开发区的发展成就、主要挑战与新时期目标定位

王喆　陈伟伟

开发区的创办和发展，是我国改革开放四十年成功实现产业追赶、创造经济奇迹的关键举措。当前开发区的内部条件和外部环境发生了深刻变化，开发区又一次走到了体制上率先改革、结构上加快升级、技术上引领发展的新关口。如何审时度势、把握先机、开拓创新、实现转型发展，越来越成为一个现实焦点问题。本文围绕新时期开发区转型升级面临的主要挑战以及未来发展的目标定位等问题进行探讨，以期为助推开发区高质量发展建言献策。

一、开发区是改革开放进程的伟大创举

我国实行改革开放以来，创办开发区是一个伟大创举。从1984年在东部地区14个沿海港口城市创办第一批国家级开发区以来，在以“先富”带动“后富”为逻辑基础的区域递推发展模式影响下，开发区从东部地区迅速扩散和复制到中西部地区，在我国呈现出大江南北“遍地开花”式的空间分布格局，且形成了类型多样和功能完备的开发区体系。根据中国开发区网统计数据，截至目前，全国开发区总数达2781家，包括国家级开发区674家（其中，国家级经开区230家，国家级高新区172家，海关特殊监管区166家，边/跨境合作区19家，国家自贸区21家，国家新区19家，国家级自创区23家，其他国家级开发区24家）和省级开发区2107家。开发区凭借体制机制、创新要素、政策优惠等方面的优势，快速发展成为辐射带动周边区域发展的增长极和引领经济前行的重要载体。

经过多年的发展和培育，我国开发区整体素质明显改善，综合实力跃上新台阶。一是成为繁荣区域经济的重要载体。据统计，2021年230家国家级经开区实现地区生产总值13.7万亿元，财政收入2.5万亿元，税收收入2.2万亿元，分别占全国GDP的12.0%、12.5%和12.9%;2021年172家国家高新区实现地区生产总值15.3万亿元，占全国GDP的比重达13.4%。二者合计占到了全国GDP的1/4以上。二是成为推动产业转型升级的重要平台。各类开发区通过产业集聚，不断延伸产业功能，鼓励技术创新，推进节能降耗，在提升创新能力、促进节能减排等方面发挥了引领作用。2020年，国家高新区企业R&D经费内部支出占园区生产总值比例为6.8%，是全国的2.8倍;每万人发明专利的申请、授权、拥有数量分别达到198.1件、76.3件、421.6件，是全国平均水平的11.1倍、12.9倍和13.9倍;劳动生产率为36.2万元/人，是全国的3.1倍。三是成为吸纳社会就业的重要渠道。随着我国开发区由以工业制造业为主向制造业与服务业双轮驱动转变，开发区吸纳就业人口不断增加，不仅为农民工解决了就业问题，而且还不断吸收应届大学生、社会人员、留学回国人才和各方面专业人才。据统计，全国22个省市区的工业园区共吸纳就业人口超过2000万人，约占全国工业从业人员的1/4。

二、开发区转型升级面临的新挑战及原因

国家创办开发区38年成绩斐然。同时，也必须清醒地看到，随着改革开放的不断深化，开发区所具有的制度优势逐渐减弱，开发区在进一步寻求转型升级和创新发展过程中存在不少问题，突出表现在五大方面：

（一）管理体制和政策体系不完善，开发区转型创新缺少强有力的制度支撑

从全国来看，开发区普遍存在着体制不顺、机制不活、政策不优的问题。

一是现行管理体制不适应开发区发展的现状。我国行政机构设置序列中没有开发区，各级开发区管委会仅作为上一级政府的行政派出机构，国家层面也没有专门关于开发区发展与管理的法律、法规。这导致开发区及管委会法律地位的不明晰，在实践中极易引发行政职权与行政职责不统一的问题。随着开发区的飞速发展，城市区域、规模和人口迅速扩大，行政和社会事务日益纷繁复杂，需要不断拓展管理服务職能边界，建立机构、配置人员加以应对。

二是多头管理机制加大了政策协同的难度。开发区通常是由商务、科技、发改等职能部门通过纵向业务管道对园区进行指导和管理。有关部门出台促进开发区发展的文件不少，但“碎片化”问题突出，很多政策相互制约甚至无法落地。随着国家对开发区清理整顿工作的不断深入，原本赋予开发区管委会的立项、规划、土地等审批权限上收，使得开发区独有的“事权一致、精简高效”的优势逐步弱化。

三是现行各类政策效果不断下降。一些政策由于分属不同部门，受制于部门之间的权力分割;或只是一些原则性指导性意见，操作性不强，落地效果大打折扣。比如，针对高新技术企业的税收优惠多为“事后优惠”，而自主创新风险高、周期长，迫切需要事前就给予支持。

（二）发展方向不清晰与优惠政策泛滥，致使各类开发区产业低端重复、缺乏特色

很多开发区对产业规划的编制和实施不重视、不严肃、不系统，产业发展依然沿用“优惠政策强拉硬拽+拣到篮子就是菜”的老思路。

一是缺乏对园区发展的准确定位。由于缺乏科学的规划和战略研究，不少开发区功能定位不清晰，在招商引资、产业选择、配套体系建设等方面往往存在一定的盲目性，导致企业简单“扎堆”的现象较为普遍，产业集约集聚水平不高，部分园区产业碎片化问题严重。结果导致开发区发展方式简单粗放，发展速度日趋减缓，发展空间不断压缩。

二是低端落后产业占用了开发区有限的资源。在很多开发区，出于招商引资需要，高耗能、高污染但短期效益突出的低端产业被纳入园区，占用了大量资源，而需要长期扶持的高新技术产业、现代服务业反而经常遇到用地、融资等方面的困难，在一定程度上还处于初步发展阶段。

三是泛滥的优惠政策不利于培育特色产业。为引入资本和项目，各地开发区在各类优惠政策的基础上，出现了优惠政策攀比。目前，各地各种园区的免税政策大同小异，有些地区减免税已经达到8—10年，甚至实行零地价。这种现象，既破坏了市场经济公平竞争规则，也不利于开发区发挥优势、聚焦特色。

四是引進项目无法提升园区创新能力。目前，开发区工业专利的70%集中在传统产业，高新技术产业专利的80%集中在产业链的中低端。这一定程度上导致目前许多核心技术和关键部件大量依靠进口，缺乏自主知识产权的核心技术和知名品牌。

（三）土地资源约束趋紧，开发区转型升级缺少腾挪空间

长期“土地换发展”造成工业用地短缺，供地指标紧缺与土地浪费问题在各级开发区并存。在国家严控用地指标的背景下，发展空间受限日益成为开发区继续发展扩张的制约瓶颈。

一是粗放式发展造成土地资源严重紧缺。为了吸引外商投资，一些地区采用低地价招商甚至零地价招商。长期的工业用地不集约利用，造成了工业用地短缺和土地价格上涨。

二是现行开发区用地模式不利于盘活存量。由于园区土地使用模式仍然为使用权出让的单一模式，政府在处理闲置土地时遇到了很大阻碍。有的企业完成前期投入后长期撂荒剩余土地，严重影响了开发区产业的不断升级。但是由于他们早已取得土地使用权证，只要没破产拍卖，土地资源就可以公然闲置，开发区难以盘活存量土地。

（四）软环境发展滞后，开发区转型内生动力不足

在现行体制机制和考评体系下，不少开发区只重视招商引资数量、产销规模、出口总额等数量指标，而普遍忽视创新能力、服务体系等质量指标。

一是产城融合水平较低。多数园区仅仅是作为生产和制造基地而存在，金融、物流、商贸等综合配套功能缺失，园区生产、生活、研发等各个环节不匹配，难以集聚中高端人才，区域内的社会治理也困境重重。

二是园区服务业发展滞后。从国际发展趋势看，当前全球服务业产值比重已超过60%，发达国家超过70%。而国内园区服务业产值比重只有30%到40%，远低于国际水平，服务业层次总体较低，新兴服务业规模较小，生产性服务功能薄弱。

三是部分园区还存在环境治理问题。部分地方园区发展水平较低，缺少绿色低碳循环发展的意识和办法，导致资源能源浪费严重，环境污染严重，给整个园区污染控制和管理带来很大困难，部分开发区成为当地的“污染源”。

（五）人才队伍管理的矛盾日渐突出，难以支撑和推动开发区转型创新升级

开发区经过近40年发展，在取得巨大成绩同时，内部管理体制中的干部人事管理面临的挑战越来越大。

一是干部队伍管理出现了挑战。随着优惠政策收紧及外部资源瓶颈约束，开发区部分干部在创业时期形成的闯劲和干劲呈弱化态势，坐享其成的想法多了，开拓创新的动力少了，对进一步发展的激情不足、畏难情绪增多，观念老化、创新不足的问题比较突出。

二是人才流动机制症结重重。由于开发区待遇、级别较高，干部们往往不愿意平调交流出来，大多数只愿意在开发区管理体制内循环发展。近年来，有的开发区设立了多个功能分区，主要作用是解决处级、科级干部的身份和待遇问题，管理功能尚未发挥或发挥一般。开发区外面的优秀干部进不去，内部干部能上不能下，与当初开发区干部管理初衷相背离。

三是高端人才匮乏限制了园区与企业管理水平的提升。当前劳动力市场无法满足园区转型升级所需要的园区综合管理人才、企业经营管理人才、技术研发创新人才以及经验丰富的技术技能人才等资源。同时，吸引这些人才来园区发展的支持力度也不够。针对高端人才的安居乐业配套保障政策很有限，协助高端人才创新创业的平台有待进一步建设完善。

上述问题产生的原因是多方面的，表面上看，有的是因为各级政府片面追求GDP的惯性思维导致的争相设园建园扩园的强烈冲动，有的是因为现行园区审批管理权力分割、中央和省级政府对各类园区的规划引领和统筹协调职能发挥不够等。但导致开发区发展面临严峻挑战的深层次原因主要可以归纳为以下三点：

第一，政策效应的边际递减。随着我国区域发展战略由效率优先向协调发展转变，开发区政策得以迅速推广复制，呈现出“遍地开花”的空间布局。但开发区对优惠政策的过度依赖，还造成了政府制度创新和企业技术创新的惰性。

第二，激励机制的扭曲。地方政府在中国区域社会经济发展中扮演着重要角色，“晋升锦标赛模式”不但是理解我国经济增长和政府激励的重要线索，对开发区的发展也有较强解释力度。然而，在此激励机制安排下，地方政府官员的晋升需求也导致了开发区短期发展与长期发展之间的矛盾，最直接的体现是开发区难以形成有效的产业集聚效应，进驻企业（产业）质量不高，损害了开发区可持续发展能力。

第三，发展路径的锁定。我国开发区近40年发展选择的是一条以GDP增长、招商引资、项目引进和加工模仿为主的发展路径，在收益递增和循环累积机制作用下，该发展路径不断得以强化和被锁定。同时，这一发展路径高度依赖优惠政策的供给，甚至可能陷入“技术引进—落后—再引进—再落后”的“死循环”，严重阻碍了开发区的自主创新能力。

追根溯源，最根本的在于，由政府主导的、以追求规模为主要目标的发展方式已经不能适应新形势下创新驱动发展的新要求，不符合“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念和“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的根本要求，也不利于新形势下开发区发挥在构建“双循环”新发展格局中的重要战略担当作用。为此，开发区必须从管理体制和发展模式上进行系统性改造和全面升级，变优惠政策洼地为制度创新高地，使之适应当前的生产力水平、新的发展格局和使命导向。

三、新时期开发区转型升级要锚定新目标新定位

当前，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，开发区再次处于发展的历史机遇期，需要打破以优惠政策为外生激励的旧的路径锁定效应，内化集聚经济效应并形成良性的累积循环，不断强化自主创新能力，不断强化开发区的对内开放与跨地区合作，加快实现由高速增长向高质量发展的转变。为此，需要进一步围绕提升产业链供应链现代化水平以促进构建新发展格局、推进供给侧结构性改革实现经济高质量发展、贯彻新发展理念推动碳达峰碳中和工作、立足新发展阶段统筹区域发展实现共同富裕等一系列重大国家发展战略的研究工作，更好地挖掘开发区作为发展“桥头堡”的潜能，加快推动自身实现“从对外开放到国内国际双循环、从高速增长到高质量发展、从外围到中心、从专业化到多样化、从生产到生活、从效率到公平、从地的繁荣到人的繁荣”的全方位转变，成为引领新时期经济社会高质量发展的重要阵地，成为构建国内国际双循环机制的重要战略支点。

第一，從对外开放到国内国际双循环。对外开放是推动经济发展的现代化动力，而开发区则是承担对外开放功能的重要空间载体。当前，全球化进程受阻、国际市场不景气，开发区应立足国内经济大循环，充分利用国际国内两个市场和两种资源，坚持创新驱动、改革推动、开放带动的原则，充分发挥功能优势，推动多口岸的合作机制，打造多层次的立体多元的开放空间，实现口岸门户枢纽、多元贸易枢纽、综合服务枢纽等平台功能的系统集成。

第二，从高速增长到高质量发展。过去近四十年开发区以实现GDP的快速增长为主要目标，在激励制度扭曲和区域竞争加剧背景下，地方政府在开发区建设中存在引资质量和水平不高、自主创新不足、土地资源浪费严重和生态环境恶化等问题。党的二十大报告指出推动高质量发展的五个重要着力点：构建高水平社会主义市场经济体制;建设现代化产业体系;全面推进乡村振兴;促进区域协调发展;推进高水平对外开放。开发区作为最能够体现一个地方发展活力的窗口，在上述五个方面可以也应当发挥更大的作用。在新时代背景下，未来的发展目标应是把开发区打造成高质量发展的引领示范区。

第三，从外围到中心。早期阶段，开发区与所在城市的关系具有典型的中心（城市区域）—外围（开发区）的空间结构。优惠政策的激励使得开发区与其他城市区域相比具备政策优势，吸引了企业进驻和劳动力迁移。同时通过扩散效应促进临近区域社会经济的发展，使其由城市外围向中心转变。

第四，从专业化到多样化。由于同一行业内的企业在开发区内集聚促进了技术和信息的交流，从而极大促进了开发区及其临近区域的经济增长和技术进步。但专业化经济导致了开发区间产业同构现象严重，进而导致区域间恶性竞争，造成严重的资源浪费。因而，为保障开发区可持续发展，地方政府应关注开发区内产业之间的技术关联和协同发展，以多样化经济方式获得集聚经济最大化的正向溢出效应。

第五，从生产到生活。开发区是推动城镇化进程的重要类型之一，过去的发展事实表明其主要承担了生产功能，在转移农业劳动力方面有着较大贡献，但并未给产业工人提供便利的生活。产城融合是我国开发区未来发展的重要方向。以生产功能为基础不断完善生活功能是我国城镇化的内在要求，也是开发区可持续发展的必由之路。

第六，从效率到公平。开发区最早创办于东部沿海地区，随着时间的推移逐渐推广复制至相对落后的中西部地区，反映出我国区域发展战略由突出效率到注重区域协调和公平的理念变化。从长期看，区域间公平会实现更高的效率水平。小空间尺度的开发区是促进区域间均衡发展和缩小区域差距的重要路径之一。在坚持提升效率做大“蛋糕”的基础上，开发区未来发展应在注重效率的同时，兼顾区域发展平衡。

第七，从地的繁荣到人的繁荣。发展的根本目的是为了人民。新发展阶段下，开发区应秉持以人民为中心的发展观，要以人民的利益为出发点和落脚点，把生产的集聚空间转变为生产生活融合的生态环境优美的宜居地，重视开发区内部的就业、社会保障、教育和医疗等公共服务的供给，让人民切实享受到发展成果，提升人民幸福感、满足感和获得感，实现从“地的繁荣”到“人的繁荣”的转变。

（本文系2022年度国家发展改革委宏观经济研究院重点课题“关于深化开发区管理制度改革、促进开发区创新发展若干重大问题研究”成果）

（王喆，国家发展改革委体管所副研究员。陈伟伟，国家发展改革委体管所副研究员）