传统农区宅基地：政策演变、退出困境及改革取向*

陈忠明

内容提要：新中国成立伊始，实施了农民所有的农村宅基地制度。随后，这种制度逐渐被所有权、使用权“两权分置”的宅基地制度所取代。改革开放以后，随着工业化、城镇化进程的推进，农村富余劳动力逐渐转移到城市工作、生活，出现了“人宅分离”的现象，大量农村宅基地处于闲置的状态，造成了土地资源浪费和低效率利用。相较于区位优势明显的城郊地区以及资源禀赋优越的特色乡村，传统农区宅基地闲置问题最为严重，最应该给予高度关注。当前，传统农区闲置宅基地退出面临着补偿资金匮乏、退出后利用动力不足、农民市民化进程面临障碍和心理阻碍等现实困境；在实践中存在着宅基地财产化、宅基地换集中居住住房、宅基地换社保、宅基地换房票等诸多误区。解决宅基地退出困境需要对退出主体及其心理预期进行深入分析，明确退出条件，积极制定合理的补偿方案。这样，不仅能够增加耕地，保障国家粮食安全，而且有利于推动更高质量的农民市民化进程。

一、引言

党的二十大报告指出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。农村宅基地制度改革是中国农村土地制度改革中的重点和难点，而宅基地闲置又是农村宅基地制度改革中最突出的问题。《中国农村经济形势分析与预测(2018—2019)》通过对140个样本村进行调查发现，宅基地闲置率平均为10.7%，个别村庄宅基地闲置率高于30%。(1)魏后凯等：《农村绿皮书：中国农村经济形势分析预测(2018—2019)》，北京：社会科学文献出版社，2019年。笔者通过对传统农区宅基地闲置情况调查发现，传统农区宅基地闲置比例平均在32%以上，有的地区更高。据联合国经济与社会事务部人口司2018年的预测显示，2050年中国城市人口将新增2.55亿。持续的城镇化会进一步加重农村宅基地的闲置，造成大量的土地资源的浪费和低效率的利用。而城市的继续扩张和国家基础设施建设的加快对土地的需求会继续增加，农村产业融合发展对建设用地的需求也会增加，守住耕地红线的压力越来越大，因此，闲置宅基地的改革显得重要又紧迫。针对宅基地闲置的问题，国家在多个地区进行了宅基地试点改革。但试点地区大多是城郊地区、大城市辐射带动地区或者自然资源禀赋较优越地区，例如上海奉贤、浙江德清、浙江义乌等地区。这些地区往往非农产业发达，农村闲置宅基地通过村集体统一流转发展工商业或者租给外来务工人员居住，宅基地闲置问题逐步得到解决，而闲置率较高的传统农区较少得到关注。传统农区是我国的粮食主产区，一般远离城市，主要以粮食作物种植为主，小农户仍然是农业经营的主体，农民家庭收入主要来源于外出务工取得的工资性收入。传统农区县域工业基础较为薄弱，大多是农产品加工业，产品附加值低，抗风险能力弱，呈现小、散、弱的特征；第三产业多是以服务三农为主的物流、零售业，并且村集体经济薄弱。因此，传统农区县域经济吸纳劳动力有限，难以有效解决农村富余劳动力就业问题，大量农村富余劳动力需要转移到大中城市就业。传统农区闲置宅基地占中国农村闲置宅基地的绝大多数，涉及的人群也是城镇化进程的主力人群。传统农区宅基地改革问题不仅关系到土地资源的有效利用和国家粮食安全目标的稳定，而且关系到农民市民化进程的推进。因此，未来很长一段时间内传统农区宅基地改革是农村宅基地改革的主战场，探索传统农区闲置宅基地退出问题是当前及今后农村宅基地制度改革的关键。

农民工城市化的迁移带来了农村宅基地的大量闲置，(2)楚德江：《农村宅基地退出机制构建:价值、困境与政策选择》，《内蒙古社会科学》2016年第5期。一户多宅、建新不拆旧等原因使得农村宅基地规模不断扩大；(3)李哲、李梦娜：《供给侧结构性改革背景下农村土地整治路径探析》，《农村经济》2018年第8期。另外，由于宅基地审批制度的收紧，新立户无偿取得宅基地制度难以实施，(4)刘守英：《农村宅基地制度的特殊性与出路》，《国家行政学院学报》2015年第3期。宅基地制度的公平与效率受到极大挑战。(5)张清勇、杜辉、仲济香：《农村宅基地制度：变迁、绩效与改革——基于权利开放与封闭的视角》，《农业经济问题》2021年第4期。随着城镇化进程的加快以及城乡社会保障体系的完善，非农户和兼业户对宅基地的依赖性逐渐下降，对宅基地流转和退出的需求不断上升。(6)吴爽：《农村宅基地退出实践的法律反思》，《学习与实践》2019年第8期。中国经济结构变革和村落的转型是农村宅基地改革的内在需求，新生代农民工经济社会行为的变化是宅基地改革的主要动力。(7)刘守英、熊雪锋：《经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究》，《中国农村经济》2018年第6期。宅基地退出决策是兼具保障性与激励性的考量，(8)傅熠华：《农民工农村宅基地退出的决策逻辑——基于全国2328户农民工家庭的实证研究》，《经济体制改革》2018年第6期。退出意愿不仅受到传统观念、城市生产生活的稳定性和保障性、不确定性远期利益得失的影响，(9)韦彩玲、蓝飞行、宫常欢：《农村宅基地退出的农户理性与政府理性——基于广西农业转移人口宅基地退出意愿的调查与思考》，《西部论坛》2020年第2期。而且还受到城市融入程度、(10)严金海、王彬、郑文博：《乡土依恋、城市融入与乡城移民宅基地退出意愿——基于福建厦门的调查》，《中国土地科学》2022年第1期。农户分化、代际剥削等因素的影响。(11)晋洪涛、郭秋实、史清华：《“代际剥削”对农户宅基地退出意愿的抑制:基于农户分化视角》，《农村经济》2022年第1期。近年来，我国在多个地区进行了宅基地退出改革试点工作，试点工作在取得重大进展的同时，也面临一些困境，如宅基地退出补偿资金缺口较大、宅基地退出长效机制尚未建立；(12)余永和：《农村宅基地退出试点改革:模式、困境与对策》，《求实》2019年第4期。同时，还面临着政府积极突进而农民退出积极性不高、补偿标准制定困难等困境。(13)黄健元、梁皓：《农村宅基地退出制度的源起、现实困境及路径选择》，《青海社会科学》2017年第6期。农村宅基地改革应该以适应人口双向流动趋势、保障外来人口居住需要为目标，有序扩大产权结构的开放性，(14)叶兴庆：《有序扩大农村宅基地产权结构开放性》，《农业经济问题》2019年第4期。稳妥推进农民住房与宅基地财产权的抵押、担保与转让，激活农村金融，(15)罗必良：《农村宅基地制度改革:分置、开放与盘活》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2021年第1期。实现农民财产价值显化。(16)严金明、迪力沙提、夏方舟：《乡村振兴战略实施与宅基地“三权分置”改革的深化》，《改革》2019年第1期。既有文献对宅基地流转需求、宅基地退出意愿及影响因素、试点改革地区经验梳理、宅基地财产化改革等内容进行了丰富的研究，研究的视角主要集中在发达地区的近郊和资源禀赋优越的农村地区，对于传统农区宅基地闲置的问题较少关注。传统农区既是保障国家粮食安全的主要基地，也是城市化和工业化落后的地区，有必要将传统农区作为一个特殊样本来研究，专门研究传统农区的宅基地流转的特殊性。本文试图在既有研究的基础上，首先，阐述农村宅基地政策演变的历史脉络，并指出当前存在的问题；其次，分析传统农区宅基地退出的困境及实践误区；最后，通过分析传统农区宅基地退出主体及其诉求，提出未来宅基地退出改革的设想。

二、1949年以来农村宅基地政策演变

1949年以来，中国农村宅基地政策随着经济社会发展的不同阶段不断进行调整，先后经历了所有权和使用权合一的农民所有制、所有权和使用权分离的“两权分置”和所有权、资格权、使用权“三权分置”三个阶段。

1949年新中国成立后，为了调动农民发展农业生产的积极性，实施了农民的土地所有制。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定，在完成土地改革以后，对分得土地的农民，由政府颁发土地所有证，以承认其对土地的各项权利。紧接着针对城市郊区土地改革问题，当时的政务院制定的《城市郊区土地改革条例》指出，在完成城市郊区土地改革以后，为保障分得国有土地农民的土地使用权，由政府颁发国有土地使用证。为保障私有农业土地者的土地所有权，由政府颁发土地所有权证。城市郊区没收所得的房屋，除了一些不适合农民居住的以外，其余均应分配给农民所有。为保障土地改革后农民土地房产所有权，1950年11月，当时的中央内务部发布了《关于填发土地房产所有证的指示》。随着农业生产互助合作道路的推进，宅基地制度也相应地发生了变化。在农业合作化的初期，宅基地和房屋的所有权仍然属于农民。到了1962年，《农村人民公社工作条例(修正草案)》规定，农民的宅基地不准出租和买卖，宅基地上的房屋归农民所有，农民对房屋有买卖和租赁的权利。在贯彻执行宅基地相关政策时，由于各地宣传解释不一，引起了农村居民的误解。为了消除农村居民的误解，1963年发布的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步明确指出，无论是有建筑物的宅基地还是没有建筑物的宅基地，其所有权都归生产队集体，一律不准出租和买卖，农民对宅基地有长期使用的权利。宅基地上的房屋和其他附着物归农民所有，农民对房屋有买卖和租赁的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权也会随着房屋一起发生转移，宅基地的所有权不发生变化。农民需要新建房屋又没有宅基地时，可以提出申请，尽量不占用耕地，利用闲散的土地，确需占用耕地的，要报所在县人民委员会批准。至此，宅基地的所有权和使用权“两权分置”制度正式确立。到了1978年，中国进行了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村土地制度改革，但农村宅基地制度仍然实施的是所有权归集体、使用权归农民的“两权分置”的制度。

随着改革开放的推进，城乡二元分割的局面逐步改善，农村宅基地申请政策也相应放宽。例如，1982年，国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》指出，农村社员、离退休职工、军人和回乡定居的华侨，可以向所在生产队申请建造住宅需要的宅基地，如果确实需要占用耕地的，必须要报经政府批准。随着农民收入的增加，农民对新建或者扩建住房的需求不断增加，出现了宅基地使用面积不断增加，耕地被大量占用的现象，这时，国家开始逐步加强对农村宅基地的管理。1986颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定，农民建造房屋使用土地，不得超过政府制定的标准，对于出租和出卖住房以后再申请宅基地的，政府不再予以批准。对于城镇非农户口居民建造房屋需要使用集体土地的，需要县级人民政府批准，建房使用面积不得超过相关的标准，另外，需要按照相应的标准支付补偿费和安置补助费。1990年，国务院同意国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，该请示文件提出要切实强化土地管理职能，加强农村宅基地审批管理工作。1997年中共中央国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出，农民建设住宅需要符合相关建设规划，农村居民每户只能有一处不超过相关标准的宅基地，农村居民每户多出的宅基地，要被村集体依法收回，归村集体所有。2004年国务院下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，要改革和完善宅基地审批制度，加强对农村宅基地的管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》进一步强调要严格执行农村居民一户一宅政策，坚决防止农村出现超面积占用宅基地的现象，坚决防止出现新的一户多宅现象。

一方面农村宅基地审批规定越来越严格；另一方面，随着改革开放的深入，农民进城落户条件的逐步放开，农民市民化进程不断推进，农村出现了大量闲置宅基地，宅基地的保障功能逐渐减弱，部分农民对宅基地的财产功能需求逐渐增强。为此，2018年中央一号文件提出，要完善农村居民闲置宅基地和闲置房屋政策，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实农村宅基地集体所有制，保障农民宅基地资格权和房屋财产权，适度放活宅基地及其住房使用权。该政策提出的目的是为了盘活农村闲置的宅基地，创新宅基地权利结构。(17)李兴宇：《宅基地“三权分置”中的“使用权”:试点样态与法律设计》，《新疆社会科学》2020年第4期。2019年修改的《中华人民共和国土地管理法》指出，农户出卖、出租和赠与住宅以后，再申请住宅用地的，不予批准。允许进城落户的农民依法自愿有偿退出农村宅基地，鼓励村集体经济组织盘活利用闲置宅基地及其住房。当前，财产化的宅基地“三权分置”思路，更多地考虑了城郊村、城中村和村集体的诉求，对乡村振兴的主战场——传统农区农民宅基地资源的治理诉求考虑的较少。(18)魏程琳：《财产化还是治理化：宅基地“三权分置”改革的目标厘定与方案构建》，《农业经济问题》2021年第12期。城乡结合部农村地区宅基地流转需求较多，宅基地闲置的问题基本得到解决。而传统农区宅基地流转需求不足，宅基地闲置较为严重，财产化和资本化的产权改革路径难以推进。从保护多数农民利益，保护有效耕地的角度看，应当建立国家干预的宅基地退出方式。(19)郭庆海：《当前农村改革的若干重大问题》，《当代经济研究》2015年第2期。为加快推进传统农区宅基地改革进程，需要分析传统农区宅基地退出困境，并指出宅基地退出实践中的误区。

三、传统农区宅基地退出困境与实践误区

传统农区宅基地退出除了面临着宅基地退出补偿资金匮乏、宅基地退出后利用动力不足、农民市民化进程面临障碍等困境以外，还面临心理的困境。在实践中，传统农区宅基地退出改革存在着宅基地财产化、宅基地换集中居住住房、宅基地换社保、宅基地换房票和补偿金等诸多误区，不仅难以有效推进传统农区闲置宅基地的退出，而且还会损害农民的利益。

当前，传统农区闲置宅基地退出主要存在以下困境。

困境之一，宅基地退出补偿资金匮乏。当前，城郊和自然资源优越的宅基地试点改革地区补偿资金较为充裕。这些地区宅基地退出补偿资金主要有两个来源：一是中央财政农村宅基地制度改革试点补助资金；二是宅基地财产化的资金来源。传统农区大多属于非改革试点地区，闲置宅基地的退出不仅没有政府财政资金的支持，而且由于缺乏区位优势和资源优势，宅基地退出后难以用于非农产业的发展，带来较高预期收益，政府缺乏推动宅基地改革的动力。由于缺乏足够的退出补偿资金，具备退出条件的农民也缺乏退出的动力。因此，传统农区闲置宅基退出工作往往难以开展。

困境之二，宅基地退出后利用动力不足。闲置宅基地退出后主要有以下几种利用方式：一是用于村集体其他符合条件的居民申请宅基地；二是为乡村二、三产业发展提供建设用地；三是用于城乡建设用地增减挂钩；四是用于复耕。传统农区由于区位和资源禀赋条件均处于劣势，发展二、三产业的需求不足。同时，由于大部分传统农区缺乏相应的政策支持，退出的宅基地难以用于城乡建设用地增减挂钩。因此，当前传统农区退出的闲置宅基地主要用于村集体其他符合条件的居民申请宅基地使用和复耕使用。由于大部分地区宅基地分配仍然是无偿的方式，退出的宅基地流转给村集体其他成员难以带来预期收益；另外，用于复耕使用的宅基地使用费用也难以收取。因此，传统农区闲置宅基地退出后利用动力明显不足。

困境之三，农民市民化进程面临障碍。首先，高昂的城市商品房阻碍了部分进城农民宅基地的退出。一些进城农民虽然有稳定的工作，但是难以购买城市的商品房，靠租房居住生活，保留农村宅基地将其作为未来养老的保障。其次，小产权房也阻碍了闲置宅基地的退出。一些外出务工农村居民虽然在城市有稳定的工作，但是居住的房屋是购买城郊的小产权房，由于小产权房难以办理房屋产权和宅基地使用权证，担心小产权没有保障，仍然保留农村闲置宅基地。保留农村闲置宅基地不仅是将其视为财产的一部分，而且是其规避风险的一种选择。再次，进城居住生活的农民往往参加的仍然是农村医疗保险和养老保险，由于缺乏和城镇职工一样的医疗和养老保险，进城农民仍然不愿放弃农村宅基地，将其视为退休后的一种养老保障。

困境之四，闲置宅基地退出的心理阻碍。“乡土情结”、“落叶归根”、“祖宅意识”等传统观念也在一定程度了阻碍了闲置宅基地的退出。部分农村居民虽然在城市有稳定工作和住房，但是仍保留闲置的宅基地和房屋，这部分居民往往在重要节日或者亲族办事的时候回去居住几天，或者家中老人由于思念家乡每年回去居住一段时间，还有些家庭把农村宅基地及其房屋作为体验乡村生活保留，往往在假期带孩子回农村居住一段时间。保留农村宅基地和住房是一种与居住在农村的亲戚朋友保持亲情联结的需要，也是作为乡愁或者对祖辈思念的载体，是保留族群关系的需要。因此，闲置宅基地退出的问题应该比承包地退出的问题更难以解决，需要更长的时间，这一问题的解决不仅是一家一户进城落户就立即能够得到解决的，往往也需要亲族全部或大部分家庭都进城落户，在城市建立新的社会关系网络。

在面对传统农区宅基地改革的困境时，一些地方进行了积极的探索，为宅基地改革的深入推进提供了诸多有益的经验，但在实践中也存在诸多误区。

误区之一，宅基地财产化。城郊地区和资源禀赋优越的地区发展二、三产业的用地需求以及外来务工人员租赁住房的需求不断增加，基于此，国家积极在这些地区开展宅基地财产化改革。通过出租、流转、抵押等财产化的手段盘活利用了闲置宅基地及其住房，促进了农民增收和农村非农产业发展。但将这些地区宅基地财产化改革的做法推广到传统农区值得商榷，从实践来看，传统农区推动宅基地财产化改革不仅难以取得预期效果，而且可能会产生不利影响。例如，将农民闲置宅基地及住房通过租赁、流转等方式发展乡村民宿旅游，但由于缺乏鲜明的自然资源优势以及市场化的运作方式，难以带动乡村旅游的持续健康发展，不仅造成资源的大量浪费，农民的利益也可能受到损害，而且不利于保护耕地。传统农区是我国粮食主产区，除个别地区以外，并无发展二、三产业的条件。另外，传统农区宅基地及住房用于抵押贷款的难度也较大。这是因为现有法律法规禁止宅基地使用权抵押，即使将来法律有所松动，银行开展抵押贷款的成本较高，风险也较大，当出现不能清偿贷款时抵押物变现难度大。因此，传统农区缺乏通过出租、转让、抵押等财产化运作模式盘活利用闲置宅基地的市场需求动力，宅基地财产化改革在传统农区难以实行。

误区之二，宅基地换集中居住住房。部分传统农区实施了宅基地换住房的政策，即愿意退出宅基地的农户换取镇(村)集中居住区住房，或者按照房屋状况给予农民不同等级的补偿金自行到镇(村)集中居住区购买住房等宅基地有偿退出政策。宅基地换集中居住住房对于农村贫困户、五保户或者搬迁扶贫地区农民来说或许有吸引力，但对大多数农村居民难以形成有效的吸引力。宅基地换集中居住住房在实践中遇到了以下问题：部分村民的自建房房屋条件要优于集中居住区的房屋条件，往往不愿意退出宅基地；集中居住不利于农机具的存放、谷物的晾晒、畜禽的养殖等农业生产经营活动。另外，集中居住并不能从根本解决宅基地闲置和低效率利用的问题。这是因为集中居住并没有解决农民非农就业的问题，外出务工农民仍然会继续工作生活在城市，集中居住区的宅基地和房屋仍然会处于闲置状态，因此，难以从根本上解决传统农区宅基地闲置的问题。

误区之三，宅基地换社保。部分传统农区实施了宅基地换社保的模式。对于愿意退出宅基地进城的农民，政府为其办理社会保险。该宅基地改革实践主要存在以下问题：首先，社会保障属于政府提供的公共服务，在城市就业的农民理应由用人单位办理社会保险，而目前农民工普遍缺少社会保险，这需要政府规范用工市场，保障进城农民的合法权利，而不是用农民退出宅基地作为代价。其次，农民用宅基地换取的社保大多是单一的养老保险，并非全面的社会保险。再次，即使部分农民愿意，社保缴费标准也难以确定。如果社保缴费标准过低，保障力度不够，难以形成退出激励，如果社保缴费标准过高，财政难以负担。因此，宅基地换社保的做法并不具有普适性。

误区之四，宅基地换房票、补偿金。受疫情及全球经济低迷的影响，中小城市地产市场持续低迷，为了消解房地产的库存，一些地方政府提出对于自愿退出农村宅基地进城购房的农民给予一定面额的房票或给予一定数额的补偿金。这一宅基地改革政策存在以下问题：一是补偿标准难以确定。农村宅基地及住房并没有形成有效的交易市场，宅基地及其住房价值难以估算，因此，补偿标准制定较为困难。二是补偿资金较低。一些地区对于愿意退出宅基地及住房的农民，给予的补偿资金远远低于购买商品房的资金，难以对农民退出宅基地产生有效激励。三是房票限定房源。宅基地退出换取的房票能够购买的房源往往是政府商定的房源，房源可选择性不足，而且由于这些限定的房源往往配套的教育、医疗等公共服务供给不足，难以吸引农民购买。

四、传统农区宅基地退出改革取向

宅基地及其住房是农村居民家庭重要的财产，也是农民安身立命之本，宅基地制度改革事关亿万农民的切身利益和社会稳定大局。宅基地的退出，既要考虑宅基地的可流动性，更要考虑退出结果的公平性。(20)郭庆海：《当前农村改革的若干重大问题》。党的二十大报告强调，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。破解传统农区宅基地退出改革的困境，需要避免走进实践误区，要着重解决以下关键问题：可退出的是哪些群体？这些群体有哪些特征？退出群体对退出宅基地主要有哪些心理预期？这些群体在具备什么条件下可以退出宅基地？宅基地补偿资金的主渠道是什么？

通过实地调研发现，当前可退出宅基地的主体主要有以下几类：第一类群体是在城市有稳定的工作，但没有住房，靠租房生活居住，主要包括在城市从事个体工商业经营的农民、在城市有稳定工资性收入的农民等等。这类群体往往在城市生活工作多年，有一定积蓄，但仍然不足以购买城市商品住房，农村宅基地处于荒芜或者房屋闲置的状态。这类群体把农村宅基地作为一种退路，一种养老生活的保障。针对这类主体，解决其城市住房问题是解决宅基地退出的关键问题。城市住房条件的创设，能够降低进城农民的生活成本，增强在城市的居留意愿。(21)余晓洋：《农户土地承包权退出：目标、难点及其条件》，《经济学家》2022年第1期。解决这类群体的城市住房问题可以借鉴新加坡的“组屋”这种公共住房供给模式，实现“居者有其屋”。公共住房供给是一项系统工程，并不是当前个别城市实施的简单的保障房模式，而是需要公共基础设施建设、公共服务供给、社区治理等多项工作的协同推进。第二类群体是在城市有稳定的工作和住房，但住房购买的是城郊地区的小产权房。该类群体在城市工作生活多年，有一定的积蓄，但不足以购买城市商品住房。该类群体保留宅基地主要是由于小产权房难以办理房屋产权和土地使用权证，把农村宅基地作为一种居住保障而保留。针对该类群体，解决其小产权房的产权问题是解决宅基地退出问题的关键。小产权房是一种较为普遍的问题，数量非常庞大，是城镇化进程中农民市民化的一种迂回选择，小产权房产权的缺失也是进城农民不愿意退出宅基地的主要诉求。可以考虑用宅基地退出换取进城农民小产权房房屋产权和宅基地使用权证，保障这部分人群的住房权益。第三类群体是在城市有稳定工作和商品住房，农村的老人已离世，宅基地往往处于荒芜，或者建有房屋但年久失修并且常年无人居住，该类群体保留宅基地将其视为一种财产和乡愁的载体。针对该类群体，需要坚持自愿有偿的原则，对于愿意退出的可以给予合理的经济补偿，补偿的标准由各个地区结合本地区的情况制定。除了以上三类主要退出主体以外，对于孤寡老人、残疾人和因病丧失劳动能力的农村弱势人群，提供完善的生活和养老保障是其宅基地退出的关键，可以考虑在集镇建立幸福养老中心，为这些人群提供免费居住用房、完善的饮食和医疗等服务。当前，农村还有一些居民的宅基地处于闲置的状态，但是这些居民难以成为退出的主体。例如，在城镇有稳定的工作和商品住房，但农村的房屋居住功能较好，修建房屋往往花费几十万，甚至上百万，偶尔节假日或者亲族有事情的时候回去居住一段时间，抑或打算退休后回乡居住养老。这类群体家庭经济条件较好，往往将宅基地作为情感的载体和财产保留，其退出宅基地的补偿预期往往较高，甚至待价而沽，目前难以成为宅基地退出的主体。还有一类人群，生活居住在农村的老人。由于受生活习惯的影响，农村居家养老能够让老人拥有种植自食粮食和蔬菜、养殖家禽等用途的土地空间，并且子女回来后也能有团聚生活的空间。另外，能够为子女和亲戚朋友提供自己种植和养殖的农产品，这些老人会获得别人的尊重，感受到自身的价值，就是马斯洛需求层次中的尊重和自我实现的需要。与简单的镇(村)集中居住养老相比，农村居家养老对这类老人来讲幸福度要高。因此，该类人群目前并不能成为宅基地退出的主体。

当然，农村宅基地退出的主体也不是一成不变的，而是随着年龄、家庭经济状况、亲族移居情况等相关因素的变化而发生变化。例如，部分进城务工农民年龄逐渐变大，难以在城市就业时往往选择回乡，由于这时仍然能够从事农业劳作，并不愿意退出宅基地。随着年龄的进一步增大，身体健康状况下降，从事农业劳作往往力不从心，如果能够为其提供更好的生活和养老服务时，往往愿意退出宅基地。部分进城务工的农民随着家庭经济条件的逐渐改善，能够在城市获得稳定的工作和住房，宅基地对其重要性会有所下降，如果给予合理的补偿，这部分人群会成为宅基地的退出主体。宅基地退出主体也会随着亲族移居情况而发生变化。如果亲族大部分在农村居住，在城市有稳定工作和住房的农民往往不愿意退出宅基地；而随着亲族大部分移居城镇居住生活，这部分群体也会成为宅基地的退出主体。农村老人去世以后，如果老人的子女在城市有稳定的工作和住房，部分宅基地也会具备退出的条件。

除了明确以上问题以外，农村宅基地退出改革还有一个关键问题就是补偿资金筹集的问题。按照人口城市化规律，传统农区宅基地退出后，利用宅基地发展农村工业和乡村旅游产业的可能性极小，其用途主要是复耕。既然主要去向是复耕，那么其结果是增加耕地，保障国家粮食安全，那么，补偿的主体理应是国家，而不是地方政府或其他主体。因此，中央财政支持资金应该是传统农区宅基地退出补偿资金的主要来源渠道，其他渠道是补充渠道。如图一所示，传统农区闲置宅基地退出的资金主要有以下几种来源：一是中央财政补偿资金，这是传统农区宅基地退出补偿的主要资金来源。二是宅基地退出后由村集体有偿转让给村集体中有需要并且符合宅基地申请标准的农户，该农户需要支付相应的费用，费用仅限于退出宅基地上的房屋补偿，房屋补偿标准由流转双方协商决定。三是闲置宅基地退出后由村集体综合整治后具备复耕的，由村集体统一流转给种粮大户、合作社和家庭农场等新型经营主体，这些新型经营主体需要支付一定的土地承包费用。但这部分费用仅限于宅基地整治为耕地的费用，不能有所附加，这样才能调动新型农业经营主体承包复耕土地从事农业经营的动力。四是宅基地复耕后经验收合格后，可以参照城乡建设用地增减挂钩政策，将腾退的建设用地指标流转给城市政府，城市政府可以将其作为城市建设用地指标用于工商企业和房地产企业建设用地，出让土地获取的收益一部分可以作为补偿资金用于农村宅基地退出工作。五是宅基地退出后，如果不具备复耕条件的，可以作为村集体建设用地指标，该指标可以流转给新型农业经营主体用于建造房屋、存放农具、存储农产品、农产品的简单加工、物流设施建设和发展养殖业等，新型农业经营主体需要支付相应的宅基地使用费，但这部分费用不易过高，不能损害新型农业经营主体投资农业生产经营的积极性。

图1 传统农区宅基地退出资金来源图

宅基地退出问题是城镇化进程中必须要解决的问题，也是现代化进程中要解决的主要问题。同时，宅基地退出也是经济、社会、文化变迁及重塑的过程，需要足够的时间为这一过程提供历史的空间。既要积极推进，又要慎重稳妥，不能强制推进，要充分尊重农民的主体意愿，遵循自愿有偿的原则。在未来一定时期内，既有农民不断退出宅基地，也有进城农民回流农村生活居住的现象，要经过多次循环往复才能稳定下来。(22)郭庆海：《当前农村改革的若干重大问题》。农村宅基地问题的解决不能一蹴而就，需要根据经济社会发展的不同阶段，结合不同地区的资源禀赋采取不同的应对措施。农村宅基地退出的问题是农民市民化进程中出现的主要问题，需要工业化、农业现代化进程作为支撑，还需要教育、医疗、养老体系的不断完善为其提供保障。宅基地退出问题的解决短期来看政府可能需要提供一定的财政支持，但长期来看不仅有利于推动高质量的农民市民化进程，有利于农业现代化目标的实现，而且是实现共同富裕题中应有之义。