新时期的水利工程建设项目争取政策性金融支持工作探究与讨论

贺凤丽

摘 要：在水利工程建设项目投融资工作的实践中，对政策性金融支持水利工程项目建设的有效做法进行了总结，并对水利工程项目建设的政策性金融支持模式进行了归纳，并对今后如何加强水利工程项目建设争取政策性金融支持工作提出了一些建议。

关键词：水利工程；建设项目；政策性金融支持；工作探究

水利工程（Hydraulic engineering）是为了控制、利用和保护地表及地下的水资源与环境而修建的各项工程建设的总称，为了减少水患，充分发挥水资源的作用而建造的水利工程。根据它的服务范围，可以划分为防洪工程，农田水利工程，水力发电工程，航道与港口工程，给排水工程，环境水利工程，海涂围垦工程等等。能同时满足防洪、供水、灌溉和发电等多方面要求的水利设施，统称为综合利用水利设施。为了达到建设目的，需要修建坝、堤、溢洪道、闸、口、渠、漕、筏道和鱼道等各种水力结构。

一、有效做法

国有政策性银行探索扶持水利建设发展新路子的同时，以目标为导向，深入融入国家发展战略，以提高政治站位为出发点，制定水利事业发展规划、财政资源倾斜、扶贫开发、经济建设、民生工程、生态文明建设等，不断强化信贷扶持力度，初步建立起一整套有效的发展思路和工作机制，有力地支撑我国水利事业的深入发展。

首先，加强顶层设计，明确发展方向。充分发挥国有政策性银行的职能作用，致力于推进水利产业的发展，以提升经济的质量和效益为目标。其次，发挥国有政策性银行资金优势，助力水利项目建设，既要符合水利产业在国民经济中的重大战略地位，又要符合水利工程建设项目投资大、工期长、盈利能力弱，但具有长期稳定收益的特点，还要配合外部政策的调整，加快业务创新与转型。对融资方式和金融工具进行创新，为水利工程创造现金流、设计现金流，并推出以现金流为中心的多元化金融工具，其中包括TOT、BOT和综合收益等融资方式，最终形成一系列可以被复制和推广的信贷模式，支持水利建设项目由以单一市场为基础的市场营销方式，向以贷款为基础的、以基金为基础的、以债券为基础的多种融资方式发展。最后，从贷款期限、宽限期、利率、最低资本金比例、结构灵活、信贷产品多样化、信贷规模快速审批、信贷倾斜等方面，提出了一系列信贷优惠政策。

二、典型模式

（一）自身现金流模式

重点是在水利枢纽工程、重要水源地、调水工程以及其他有足够资金的工程上。根据项目产生的水费、电费及其他收益，对资本金比例、贷款期限及还款计划等贷款要素进行了科学设计，并将水费、电费的应收账款作为抵押。大藤峡水电站，滇中引水工程，贵州凤山水库，这些都建立在这一点上，并取得较好的成效。

（二）“三统一”模式

目前，我国农村饮水安全、小水库、小水库等项目都存在着项目投资收益低、项目投资收益低等问题。地方政府可采用“三统一”模式，整合已有的资源，对这些项目展开统筹规划、审批和实施，做到肥瘦搭配，以弥补不足之处。通过这种方式，既能保证供水质量和安全，又可提高资金使用效益。江西的城乡一体化给水工程、福建莆田的城乡给水工程和贵州铜仁的农村饮水工程均采用这一模式并收到较好的效果。

（三）综合平衡模式

适用于那些在防洪工程、水生态修复等项目中不会直接带来任何收益或收益较低的工程。通过对我国现行水利工程贷款模式进行分析比较，提出基于综合平衡的银行贷款方式，这些融资方式都是由国家向各参与方发放一定数量的补贴来支付本息。在举债水利工程的“现金流偿债”模式中，国家将具有真实价值的资产注入举债水利工程，如水库、水厂和土地等。产业带动模式中，利用水利工程经营活动产生的现金流进行融资，并对该项目后续运营提供支持，同时兼顾项目的盈利能力。在乡村振兴等国家战略的指引下，利用优势产业的发展和综合核算，来促进对公益性项目的投资。实现产业带动模式的有效实施。现金流还款模式主要适用于大型水利建设项目和公共基础设施建设项目。永定河治理、湖南湘江治理、浙江安吉實施的“产业带动”“乡村振兴”工程，既能促进乡村旅游配套设施的完善，又能促进农村水环境治理、供水、排水等基础设施的建设，又能利用项目的旅游收益来弥补项目本身的资金缺口。

（四）PPP模式

适用于那些本身收益较低，但政府愿意给予一定的可行性缺口补贴的项目，其成熟度和进度已有较大改善，3-4个月即可完成，但仍需地方政府的大力支持。除此之外，还可以有效地解决水利设施建设中的资金问题，特别适合于以市场为导向，以重庆大足区水库为例，利用ppp进行水利设施建设是解决这一问题的有效途径。

三、水利建设与金融体系之间的矛盾

（一）水利建设项目贷款缺少合格的承贷方

在部分农田水利建设的支持中，农村金融部门具备显著的潜力和能力，可以发挥重要作用。关键在于解决涉及水利建设贷款的主体问题，即如何在贷款发放和收回之间找到平衡点。当前我国农村水利基础设施建设资金主要来源于国家财政投资和农民自筹资金两方面。目前，我国农田水利设施的管理制度还不够健全，在经营主体、运作机制、经营模式和产权归属等问题上，仍然存在着一些不明确的地方，其中牵扯到的管理部门范围很广，而且事情也很多。同时，缺乏具备资质的贷款主体。目前，我国农业基础设施主要靠政府投资和财政拨款进行建设，这种体制下形成大量的财政支农资金沉淀于各级行政单位，严重影响财政资金的使用效益。此外，农田水利设施的产权改革进程缓慢，产权归属不明确，因此，无法涉足抵押担保的领域。

（二）水利设施建设的公益性与商业银行的逐利性背道而驰

我国水利设施建设基本靠财政投入，这主要是因为水利设施建设与修复具有公共物品与公益性特点，本身不宜进行商业开发。水利基础设施建设贷款投入量大，还款周期较长，大部分设施无法作为经营性资产形成稳定现金流，在设施建设期间及竣工之后还需要面对更大自然灾害风险。农田水利设施建设属于高风险工程，因此，如何有效地控制信用风险和提高信用效益是一个十分重要的课题。同时，国家对此并没有明晰的补偿机制，使得金融机构在盲目进入的同时，也存在着巨大的风险和收益支持。我国基础设施建设项目的投资回报率较低，而金融机构的投资回报率较高，两者之间存在着一定矛盾。

（三）目前对水利基建的信贷支持政策还不够健全

目前，缺乏完善的信用风险补偿和缺乏有效的商业银行保险也是制约信贷资金投入的瓶颈。我国水利工程建设的运营收入来源还不健全，融资服务体系落后，两者之间还存在着一定的矛盾。当前，我国水利工程项目的非排他性特点决定如何建立一种既能保证投资收入又能保证稳定运行的水利工程项目管理模式。而对于以未来收益、收费权等作为抵押的水利工程项目，现行金融服务体系也因缺少有效的风险分担与补偿机制而显得十分谨慎。

四、工作建议

水利工程涉及的范围很广，可以吸引更多投资，同时，它的产业链更长，能提供更多就业机会，它是一种具有明显的公共和民生性质的事业，与一般的具有较高的经济效益的企业有很大的区别。近年来，在防洪减灾、水资源优化配置、水生态保护和修复等方面，国务院常务会议还对150项重大水利工程的建设进行了部署，同时指出要抓紧把重点水利项目建设好。推动有效投资，提升防洪抗旱的能力，在此基础上，提出以市场为导向，以法治为导向的发展理念。对水利行业进行进一步的投资和融资体制机制的改革，将水价标准和收费制度有机地结合起来，建立一个合理的收益机制，加大对权益和债权的筹资力度，用市场化的改革来推动水利行业的快速发展。因此，新形势下水利工程建设项目要想获得政策性金融支持，在此基础上，要做好内部的沟通和外部的协调工作，积极推动水利投资和融资的改革。

（一）加强信息对接，做好融资设计

地方各级水行政主管部门，尤其是省级水行政主管部门、省级水务平台运营单位，要与当地政策性银行建立起密切的清单制度，并在适当的时候提出重点水利工程建设项目的融资需求及清单，并将项目融资需求、前期工作进展等情况进行及时通报。在此基础上，适时开展联合调研，条线对接和业务培训，为水利建设建立一个金融服务的政银合作平台，对差别化的金融服务需求进行研究。实现早评早批早得。另外，在长江大保护、黄河大保护、150个重点水利工程、水利扶贫等方面，也要积极争取政策性金融的支持，以最大限度地节约项目资金成本。

（二）推进水费改革，创新融资模式

目前，在国家加强对地方政府隐性债务监管的大背景下，除了 PPP项目可以获得政府的资金支持，其他项目基本都是依靠自身的收益来偿还贷款。因此，应该持续地将工程本身的效益发挥出来，具体来说，就是供水、发电和水生态补偿，将效益好的经营性工程和公益性，准公益性工程有机地结合起来，开展效益好的经营性，公益性、准公益性综合工程，支持社会资本參与到现金流好的水利工程经营运作中，探索利用资本市场的直接筹资方式，将地方政府水利相关存量资产进行盘活，探索一条水利资产制度改革可复制的道路，可普及的金融路径。同时，要完善相应的法律法规，并采取相应的支持措施，才能确保高校毕业生就业工作的顺利开展。遵循严格的成本控制、细分用途分类定价、承受能力定价、精准补贴、严格征缴等原则，相关部门应该积极推动地方水利工程供水价格改革、农村供水水费收缴、水生态补偿、水权交易等多项改革，强化与国有政策性银行之间的政策联动，为水利融资模式创新提供一种可靠的制度保证。

（三）完善项目资料，加快贷款评审

在项目进行之前，有关单位可以邀请当地的政策性银行进行合作，进行好融资规划研究工作，要从投资、融资的角度，做好重点水利建设项目的规划、贷款工作；要加强对重点、难点工程的共同研究，做好项目的谋划，做好资源整合工作，并对项目进行资金结算；地方的政策性银行应该尽早进入，评估其放贷能力，调整其融资结构，使其能够利用有限的资金，促进更多的工程建设。如果是比较成熟的项目，有关部门要主动协调项目业主单位，向当地政策性银行报送项目材料，具体内容包括了项目可研材料、审批文件以及借款人的相关资料，帮助政策性银行更好地加速了贷款评审工作，让其能够更快地开工建设，并履行了贷款承诺和资金准备工作，之后根据项目进展情况，签订合同并发放贷款。如果政府增加了特别债券的发行，地方各级政府及相关单位要将专项债与贷款资金合理配置使用，以免专项债出现贷款挤出效应。

结束语

在新的社会经济发展条件下，我国的水利投资体制改革必须坚持以市场化、法治化为指导原则。国有政策性银行是水利工程项目建设资金的重要来源。在实践中，我们可以获得一些有益的经验。因此，地方各级政府及相关单位要持续积极主动地加大争取政策性金融支持力度。这样，无论是从投入总量，贷款时效，市场份额，还是在导向作用方面，国有政策性银行都可以持续大力支持我国水利工程建设对资金的新一轮需求。

参考文献：

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（作者单位：秦皇岛市山海关区河湖长服务中心）