坚持依法治教、依法办学、依法治校 推进中国特色高校治理体系和治理能力现代化

张永福 陈京京

［摘 要］高校全面推进依法治教、依法办学、依法治校，是贯彻落实习近平法治思想的必然要求，是优化完善大学内部治理体系、提升大学内部治理能力、健全现代大学制度的路径依赖。本研究在厘清依法治教、依法办学、依法治校内涵与逻辑的基础上，对北京市等8个省市、25所高校法治工作开展深入调研，提出推进中国特色高校治理体系和治理能力现代化建设对策建议。

［关键词］依法治教；依法办学；依法治校；中国特色；治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.23.053

［中图分类号］G642 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）23-0174-05

［收稿日期］2023-06-26

［基金项目］教育部人文社会科学研究项目“我国‘双一流高校教师评价改革：成效评估、问题剖析、路径优化”（22XJC880013）；教育部首批新文科研究与改革实践项目“文科复合型人才培养创新与实践《国防特色高校新文科复合型人才大类培养模式的创新与实践》”（2021100083）；2023年度西北工业大学教育教学改革研究项目“新文科建设的困境、基点与实现路径研究”（2023JGZ30）。

［作者简介］张永福（1980— ），男，陕西韩城人，硕士，

讲师，主要研究方向：高等教育；陈京京（1986— ），女，吉林省吉林市人，博士，講师，主要研究方向：高校治理（通信作者）。

0     引 言

习近平总书记在全国教育大会上强调“依法治教、依法办学、依法治校……推动高等学校提高治理体系和治理能力现代化水平”。党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”，为高校推进依法治校，提升治理现代化水平提供了重要遵循。党的二十大明确了坚持全面依法治国，推进法治中国建设。以习近平法治思想为指导，着力破解高校法治工作中存在的法治理念不牢固、校内外治理主体关系未理顺以及校内法治体系有待健全等难题，是优化完善高校治理体系、提升治理能力和水平的必然路径［1］，也是依法治国基本方略的必然要求。

1     习近平法治思想对高校的理论指导与实践要求

高校研究和实践习近平法治思想，就是要把习近平法治思想核心要义与习近平总书记关于教育的重要论述贯通起来，切实把习近平法治思想转化为加强高校法治工作的理论指导和实践要求。

1.1   理论指导：全面推进依法治教、依法办学、依法

治校

习近平法治思想的核心要义“十一个坚持”，是高校法治工作的行动指南。结合习近平总书记在全国教育大会上强调的“九个坚持”具体要求，可以将习近平法治思想对我国高校法治工作的理论指导分为三个方面，一是在理念和方式上要求“依法治教”；二是在外部关系上要求“依法办学”；三是在内部治理方面要求“依法治校”。

1.2   实践要求：提升高校治理体系和治理能力现代化

水平

2020年7月，教育部出台《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》（以下简称《意见》）明确了高校法治工作的五项重点内容，即对高校法治工作提出了具体的实践要求：一是构建以章程为核心的规章制度体系，二是完善学校法人治理体系，三是健全师生权益保护救济机制，四是完善学校法律风险防控体系，五是开展以宪法教育为核心的法治教育。

2     依法治教、依法办学、依法治校的内涵与逻辑

2.1   概念溯源：依法治教、依法办学、依法治校的基本内涵

“依法治教”是将法律作为教育领域的最高权威，依据法律管理教育、规范教育行为［2］。其内容主要包括教育立法、教育普法、教育执法、教育司法、教育守法、教育法律监督、教育法律救济等方面。“依法治教”是高等教育领域践行“依法治国”的具体行动，依法治教关系到高等教育的质量与公平，关系到师生员工的切身利益，也是推动高等教育可持续发展的必要路径。全面推进依法治教是贯彻落实习近平法治思想，秉承法治思维、培育法治文化、推进全面依法治校建设的具体举措［3］。“依法办学”是指学校依法规范办学行为，

不仅包含校内办学行为，也包括学校与政府、社会等外部关系的法治化。“依法治校”聚焦学校内部治理，侧重法律、法规、规章在校内得以全面落实，其核心在于落实学校法人地位和办学自主权，重点在于构建以章程为核心的学校治理规范体系。

2.2   逻辑审视：依法治教、依法办学、依法治校的协调统一

高校法治的逻辑起点是办学自主权的确认及其外部权力化与内部权利化。“依法治教”在宏观层面，通过构建教育领域法律体系实现了高校办学自主权的确认。如《高等教育法》《教育法》确认和赋予高校办学自主权。“依法办学”在中观层面，通过政校间权限分配的法治化，实现外部权力化。高校独立法人地位逐步强化，政府与高校各行其责，形成良性权限互动与平衡关系。“依法治校”在微观层面，通过对独立法人权能的内化，实现内部权利化。

高校法治的逻辑关系是依法治教、依法办学、依法治校互相依存、良性互动。“依法治教”是“依法办学”与“依法治校”的前提和基础。“依法治教”通过立法实现教育领域的全面法制化，使“依法办学”与“依法治教”实现有法可依。“依法办学”是“依法治教”与“依法治校”的有效衔接与补充，起到协调二者关系，推进法治工作逐步健全的作用。“依法治校”是实现“依法治教”与“依法办学”的关键，是将法治理念与法律规定全面落到实处的重要环节。

高校法治的逻辑归宿是推进高校治理体系和治理能力现代化水平全面提升。三者通过依法治理实现高校行政权力与学术权力的平衡与回归，通过良规善治维护各治理主体的理性诉求，通过主张正义保障各治理主体的权利，维护教育公平与教育秩序。

3     我国高等教育依法治教、依法办学、依法治校的现实观照与调研分析

3.1   现实观照：成效与困境

3.1.1   依法治教取得显著成效

改革开放以来，我国教育法律体系初步建成，高校法治工作取得了显著成效。党和国家高度重视教育领域法治工作，全国人大及其常委会先后颁行《学位条例》《教育法》《高等教育法》等法律，初步形成中国特色教育法律法规体系，为依法治教夯实法律基础。2012年《全面推进依法治校实施纲要》发布，2020年教育部出台《意见》和《高等学校法治工作测评指标》，对高校法治工作作出全面部署和详细要求，推动依法办学和依法治教工作取得了积极进展。

3.1.2   依法办学、依法治校面临新问题新挑战

在高等教育实践中仍然存在法治理念不牢固、内外部治理主体关系尚未理顺以及校内法治体系有待健全等困境。随着高校内外部环境日益复杂，高校面临的法治问题日益严峻。近年来，越来越多的高校诉讼案件逐年增加，面临越来越多的司法诉讼。例如，一些高校缺乏法治意识，法治能力和水平不足，在决策和管理方面存在任性管理、违法决策等问题，影响到了高校正常办学，在一定程度上侵犯了师生权益［4］。

3.2   调研分析：依法办学、依法治校典型经验

本研究对8个省市、25所高校依法办学、依法治校工作开展情况进行调研，各单位法治工作总体呈现以下特征。

3.2.1   法治理念与方式转变：由“小法务”逐步转向“大法治”

政府普遍注重强化法治观念，推动形成“大法治”新格局。如青海省教育厅推动形成政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育的新格局。上海市按照“政府政策引导、高校自主选择、社会参与评估”的基本原则，引导高校自主明确发展定位，形成政府、高校、社会的良性互动。

高校改变以往法律工作聚焦于诉讼、合同审查等具体法律事务的理念与方式，转向全面覆盖学校制度建设、治理体系构建、风险防控、法治教育等方方面面，逐步形成“大法治”工作格局。如清华大学设置独立法治机构，统筹全校法治工作。学校成立由党委书记或校长任组长的依法治校工作领导小组、法制宣传工作领导小组、制度建设工作领导小组统筹协调相关工作。设立法治与法务办公室作为独立机构，统筹开展学校法治工作。南京大学推动法治工作融入贯穿办学治校全过程。制定《规范性文件制定管理办法》，全面清理学校各项规章制度、管理文件。修订《书记校长专题办公会议制度》《工作领导小组议事规则》等，明确党委、行政、学术委员会、校务委员会等机构的职责权限和议事规则等。

3.2.2   治理主体关系转变：由“政府管理”全面转向“多元治理、学校自治”

政府转变角色，推进依法行政，深化教育“放管服”改革。如山东省教育厅简化优化服务流程，精简和规范办事程序，缩短办理时限，改进服务质量，下放“五权”（研发机构设置权、人才招聘权、职称评审权、内部薪酬分配权、科技成果转化收益处置权），建立健全“五项制度”（高校总法律顾问制度、高校法律文书清单制度、法律风险防控制度、重大案件报告和通报制度、高校法治工作组织领导制度），实施政务服务“五度”（大厅服务有“温度”、网上服务有“速度”、数据赋能有“深度”、简政放权有“力度”、高校服务有“精度”），推动构建政府、学校、社会之间的新型关系。

高校治理主體包含外部治理主体与内部治理主体两个方面。一方面高校主动理顺与国家和地方的关系，合理划分权力与责任义务界限。另一方面，高校积极完善内部治理结构，“建设符合高等教育内涵式发展需求的学术体系、管理架构以及决策咨询机构”［5］理顺行政权力、学术权利、师生权利等各方权利关系。如同济大学成立学校推进治理体系和治理能力现代化建设工作组；制订行动计划，明确治理主体，搭建依法治校和制度体系建设总体框架，指导各单位查摆现存制度问题和治理短板，把最受师生员工关注的发展问题、最迫切的利益诉求列入法治建设清单；推进依法治校标准（示范）学院创建工作。

3.2.3   校内法治体系转变：由“零散式”逐步转为“体系化”

各高校根据上位法要求，构建以章程为“统领”，

严谨规范、层级明晰、结构完整的校内规章制度体系。如北京大学出台规章制度管理办法，设置专门岗位，对校级规章制度进行合法性审查，并建立规章制度数据库。上海交通大学完善学校各类管理制度。清理汇编规章制度，设计开发校内规范性文件数据库，实行规范性文件信息化动态管理。

3.3   案例剖析：以西北工业大学法治工作为例

西北工业大学党委以习近平法治思想为指导，高度重视法治工作，研究制定《关于进一步加强法治工作的实施方案》并将法治工作纳入学校年度工作要点，全面推进依法治校。

3.3.1   持续完善以章程为核心的规章制度体系

学校开展章程修订工作，出台《规章制度管理规定》和《规章制度起草技术规范》，推动构建以章程为核心的规章制度体系，全面梳理校级规章制度并推动“废改立释”工作，搭建起学校规章制度体系的“四梁八柱”，进一步落实“依法治教、依法办学、依法治校”要求，提升学校法治工作水平。

3.3.2   推动学校治理水平稳步提升

党委常委会深入研究学校法治工作，书记、校长担任推进学校法治工作的第一责任人。修订《坚持和完善党委领导下的校长负责制实施办法》，提升决策的规范性。成立校务委员会，完善学校治理体系。出台《议事机构管理办法》，全面梳理规范校级议事机构。严格遵照《学术委员会章程》开展工作，明确“推动基层党委（党总支）书记进入学术委员会”的要求。

3.3.3   健全师生权益保护救济制度

对教师、学生的处理、处分决定进行合法性前置审查。修订《学生违纪处分管理办法》，加强学校法律咨询中心建设。健全民主参与机制，维护师生合法权益。畅通校园留言板、书记校长信箱、信访接待等师生员工反映问题渠道，着力解决师生的操心事、烦心事、揪心事，努力提升师生获得感、幸福感、安全感。完善教师、学生申诉的规则与程序，工会做好涉及教职工合法权益的保护和救济工作。

3.3.4   防范法律风险

学校现有常设性议事机构46个，统筹推进各项跨部门、跨领域的任务。坚持合法性审查制度，覆盖规章制度、合同文本。严格按照学校《合同管理规定》开展合同审查工作。各单位认真梳理廉政风险点，制定防控措施，形成工作清单。

3.3.5   加强法治宣传教育

把学习宣传宪法摆在普法教育的首要位置，在校院两级党委理论中心组织学习年度安排中纳入法治内容。学校涌现出一批先进典型、持续开展“翱翔法治大讲堂”“宪法宣传周”系列活动，全方位多层次开展普法宣传。拟将新修订的《西北工业大学章程》纳入新生入学教育和新入职教职工岗前培训必学内容。

4     全面加强法治工作，推进中国特色高校治理体系和治理能力现代化

4.1   依法治教：完善中国特色社会主义教育法律法规

体系

习近平总书记指出，要“坚持走中国特色社会主义法治道路，更好推进中国特色社会主义法治体系建设”［6］。因此，在教育领域推进依法治教，就要加强教育领域法治工作顶层设计，从完善教育法律法规，推进教育主管部门依法行政，强化依法治校思维和能力，加强对师生的法治宣传教育，严格对教育领域违法行为的处罚等多方面入手，加快形成教育领域的法律法规体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系［7］。这四大体系构成建设中国特色社会主义教育法治体系的具体内容。

4.2   依法办学：以“教育之治”推进“中国之治”

党的十九届四中全会明确指出了“教育之治”在“中国之治”中的基础性、先导性地位：“要全面贯彻党的教育方针，坚持教育优先发展”。从高等教育外部治理体系来看，“教育之治”需要建立“政府引导+高校自主+社会参与”协作共治模式。从高等教育内部治理体系来看，“教育之治”需要在新时代背景下探索完善“党委领导下的校长负责制”的内部运行机制，需要不断探索和创新大学内部管理、师资队伍建设、学科建设、学生管理与服务、国家交流合作等方面的工作，提升大学核心竞争力和国际影响力，需要对标世界一流大学的同时，保持中国特色［8］。不断通过高等教育治理体系和治理能力现代化的“中国探索”，推进“中国之治”、彰显“中国优势”。

4.3   依法治校：全面凸显高校法治工作的“中国特色”

坚守办学方向的中国特色。高校要坚持正确的政治方向，坚持将立德树人的根本任务摆在首要位置，培养德智体美劳全面发展的社会主义事业建设者和接班人。坚持领导体制的中国特色。中国特色的现代大学管理体制即坚持党委领导下的校长负责制，是我国高校坚持社会主义办学方向和落实党的教育方针的根本保障。推进制度体系的中国特色。建立以章程为核心的现代高校制度体系，不能简单照搬照抄西方大学的经验。同时以有力的制度执行体系和制度监督体系为保障，确保制度落地见效。

主要参考文献

［1］田学军.全面加强法治工作 推进高等学校治理体系和治理能力现代化：在全国高校法治工作会议上的讲话［J］. 中国高等教育，2020（23）：4-8，35.

［2］教育政策法规编写组.教育政策法规［M］.西安：西北大学出版社，2011.

［3］韩英.全力推进依法治教 办人民满意的教育［EB/OL］.（2020-04-27）［2022-12-23］.http：//qh.people.com.cn/n2/2020/0427/c182775-33979475.html.

［4］教育部.加强高校法治工作 提升治理能力水平：教育部政策法规司负责人就《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》答记者问［EB/OL］.（2020-07-29）［2022-12-23.］http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/202007/t20200729_475696.html

［5］张永福，王宇波，徐永超，等.依法治校视域下我国大学章程修订工作研究［J］.未来与发展，2022，46（9）：43-49.

［6］习近平.坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设［J］. 求是，2022（4）：4-9.

［7］张文显.论中国式法治现代化新道路［J］.中國法学，2022

（1）：5-31.

［8］宣勇，伍宸.论高等教育发展的“中国之治”［J］.高等教育研究，2021，42（2）：1-13.