量。而考核结果又不用于下一年度预算安排，无法调动各高职院校探索科学自评的积极性。学校已对预算管理中机构设置、岗位制衡、预算编制、审批决策、绩效管理等方面做出了制度安排，但是在专项资金绩效评价部分管控措施相对单薄，未能将预算资金使用绩效评价很好地纳入单位整体人员绩效管理体系，缺乏约束和激励机制。不少单位的专项资金绩效评价的结果只有领导层与中层知道，大部分基层员工对相关内容不够了解也不够重视，无法实现公众监督和有效约束。

二、解决“双高计划”专项资金管理问题建议

（一）完善健全各项财务管理制度

加强政治站位，牢固树立“双高计划”在我国高职院校建设发展过程中的里程碑意义，[1]夯实专项资金财务管理责任意识，树立预算全面管理意识，进一步完善财务管理体制机制建设，并完善各项制度建设如预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、内部审计、绩效管理评价等制度，形成“双高计划”项目建设全校上下联动、协同管理。成立财政专项资金小组，根据不同项目的不同特点，分类服务，制定对应的管理制度。

（二）加强风险防范意识，强化内部管控责任

健全和完善单位风险识别机制。提高对内外部风险的重视程度，定期评估，拓宽风险管控的范围。在合同管理制度中明确各类标准，细化合同管理工作方案，明确重大合同和非重大合同的标准，明确需要订立合同的金额或业务标准，提升合同管控水平。必要时将合同管理归口部门。加强工程建设项目的分事行权，强化内部审批，同时在发展规划中要考虑工程师的培养及引进。加强内部工程建设项目专业人才培训。加强采购管理的流程控制，提升资产管理的效率。内审部门全面监督专项资金预算执行情况，及时发现问题并及时整改。

（三）科学精准编制预算

在编制过程中，项目申请人、财务部门、业务主管部门要有效充分地沟通交流，避免出现信息不对称的情况。将以往的间接的沟通链条（财务预算工作负责人－业务部门预算责任人－科研项目人员），变为财务预算管理人－科研项目人员，财务助理－科研助理……这样直接的沟通模式。

在细化资金预算明细时，要多次、反复进行论证分析和修改，减少信息传递偏差，尽量使预算贴近实际需求。可聘请第三方机构如事务所或者业界专家对预算工作涉及的人员进行系统化培训和指导。预算控制方面，实施部门归口管理。各业务主管部门要对各系部所提交材料进行严格审核把关，以高职院校总体目标为导向，根据双高建设中长期规划，及时驳回不符合高职院校长远发展的申请，确保资金用在关键节点上。对于执行周期较长的项目，允许中期根据实际情况动态调整预算。对于专项资金下达不及时的项目，为保证按时推动执行，可先向财政申请资金垫付。

（四）加强财务信息化建设，构建全链条精细化管理体系

加强财务信息化建设，构建预算申报滚动项目库管理系统，使项目分层分类分级管理，便于高效审核和比对，防止相似项目重复申报，防止支出交叉重叠。可由科研处、资产管理处共同搭建科研设备共享平台，建立设备共享机制，统筹管理和共用科研设备，提高设备使用效率。对于已使用的科研设备，可按照使用率或者折旧额计入项目设备经费。

上线财务一体化报销系统，报销人员在系统填写报销申请单，系统校验报销标准和预算执行情况。如果预算不足，系统自动退回。在财务审核环节，系统根据预算项目和核算科目之间的对应关系，自动生成核算科目，同时生成辅助明细账。报销人在网上提交报销申请时，网络传输到相应部门领导、分管领导，通过电子签名即可实现审批，打破地点限制，降低沟通成本，节约报销时间。将报销系统、会计核算系统、预算滚动项目库、内控系统、资产管理系统等实现对接，构建全链条精细化管理体系，加强业财融合。将财务人员从机械化的工作中解放出来，重点放在报销合理性、真实性的审核上和资金的执行管理上。

（五）优化绩效评价方式

在专项资金绩效评价时要细化绩效目标完成情况，根据项目任务书绩效目标及指标逐项分析如项目资金到位情况、资金执行情况和资金管理情况，还有产出指标、质量指标、社会效益指标、满意度指标等。以T高职院校为例，产出指标完成情况包含数量指标（如国培项目任务完成率、兼职教师聘用人次等）。质量指标（如培训效果、双师型教师占专业课教师比例、教师企业培训安排等）。效益指标如社会效益（市级培训和校级培训人次数等），可持续影响（教师队伍建设、五年一周期教师轮训机制等）。满意度指标包括培训教师满意度，学校满意度等。定性目标与定量目标相结合，突出定量目标的考核。[3]

在项目绩效评价考核小组中引入一定比例的行业专家和校外专业机构成员，对项目成果的经济性、应用性做出综合评价反馈，及时公开考评结果，加强信息披露。将考评结果与项目归口管理部门和项目团队人员的奖励性绩效考核挂钩。

将项目考评结果作为下一年度的预算经费分配依据。对于执行效果好的项目，给予更多的经费支持和更大的科研自主权，形成正向循环机制。执行效果差的项目，要及时整改，对偏离绩效目标的指标要沟通分析出原因和下一步的改进措施，调整以后年度的资金预算。

结语

综上，专项资金的管理需要高职院校各部门上下联动，协调配合。通过完善制度设计，夯实各部门责任，推动完善信息化建设，加强评价考核的正向作用等一系列措施来提高专项资金的使用效益，让高职院校借着“双高计划”发展的东风，走上高质量发展之路。