推动开发区产业集聚集群发展分析

马燕坤

一、开发区产业集聚集群发展现状

我国开发区中经济技术开发区、高新技术产业开发区以及综合保税区是最具代表性和影响力的三类开发区。我国三类开发区中，经济技术开发区和高新技术产业开发区都是以发展产业为主，目前已经发展成为我国非农产业集群集聚发展的重要载体。2021年，全国230家国家级经济技术开发区地区生产总值13.70万亿元，占同期国内生产总值的比重为11.98%，相比2015年提高0.51个百分点，其中，二三产业增加值13.50万亿元，占同期全国二三产业增加值的比重为12.73%，相比2015年提高0.38个百分点;东部沿海地区112家国家级经济技术开发区地区生产总值8.50万亿元，占同期国内生产总值的比重为13.71%，相比2015年提高0.57个百分点，其中，二三产业增加值8.40万亿元，占同期全国二三产业增加值的比重为14.22%，相比2015年提高0.57个百分点;中部地区68家国家级经济技术开发区地区生产总值3.20万亿元，占同期国内生产总值的比重为11.50%，相比2015年提高1.17个百分点，其中，二三产业增加值3.20万亿元，占同期全国二三产业增加值的比重为12.72%，相比2015年提高1.24个百分点;西部地区50家国家级经济技术开发区地区生产总值2万亿元，占同期国内生产总值的比重为8.34%，相比2015年提高1.50个百分点，其中，二三产业增加值1.99万亿元，占同期全国二三产业增加值的比重为9.37%，相比2015年提高1.85个百分点。2015—2021年，全国169家国家高新技术产业开发区（包括苏州工业园区）地区生产总值由8.07万亿元增长到15.30万亿元，占同期国内生产总值的比重由11.92%提高到13.38%，增幅1.46个百分点。

二、开发区产业集聚集群发展的瓶颈问题

（一）开发区产业发展定位不清晰

由于缺乏科学的规划和战略研究，很多开发区功能定位不清晰，在招商引资、产业选择、配套体系建设等方面往往存在一定的盲目性，导致企业简单“扎堆”的现象较为普遍，产业集约集聚水平不高，部分园区产业碎片化问题严重。地方政府在管理过程中过于重视短期利益与成效，急于用政策吸引企业进入园区发展，不注重对开发区产业的分类指导、分业施策，缺乏对产业服务配套体系的布局，结果导致开发区发展方式简单粗放，发展速度日趋减缓，发展空间不断压缩。许多开发区争上热点项目，缺少对市场行情的准确把握和未来前景的科学预测，易造成“一荣俱荣、一损俱损”的现象。

（二）开发区产业发展层次普遍不高

国家级开发区基本上都集中了当地的优质产业和企业，但总体上看，这些产业和企业还不能说都能代表国家水平。很多开发区出于招商引资的需要，高耗能高污染但短期效益突出的低端产业被纳入园区，占用了大量资源，而需要长期扶持的高新技术产业、现代服务业反而经常遇到用地、融资等方面的困难，在一定程度上还处于初步发展阶段。一些地方为了完成招商考核，互相挖墙脚、开条件、比优惠、拼政策，甚至把明知低劣的项目也引了进来，最终留下一批“僵尸”企业，增添了地方负担。特别是在科技创新上能力弱、成果少，许多开发区与“国家级”的帽子不相称，难以充当创新“领头雁”的角色。

（三）开发区产业发展被锁定在价值链低端

我国开发区的大部分产业逐步被纳入跨国公司主导的全球价值链分工体系，但多处在价值链的末端，价值创造有限。引进的外资项目大都处于产业链的底端，引进时只关注市场需求，而忽视了对关键技术的吸收与创新。目前，开发区引进的技术专利主要是技术模仿型，是国外创新技术的外溢和扩散。创新源头在国外，高精尖技术难以通过引进方式实现。国内开发区工业专利的70%集中在传统产业，高新技术产业专利的80%集中在产业链的中低端。这一定程度上导致目前许多核心技术和关键部件大量依靠进口，缺乏自主知识产权的核心技术和知名品牌。长期从事低端的生产环节可能导致“锁定效应”。被锁定在生产环节的企业竞争力非常脆弱，一旦有成本更低的企业加入竞争，势必引发价格战，更加无力向高端环节升级，形成恶性循环，走上不可持续的发展道路。

（四）开发区服务业和城市功能发展滞后

从国际发展趋势看，当前全球服务业产值比重已超过60%，发达国家超过70%。而国内开发区服务业产值比重只有30%到40%，远低于国际水平，服务业层次总体较低，新兴服务业规模较小，生产性服务功能薄弱，尤其是涉及总部经济、服务外包、工业设计、创意等高端领域的较少，研发、孵化和产业化能力建设较为薄弱。随着国家级开发区面积的不断扩大，相应的城市功能配套跟不上，职住过度分离，从而又影响到国家级开发区的转型升级。也有相反情形，有的后起国家级开发区盲目发展房地产，由于缺乏产业支撑，出现所谓“鬼城”“空城”或“睡城”现象。

（五）高端人才匮乏限制了开发区及企业管理水平的提升

过去很多开发区以发展劳动密集型产业为主，产业水平较低，企业最在意的是用工成本问题，引进高端人才不是企业家关注的重点。但随着我国劳动力成本不断提升，园区开始向资本和人才密集型产业转型升级时，人才资源的匮乏就成了限制企業转型发展的掣肘。当前，劳动力市场无法满足开发区转型升级所需要的园区综合管理人才、企业经营管理人才、技术研发创新人才以及经验丰富的技术技能人才等资源。同时，吸引这些人才来园区发展的支持力度也不够。针对高端人才的安居乐业配套保障政策很有限，协助高端人才创新创业的平台有待进一步建设完善。

三、推动开发区产业集聚集群发展的对策建议

（一）强化开发区产业规划的科学性和协调性

一是注重科学规划和有效的规划执行。在国家层面明确大区域产业发展分工和国家级开发区产业布局规划，充分发挥政府宏观调控的作用，依托各区域的区位条件、资源优势、产业基础，推动优势产业集聚发展，推动国家级开发区成为促进区域经济的增长极，实现区域经济的分工协作、错位竞争、优势互补、共同发展。引导省级及以下开发区在国家产业布局基础上，细化本地区产业统筹布局规划，实现错位特色发展。提高规划的科学性、严肃性和权威性，确保开发区建设严格按照规划执行。

二是统筹协调好开发区建设的各类资源。加快推进“多规合一”，促进开发区产业规划与土地规划、交通规划等的相互衔接、互融互通，形成总体规划和各类专项规划及控规、详规统一的规划体系。加强对各级开发区建设的宏观统筹和改革创新，逐步形成统一管理区域、统一发展规划、统一产业布局、统一优惠政策、统一招商引资、统一环境改善、统一管理服务的开发区发展新格局。

（二）强化开发区产业集聚集群发展的金融和人才保障

一是构建开发区现代金融体系。支持开发区开展跨区域金融合作，探索成立科技银行，促进技术创新和高技术产业发展。支持开发区内企业依法设立境外股权投资基金，开展海外并购业务。支持开发区内符合条件的民营资本依法设立民营银行、金融租赁公司、财务公司、汽车金融公司和消费金融公司等金融机构。大力发展互联网金融、众筹等新兴金融业态。鼓励符合条件的国家级开发区开展人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理改革等方面试点。

二是完善人才保障措施。结合国家自創区的经验，允许开发区在人才政策方面合理地进行先行先试，按照开发区产业升级发展的要求，有针对性地设计完善人才保障政策，利用创投优惠、安居保障、薪资职级等多种方式，优先吸引产业发展所急需的人才。同时，针对园区转型带来的结构性失业问题，及时对失业人群进行技能培训，帮助劳动人口再就业，同时缓解企业转型后的短期用工压力。对于园区管理工作中的优秀做法要及时形成经验加以推广。

（三）推动开发区产业融合和产城融合发展

一是推动开发区现代服务业与先进制造业协同联动发展。开发区要协调发展先进制造业和现代服务业，尤其是推进科技研发、物流、服务外包、金融保险等现代服务业发展。鼓励建设各种形式的协同创新平台，积极探索建立国际合作创新园，增强科技创新驱动能力。东部国家级开发区要率先实现转型发展，提高在全球价值链及国际分工中的地位，中西部国家级开发区要依托本地区比较优势，提高承接产业转移的能力，防止低水平重复建设，促进现代化产业集群健康发展。

二是推动开发区产业发展与城市功能配套统筹。在开发区产业结构布局优化升级的同时，要重视居住、生活、教育、医疗、文化等公共服务需求的提升及职工远距离通勤的问题，秉承以人为本的理念，加快推进城市功能配置建设和完善，统筹实现开发区土地集约、产业转型、人口集聚和城市功能完善，促进开发区产城融合一体化。

（四）发挥开发区在制造强国建设中的支撑作用

开发区是工业集聚度最高、发展程度最好的区域，理应走在制造强国建设的第一线。引导开发区制造业走智能化、服务化、绿色化发展道路，一方面要推进制造业与“互联网+”融合发展，引导开发区加快布局工业云与智能服务平台、工业互联网等制造业新基础，培育制造业新模式、新业态、新产品，提升制造业整体发展水平;另一方面要发挥好产业龙头企业的带动效应，引导大、中、小企业围绕产业链集群发展，搭建公共服务平台，发挥产业集聚效应，实现产业整体向价值链高端迈进。

（五）打造开发区“双创”工作新高地

要利用好开发区在体制机制和创新型人才集聚等方面的优势，在政策上给予一定的倾斜和引导，鼓励开发区集中优势力量搭建适宜“大众创业、万众创新”的公共平台，引进和建设一批低成本、便利化、全要素、开放式的众创空间，完善创业条件、发展平台、生活环境、支持政策等举措。积极对接天使基金、创新融资担保、产业投资基金、创业众筹等融资平台，建立开发区创新创业配套基金，打造贯穿企业从初创期至成长期的投融资综合解决方案，破解中小微企业融资瓶颈。为创业者、创业团队和创业企业提供高效、专业、低成本的服务，让开发区有发展潜力的企业及时得到支持、快速成长。

（六）推动不同类型开发区互动融合发展

国家高新区的特色在于孵化创业创新，国家经开区的特色在于先进制造业，今后两类开发区要坚持自己的特色。国家高新区要坚持孵化创业创新不动摇，将孵化创业创新作为立区之本。国家经开区则要坚持发展先进制造业不动摇，将先进制造业作为主导产业。在坚持各自特色的同时，两类开发区也要实现融合发展，你中有我，我中有你，相互借鉴，共同提高。国家高新区在坚持孵化中小企业的同时，可以有针对性地开展高新技术产业的大项目招商引资，实现大企业和小微企业之间的良性互动。国家经开区在积极吸引先进制造业大项目落户的同时，也应该积极孵化和扶持中小型高科技企业，发现和培育新的增长点。

（七）增强中介机构在开发区产业集聚集群发展中的功能

在成熟的产业集群中，中介机构对加强企业间的联系有重要作用。众多规模小的企业通过协会能联成一个整体。我国目前的中介机构大多数是作为行政机关的附属机构建立起来的。按照市场经济的要求，积极引导帮助企业组建行业协会等中介组织，并制定行业规范。一是鼓励企业组织不同类型的行业协会，增强企业网络的稳定性。二是应尽快取消对民营中介组织的歧视政策，允许民营组织进入外贸金融、保险、投资银行等领域。三是在加强政府监管的条件下，积极为民营中介组织营造透明的法制环境。四是通过考试制度、选拔制度和各种培训，不断提高中介服务人员的素质和业务水平。

（本文系中国宏观经济研究院2021年度重点课题“关于深化开发区管理制度改革、促进开发区创新发展若干重大问题研究”的阶段性成果）

（作者为国家发展改革委体管所副研究员）