大数据时代网络舆情治理中公众参与的困境与完善*

张世昌

内容提要：公众参与网络舆情治理是国家治理现代化的题中应有之义，大数据应用的普及促进了公众参与网络舆情治理的进程，也为其发展带来了新机遇：首先，大数据作为一种技术和模式，赋能了公众参与网络舆情的治理；其次，数据画像呈现了舆情发展的全景图貌；再次，数据博弈左右着舆情发展的态势。同时，数据决策下公众参与网络舆情治理也面临着新问题和新挑战：公众选择性参与导致数据失衡，信息沟通不畅导致数据无效，公众实然水平与治理的应然要求间存在一定差距，制度失范导致公众参与失灵。大数据时代，面对新机遇和新挑战，把握住“人”这个核心要素，公众参与网络舆情治理的相应对策可以从以下几方面进行考量：强化政府作为决策主体的责任担当，明确社会组织作为参与的主导力量，提升公众参与治理的素养水平。

公众参与国家治理的程度是国家治理现代化的一个重要指标，这里的公众是以群体概念来界定的，在网络中则指所有网民的总体。现实中个体都是独立存在的，但网络平台让任意的个体可以自由地聚合在一起，而一旦个体——有意识的人格消失或被遮蔽之后，个体聚合成的群体便很容易在思想和行动上被引向同一个方向，网络舆情就是这种问题的鲜明体现。尽管这些个体不必在同一时间出现，但一旦形成群体化特征，其产生的作用不容小觑。正如古斯塔夫·勒庞所言：“成千上万个不在一起的个体，在一个特定的时刻，在某种强烈的情感的影响下，比方说为了国家的一个大事件也可以具备心理的群体的一些特征。在这种情况下，只需一个任意的偶然条件，将他们聚合起来，就可以使他们的行为和举动带上群体行动的特殊形式。”(1)〔法〕古斯塔夫·勒庞：《乌合之众：群体心理学》，董强译，杭州：浙江文艺出版社，2018年，第51页。

可见，群体意见一旦同质化后其产生的力量是巨大的。大数据时代，一切皆能数据化使得数据决策渐渐受到重视，这就为公众参与网络舆情治理进行了赋权。多元主体的价值博弈能被数据反映，舆情走向和发展规律能被及时研判，孤立的、碎片化的个体声音也能得到关注，这些既是网络舆情治理在大数据时代出现的新特征，也是网络舆情治理面临的新机遇。同时，一些现实问题也不容忽视，如公众的选择性参与导致数据失衡，政府与公众沟通不畅导致二者对接的数据错位，公众参与治理的素养水平不足导致数据无效，制度失范导致数据过载或数据无效等。总之，大数据时代公众参与网络舆情治理已是必然，但多元博弈、多变态势、多种矛盾、多方利益、多维空间等复杂情况也构成了新挑战和新难题，只有认清并解决好这些，公众参与才能发挥出应然实效。

一、文献梳理

近些年，公众参与网络舆情治理的研究在学界逐渐走热，通过梳理相关文献发现，学界主要围绕“为何参与、参与什么、如何参与”的逻辑展开。

“为何参与”方面，主要从三个维度进行研究，这三个维度构成了推动公众参与网络舆情治理的三股力量：一是政治体制成熟化的诉求推动。(2)邓君韬、牛忠江：《中国网络舆情的现状及应对之策》，《人民论坛》2012年第7期。中国处于社会转型期，矛盾与风险比较集中，维护社会稳定，回应民众关切，是政治体制走向成熟的必然要求。二是行政治理现代化、科学化的推动，回应绩效是政府绩效考核的重要指标之一。(3)张恒山、钟瑛：《网络事件动员的多重机制与管理路径——以政府舆情类网络事件为研究视角》，《新疆社会科学》2019年第4期。政府回应民意的能力关乎舆情发展，邝良峰认为舆情是由于政府回应缺失、回应不当、回应无效等激化了公众参与的情绪而产生的。(4)邝良锋、罗昱夫：《网络舆情的实质与治理——基于新冠肺炎的舆情分析》，《华南师范大学学报》2021年第2期。三是技术提升推动了公众参与网络舆情治理的完善。庹继光认为新媒介赋权了公众舆情表达的技术基础。(5)庹继光，马君：《试论人工智能助力网络舆情沟通——基于社会建设的视角》，《西南民族大学学报》2019年第8期。王仕勇认为大数据让舆情数字化呈现，使舆情的海量信息处理成为可能，为治理提供了新的机遇。(6)王仕勇：《大数据时代的社会舆情治理：何以可能与何以可为》，《重庆社会科学》2021年第12期。

“参与什么”方面，主要围绕参与内容和参与形式进行研究。参与内容是将参与的领域具体化，如卫生、教育、政治、娱乐等方面。近几年受疫情的影响，公共卫生领域是学界探讨的热点。参与形式是指公众通过何种形式或途径参与舆情，包括在社交媒体发声、网络问政、制造热搜等。叶明睿通过研究新闻机构用户、自媒体、微博头部用户、普通网民等四类群体，发现公众参与的形式主要有打造爆款、转发同质内容、碎片化信息整合与分析等，同时指出不同用户在建构话语的过程中存在着激烈的竞争，也影响着舆情的走向。(7)叶明睿：《竞合与共谋：2018-2019年突发热点舆情中网络用户参与形态与特征研究》，《新闻与写作》2020年第3期。

“如何参与”方面，主要围绕如何更好促进治理，学界以群体特征、舆情规律、风险预警、治理机制等为切入点进行了研究，归纳起来可以分为把握人、把握技术、把握机制三大方面。“人”主要是指政府和公众，有学者从政府、媒介、智库、公众等维度进行了探讨。(8)刘美萍：《重大突发事件网络舆情协同治理机制构建研究》，《求实》2022年第5期。“技术”主要是指提升技术水平和应用能力来促进舆情治理的智能化、科学化，包括风险监测、规律分析、效果评价等。“机制”包括树立引导主体、畅通沟通、完善手段。也有学者从科研、话语、人才等角度进行了论述，如高子平对比了中美关于网络舆情治理的状况，分析了管理人才和技术人才对舆情治理的重要影响。(9)高子平：《美国网络舆情视阈下的中美人才战研究》，《华东师范大学学报》2020年第3期。

从现有研究看，虽然大数据与网络舆情相结合、公众参与网络舆情治理的研究不断丰富深化，但仍存在不足之处，“大数据”与“公众参与”相结合、“大数据”与“公众”和“网络舆情”相结合的研究比较薄弱。从实际来看，公众既是大数据的主要制造者，也是网络舆情的主要参与者，将大数据和公众相结合来探讨网络舆情治理既是学术研究要面对的课题，也是治理现代化诉求下推进网络舆情治理的必然要求。本文尝试以此为视角进行探讨，以丰富学术研究和推进网络舆情治理的现代化。

二、大数据时代公众参与舆情治理的内在逻辑

舆情是公众心理的直观反映，公众参与舆情的过程中会制造大量数据，而数据是分析舆情的基础，所以，舆情、公众、数据三者是一个密不可分的整体。在大数据时代，要治理好舆情必须先厘清三者之间的关系，关系暗含着逻辑，彰显着特征，昭示着趋势，认清这些关系，可以更好地把握机遇。

1.数据赋能公众参与舆情的治理

“赋能”一词源于社会学领域，指个人在社会变革中主动增强自我行为控制的能力。(10)Rappapo Rtj，Illinois Uc：In Praise of Paradox:A Social Policy of Empowerment over Prevention ,American Journal of Community Psychology,1981(9).后广泛应用于群体中，指个体通过相互帮助或借助外力等来提升组织的效能。大数据因其在网络舆情的发生与演变中体现出了精准识别、应急联动、资源共享、评估高效等优势而发挥着独特的作用，是大数据作为先进技术对网络舆情治理的直接赋能，从公众参与来看，大数据的技术赋能则可以从另一层逻辑来考量。

舆情具有社会历史性，既不能超时代，也不能超社会，它是公开传播的，是社会矛盾的直观反映。传统的舆情指社会舆情，其传播方式以街谈巷议、口传心授为主，载体主要是熟人圈子。现代社会，网络社交平台成了人们相互联系，表达态度、心声、观点的主要载体，似乎所有的社会关系都能在网络中“集结成群、互诉心声”。在自媒体的广泛应用下，个体以自我为中心形成了一个影响圈子，类似于费孝通所说的“差序格局”的关系。传统社会，社会关系的形成“好像把一块石头丢在水面上所发生的的一圈圈推出去的波纹，每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系，每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的。”(11)费孝通：《乡土中国》，北京：人民文学出版社，2020年，第87页。。传统社会圈子的形成以亲缘为主，而现代社会，在诸多圈子中“网缘”圈子越来越重要，它比过去的圈子更大、人数更多、距离更远、影响更久。传统社会讲“公德者私德之推也”，家人、亲戚、朋友，是一种私域的圈子，个人往往特别注重私德的树立，所以只要“就近取譬”，公德自然也水到渠成。而现代社会“私域”的约束随着网缘圈子的形成被弱化，朋友圈、视频号等可以看作一个私域的圈子，网络匿名使得人们能够隐匿自己的真实身份，为其在网络上“信口开河”、“妄口巴舌”等提供了条件，这样，个体在网络上的言论无论是否受“相善其群”的公德的约束，还是是否是其真实意图的表达，都会影响到一定的人群，而且很多还是陌生关系，这会对网络舆情的发展产生很大影响。

严格来说，网络舆情是社会舆情的一部分，但实际来看，网络舆情与社会舆情在当今社会几乎可以等同考量。网民几乎涵盖了社会所有阶层，通过跟帖、转发、搜索、点赞等方式，视频、图文、直播等形式，都将在网络上以数据的形式留下痕迹。原来“我”的话语可能只是一句牢骚，发声的动机仅仅是无意识个体的情绪宣泄，但现在数据支撑的网络平台，没有谁是“一座孤岛”，个体声音的集聚足以形成与精英话语对抗的力量。网络是放大器，一句话可能点燃公众情绪，而治理决策渐渐依赖数据，公众个体是数据的生产者，所以，数据的回声同样会刺激个体持续参与热点事件讨论的兴奋神经。因此，数据赋能在这里首先是技术赋权，然后是数据赋能，它提高了公众参与舆情治理的积极性，也使其发挥越来越重要的作用。

2.数据呈现舆情发展的全景图貌

舍恩伯格认为“有了大数据的帮助，我们不会再将世界看作是一连串我们认为或是自然或是社会现象的事件，我们会意识到本质上世界是由信息构成的。”(12)〔英〕维克托·迈尔-舍恩伯格、〔英〕肯尼思·库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，杭州：浙江人民出版社，2013年，第125页。大数据时代，随着诸如智能穿戴、智能手机、智能家居等智能设备的广泛应用，以及万物互联与数据共享，以“人”为基础的所有行为或心理状态等皆以数据的形式可视化。从生活习惯到情绪变化，从运动到休息，从兴趣到职业，从社会关系到成长历程，从时空定位到出行方式等都可数据化。

数据可视让我们清晰地了解世界与自我，马克思说过“哲学家只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界”(13)《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第506页。。数据的重要作用之一是预判未来，通过数据不但可以呈现相关性，还能预判事情的发展走势。它为人们带来实质性利益，比如，关于个人健康问题，大数据能“知道”某种疾病的诱因，也能反映出该疾病的最大危害及其所处的阶段，并能在就医时合理地规避不必要的程序和费用，大数据所带来的这种好处是被普遍认可的。在社会舆情治理中，数据犹如观察舆情的窗口，对舆情的发展同样能起到全景图貌呈现的作用。

数据对舆情的呈现有两种模式，第一种为显性式，是利用数据的元概念得来的，数据英文为data，在拉丁文中表示“已知”，而数据其实就是用已知推测未知，或者说是把现象转化为可制表分析的过程。需要明确的是，这里可能会用到数字，会涉及数字化，但数据化与数字化并不等同。在人类文明进程中，记录信息、分析信息的能力一直是人类探索的主题。数字是数据量化的符号，它让数据记录与分析变得容易，具体到社会舆情领域，显性式即是可直观呈现的数据。可以从两个角度来看：形式方面，网民针对舆情建构的所有内容都可以被数据直观呈现，如文本信息，影音信息等，除此之外，还有身份信息，IP信息，频次信息等都是直观的数据。行动方面，可以以态度为逻辑起点进行建构，如支持、抗议、旁观等在网络上可以体现为点赞、置顶、爆吧、灌水、差评等行为。其实这是舆情的二次生产，用舆情制造舆情，形成合力助推原始舆情事件影响的扩大化，这些行为也都是可以被数据以图形、表格等方式直观呈现的。第二种为隐性式。主要指不易捕捉、零散呈现的数据信息，但能通过分析得以可视化，如情绪、观念、品性等。人们的情绪会影响自身行为，进而影响舆情发展，而网络中舆情的变化是多方态度的博弈体现，所以必须要时刻关注优势力量的情绪态度。另外，舆情不仅要关注网民的即时情绪，还要关注网民情绪的走向，这就必须要借助大数据。网络中网民通过各种话语符号表达自身情绪，而且各种群体由于内在特性往往在话语建构上呈现出特定的亚文化形态，所有这些都能成为社会舆情分析的重要抓手，并最终呈现舆情的整体图貌。

3.数据博弈左右舆情发展的态势

数据博弈加剧，对舆情发展的影响越来越突出，于是，涉及到一个相悖的逻辑，即数据的可信性与可疑性。从可信性来看，有两方面表现：一是数据即信息，信息即话语，话语即权力，即数据具有权力属性。在治理现代化的推动下，技术与模式赋能使公众在国家治理中发挥的作用越来越大，他们通过建构数据而行使国家治理主体的身份功能，个体创造的相关数据越多，其身份功能的作用越彰显。二是公众对数据的信赖度越来越强，大数据的预测能力、分析能力等提升了国家治理中决策的科学性，因其打破了固有思维的束缚和一些领域里隐含的长期存在的固化的偏见，让人们对大数据的价值更加认可。从可疑性来看，其带来的隐患也不容忽视。首先，大数据作为一种技术具有意识形态性，其为谁服务，体现谁的利益是数据治理必须要厘清的问题。由于政治、经济、文化等多种矛盾关系的作用，数据的博弈在所难免。大数据治理之所以有效，一个重要原因是数据因体量大而呈现的信息全面，故决策的科学性增强。但同时，海量、无序、多维的数据也会增加公众的认知负荷和记忆障碍。所以，如何让数据以简单的话语形式呈现，进而简化公众认知难度，提升认同效度是十分必要的。事实上，我们现在在利用数据时已经采用了对其进行故事化加工，目的在于让公众更容易理解数据所体现的内容，如疫情期间的大数据治理就是一个很好的例子。

从舆情的角度来审视，舆情的演变本身就是各方力量激烈博弈的结果，谁的力量强谁就能在话语权上占据主导，舆情就会朝着有利于谁的方向发展，这里涉及到谁来制造数据，谁来传递数据，谁来加工数据，谁来使用数据等，每一步都会因利益而影响舆情发展。例如，2021年6月发生的球星C罗在欧洲杯赛前发布会上挪动可口可乐事件。从事件的舆情趋势图(见图1)可以看出，6月14日事件发生时并未产生舆情，直到6月16日多家媒体以“C罗一个动作可口可乐市值蒸发40亿美元”进行报道，进而引发舆情热度。随后，可口可乐公司回应称“每个人都有权利选择自己喜欢的饮料。”此话题的舆情热度保持了几天后渐渐散去。一个很平常的事件被推上舆情，虽然媒体是话题制造者，公众参与了数据的建设而推动话题发展，整个过程中，受益最大的莫过于可口可乐公司和媒体。舆情的标题在最初就把可口可乐定位在了“受伤”的弱者位置，增强了公众对可口可乐公司的同情而刺激其消费相应产品。但事实上，可口可乐股价在当天收盘时并未下跌，而是上涨了0.3美元，市值增加了13亿美元。另外，股价短暂下跌是因为当天为该股票的除息日，按照惯例一般都会下跌，与C罗挪动其产品关系并不大。所以在事件中，可口可乐等于免费做了一个广告，媒体也通过此事件赚足了点击率，包括C罗在内的众多明星则都增加了曝光率。当然除了数据的故事化，数据的其他二次加工形式也可能会制造舆情。如依赖数据治理必然需要上传数据，但是上传过程中会涉及隐私泄露问题，于是就需要对其进行加工，但加工到何种程度、谁来加工又成为问题，所以数据传递信息、制造话题、左右舆情，谁掌握数据的主动权，谁就能在舆情的话语博弈中占据一定优势。

图1 C罗挪动可口可乐舆情监测图(14)识微科技：《2021年全年涉企热点舆情事件分析报告》，https://www.civiw.com/resources/20220126174123156，2022年1月26日。

三、大数据时代公众参与网络舆情治理面临的新问题

大数据表征着信息的全面性，但在具体实践中，我们能否把握住全面数据，公众能否全面参与而使数据得以体现出全面性，公众参与治理的能力是否达标，政府在开放数据的过程中如何把握“放”和“收”的尺度，政府与公众在对话过程中是否会出现数据错位问题，都是大数据时代公众参与网络舆情治理面临的新挑战、新难题，只有充分认清这些矛盾，才能更好利用大数据促进公众参与网络舆情的治理。

1.公众选择性参与导致数据失衡

选择性参与的内因是公众偏好，数据治理的前提——数据是客观的全面的，这就带来了主观选择和客观要求之间的必然矛盾。公众以年龄、性别、学历、地域、兴趣等为特质会形成一定的群体，群体彰显出的亚文化特征即显示了他们的价值追求和群体特质，不同群体面对同一事情的态度可能大相径庭。从宏观角度来看，共治共享作为一种治理理念和发展模式逐渐被公众所认知和接受，具体到实际中，共享者属于事件的直接受益者，他们在事关切身利益的治理上表现出了更积极的态度，其意见也更具参考价值。如邻避舆情的治理问题，虽然公众可能会在网上发表意见推动舆情发展，但最具参考价值的意见应该是项目所在地的居民提出的。不同群体的话语交锋会左右舆情方向，而政府在利用数据进行决策时，所获取的数据到底是赋能决策还是赋压决策，对政府的治理效能影响是巨大的。由于诉求不同、兴趣点各异，关注程度深浅不一，价值判断各有优劣，所以公众整体建构出的数据混乱无序，会增加舆情治理的难度。此外，同一群体在不同时段内的态度也可能会转变，所以数据采集的时间段如何截取，如果选择不当同一群体相反意见的数据会造成对冲，这也会影响决策的判断。当然，还有一个逻辑要明晰：我们是要平息当前舆情，还是要治理舆情所反映的内在问题。如果是平息舆情，只需关注最主要群体的话语数据，但此时如果处理不当，可能会引发衍生舆情，次主要群体的情绪被激化而成为舆情发展新的主要推动者。如果是想根治内在的问题，那就得对各方数据综合分析，拨去迷雾尽量降低数据的熵值，探究事件的根源，而不是完全被数据牵着走。在环境群体性事件的舆情发展中，往往需要综合考量数据，因为这类事件是关乎公众切身利益的，而对一些明星事件、八卦新闻等引发的舆情，则可以注重考量呼声最高的群体的数据。总之，在舆情的发展中，公众的参与可能是非理性的，这会导致数据并不具有全面性和客观性，所以决策的制定要理智，否则可能将网络中的“群魔乱舞”激化成“群氓乱斗”。

2.信息沟通不畅导致数据无效

政府与公众信息沟通不畅的原因有两个：第一，政府公信力不足。传统社会中政府处于信息的优势地位，但网络社会，公众获取信息的途径多元，各种信息鱼龙混杂，政府如何建构或传递信息以保证治理朝着预期方向前进，这对政府的治理能力来说是一大考验。政府的公信力依赖于两方面：一是政府在公共治理上的业绩表现，即能力赋能；二是政府在信息沟通上的机制或过往行为，即信誉赋能。突发舆情的沟通和处理其内在的关联性非常紧密，直接影响公众对同类事件发生时政府行为的信任程度。信息不对称、政府信任危机，以及公众的自我利益考量，最终可能会导致公众对政府信息的非理性抵制，后果是政府无力主导舆论的议题方向，公众广泛参与促使议题繁冗化、极端化，最终可能会经网络发酵造成影响更大的舆情。第二，沟通中信息通道的堵塞。一般公共事件在最初发生时，公众由于认知的片面，表述的不具体、不完整、不透彻、不积极等，很难将自我的真实想法有效地反馈给政府。当然，有时即便传递上去，由于事件在最初时影响有限，可能也未必会获得回应。从对向逻辑来看，政府在向公众传递信息时，因制度的缺陷或官员的懈怠等导致信息传递不准或不及时也很常见，公众出于自身利益考量，会从利益最大化和成本最小化的逻辑出发，对政府的治理行为提出质疑和批判。总之，信息沟通的错位、错时、片面、误读等，都会影响舆情治理的实效性，尽管政府与公众也在不断沟通信息而建构出大量数据，但这些数据因发挥不了实际作用，建构的越多反而给治理带来不便。

3.公众素养水平与治理要求存在差距

权力的获得不等于能力的具备，尽管公众参与能为网络舆情治理带来诸多益处，但公众的平均素养水平较低又给治理带来了一定麻烦。且现在一些政府工作的规范复杂、程序繁琐，对社会监督也会带来一定的压力，让政府对公众参与可能抱有一定的谨慎心理。对于公众来说，参与的有序性、合理性、专业性、精准性、及时性等都是水平的体现。从公众自身核心素养来看制约又是多方面的：一是公众资源有限。舆情发生往往涉及政治、民生、国际环境等多方面的知识，公众一般偏好于从眼前状态评判整体，对于政府的处置办法、行业的发展状况、事件背后的复杂关系等缺少耐心和精力去详细了解，导致他们不容易有客观的认识，也较难形成固定、成熟的观点。二是公众媒介技能参差不齐。网络门槛低，现在技术的发展又让公众在网络中进行话语建构变得越来越简单和便捷，但日常的网上闲聊发帖不等于治理的对策建言，即有量无质。有些人可能一天超过10个小时泡在网上，但涉及到舆情治理时信息收集的全面性、解读的深刻性、建言的精准性等要求，由于自身认知水平、知识结构、技术能力等限制，不一定能满足治理对策建言的应然要求。如俄乌冲突、美国大选、日元下跌、疫情反复、粮价上涨等热点问题，很多公众的发言仅仅是建立在主观猜测和随口一说的基础上。

站在整体视角去审视个体行为，又有一些因素也会影响公众参与水平的发挥。公众参与是建立在个体参与基础上的集体行为呈现。但“个体是否参与公共物品的生产，是经过理性分析和择优选择的结果，取决于个人参与公共物品生产的成本收益分析”(15)王大广：《公众参与基层社会治理的实践问题、机理分析与创新展望》，《教学与研究》2022年第4期。。大多数个体参与公共行为时会考虑集体边际收益和个人边际成本。当集体的体量越大，个人所获得的集体边际收益越小，所以个体参与公共行为的积极性会越低，获利的“搭便车”心理会越严重，集体参与的困境也就越突出。要破解这个困境，路径似乎是明确的，即增加公众参与量，然而事实并非如此，一个不能忽视的前提是个体价值取向与集体是否一致。所以，公众参与的收效既与集体的体量有关系，体量越大创造的数据越多，话语力量就越大。同时，还与集体的行动方向是否一致有关系，否则体量虽然很大，但个体间的价值对冲会降低公众参与的实际效能。

4.制度失范导致公众参与的失灵

公众参与是一种集体行为，在早期行为由自发向自觉转变的过程中，个体提升对自我行为的价值认知是关键动因，需要制度赋能以保障个体行为的持续，特别是当个体追求和集体价值发生矛盾时，强制性的规范措施是十分有必要的。要奖惩明晰，避免投机主义、消极主义等破坏整体行动的积极性。当然，奖惩必须限定在一定的范围内，激励的成本不能超过公众行为本身所创造的价值，否则“集体行动又会陷入困境”(16)刘厚金：《基层党建引领社区治理的作用机制——以集体行动的逻辑为分析框架》，《社会科学》2020年第6期。。这既需要政府对公众信任，信任表现在对公众行为的乐意接受和乐观期待上，公众群体内成员之间也需要互信互惠。简化程序与控制行动成本，保持集体活力和动力，而这些都需要有良好的制度规范做保障。再者，制度通过规范政府与公众的行为，一定程度上能缓解二者之间的紧张矛盾。一些事件突发后，特别是诸如邻避项目、公共卫生、自然灾害等与公众利益切身相关的事件，被“点燃”情绪的公众往往更倾向于将舆论扩大以引发更多关注。而政府出于政治、社会等风险的考量，更希望稳定，如何处理才能让整个事件的解决最合理，需要有一套相对成熟的规范做参考，否则积极变成狂躁、参与变成破坏，不但是公众参与的失灵，更可能会促进社会风险的扩大。除此之外，规范公众参与的权利，参与的范畴及程度，能促进公众参与的针对性和高效性，建立长效互联机制，既不虚置公众的参与，也不过分依赖公众的参与，健全参与的监督机制，保障全过程民主实施到位，让公众参与在合理途径、合理范畴内发挥更大积极作用。

四、大数据时代完善公众参与网络舆情治理的对策

历史永远是人民创造的，马克思主义认为“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”(17)《马克思恩格斯全集》第2卷，北京：人民出版社，1957年，第104、152页。。网络舆情的治理正好印证着这个规律，随着其治理科学化程度的加深，必将是公众参与程度的加深。在大数据时代，正确面对公众参与网络舆情治理的机遇和挑战，以“人”这个核心要素进行考量，可以从政府、社会组织、公众三个层面进行着眼，明确各自的职责，最终协同推进网络舆情治理的科学化、时代化。

1.强化政府决策主体的责任担当

公众参与网络舆情治理对政府来说，是一次改革，也是一次挑战和机遇。网络舆情突发性强、变化快、影响大、受众广，单靠政府治理难免“力不从心”，但纳入公众力量也并非易事，它需要政府具备四项能力：一是规划能力，通过设计程序、规范流程、明晰环节，让公众朝着有利于治理效能提升的方向行动。二是话语能力，指接收信息与输出信息的能力。在输出上不仅仅是搬运信息，要破解政府与各类公众的认知势差，将信息以通俗化、便捷化的形势传递出去。同时，要保证信息流通的整个系统处于通畅状态。三是主导能力，政府与公众都是网络舆情治理的主体，但政府承担的是主导主体的功能，就像教学课堂，教师虽只有一人，学生有数十人，但课堂还是教师在把控节奏与方向。四是运用法治规范行为与提升效能的能力，行为合法既是公众参与法治的原则，也是底线，对政府来说更是如此，公众的利益是多元的，诉求是广泛的，有时甚至是不合理的、相互矛盾的，所以一切要以公平为标准。在舆情治理时，要多方考量，定性事件性质，定位自身职能，定调解决方式，然后依法依规的有序推进。

从具体路径来看，政府能力的提升可以从以下几方面进行把握。首先，政府要转变观念。大数据时代公众对网络舆情的发生、发展、治理的作用都是巨大的，甚至是决定性的。政府要转变治理的“独角戏”观念，积极激发公众力量，从单独的管理走向协作的共治。其次，丰富专业理论知识，强化认知水平。公众参与网络舆情治理会涉及到管理学、政治学等多学科的知识，决策过程中需要一定的理论指导，如全过程民主的政治知识，公共参与“阶梯理论”等。再者，提升实践力。思想的改变、理论的提升，最终是为了让它在实践中发挥积极作用。马克思说“为了实现思想，就要有使用实践力量的人。”《马克思恩格斯全集》第2卷，北京：人民出版社，1957年，第104、152页。网络舆情复杂多变，政府在把控公众参与的过程中，要灵活决策，方式上要简单，程序上要简化，结果上要便于数据统计，这样既能促进公众参与，也便于让公众行为数据化呈现，其中方式选择是第一步，也尤为关键。不同方式方法会导致数据和结果不同，如有些政府用公众票决方式解决拆迁事件，(18)王锡锌：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，北京：中国法制出版社，2008年，第247页。表面看是注重公众参与，但由于民众在诉求上并不在一个维度，将拆迁与补偿混在一起进行投票，所得的数据必然会混淆判断，最终引发更大的矛盾。

2.明确社会组织作为参与网络舆情治理的主导力量

长久以来，政府是网络舆情治理的主导主体，在治理过程中，政府不断建构相关话语以破解矛盾、引导公众。由于一些程序、人员等复杂因素的限制，政府建构的话语常显现出一定的滞后性。而网络人员复杂，舆情瞬息万变，影响网络舆情的因素又多种多样，所以，在网络舆情治理中，政府易陷入一种“独白式”的话语窘境。现在网络舆情治理参与的主体，主要有政府、自媒体、公众个体、社会组织等，四种主体各有特色，构成了相互影响的四股力量。自媒体不同于普通大众，他们以营利为导向，以博取关注、吸引点击率为直接目标，其话语往往呈现出“求新、求变”的特色，与政府所追求的“求稳、求实”相反。虽然近些年国家通过不断修订《互联网新闻信息服务管理规定》及一些细则性文件等，探索如何减小不良自媒体对网络舆情治理的干扰，但网络舆情的动因是多方面的，如很难完全禁止自媒体去参与一些个体性事件引发的网络突发舆情。公众是由多种身份复杂的个体所构成，总体上呈现出思想多元、价值易变的特质，在网络舆情治理中，公众既是参与者，也是被各方争夺的对象。在舆情发展中，一般是政府、公众、自媒体等多元主体共存，内在价值对抗，外在话语博弈，此时，社会组织作为一个主体，在网络舆情治理中的作用便很关键。

社会组织是介于政府和自媒体之间的非盈利性社会团体，如行业协会、科研院所等。它们一方面属于公众的重要组成部分，其话语往往亲近公众，更容易被公众接受；另一方面它们具有很强的专业背景，在认识问题、分析信息、提出对策等方面都更为专业，在影响公众方面其有着独特的自身优势。所以政府应多借助社会组织的力量，使其在网络舆情治理中发挥积极作用。

在实际工作中，社会组织发挥作用的途径较多。首先，可以借助自身的专业优势帮助政府“出谋划策”，如剖析舆情成因、预判舆情走向、提出合理的对策等。其次，可以协同治理，网络舆情治理并不是简单在网络上发发言、颁布些政策，单就技术上而言，就需要大数据技术、网络技术、交互技术、舆情分析技术等。所以，术业有专攻的社会组织可以凭借自身优势与政府协同治理。最后，社会组织也可以以独立的主体身份承担治理工作，减轻政府负担，通过建构有影响力的话语，如分享信息、出具报告、提出专业建议等引导公众，进而平息舆情，消解不良影响。

3.提升公众参与治理的素养水平

素养在这里指素质与技能，既可以通过训练获得，也可以通过经验养成。在大数据时代，公众建构的数据是决策的重要依据，数据必须是公众真实意图的表达，同时，大数据的“大”还体现为“全”，即公众虽然体量庞大，但舆情所涉及到的所有利益群体一定要有真正的权力体现。否则，某一类主体缺场，最终决策结果可能失真。解决的逻辑很清晰：一方面让公众真正参与治理，避免走过场，这样数据决策才有意义；另一方面，让公众发挥正确作用，提升公众素养。网络舆情治理政策的制定，是科学知识支撑下不同价值碰撞的过程，很多公众在治理过程中对自身主体定位不准、不实、不牢，专业知识缺乏，给出的建议只是泛泛而谈或所谈不明，导致其参与的无效化。而专家群体依靠专业知识往往占据着公众参与数据建构的主导权，其意见更具科学性和影响力。“政策问题的建构过程中，专业知识为专家群体塑造了权威形象，赢得了民众的信任，让民众自愿跟随他们的引导。”(19)吕鹏、付森：《权利慰藉：政策制定中的知识分工与公众参与》，《浙江社会科学》2021年第12期。此外，利益的驱动，使专家群体成为了建立在知识基础上的一种身份符号和权力象征，这容易促使其产生排他性。于是，专家型的知识分子占有本领域的话语权威，并逐步结成联盟，而缺乏专业知识的普通大众往往被无情排斥，其建构的话语很难发挥实效。

从政策制定来看，其科学性要求平衡二元属性，既要有专家提出科学建议，也需要有普通大众表达诉求，进而提升决策的公平正义性。当公众因知识欠缺不能提供有价值的建议时，知识就成了公众参与治理的最大短板。首先，要提升公众的内在知识素养，这决定他们对问题的认识程度与提出的对策的合理性。其次，提升媒介与舆情治理方面的素养，如话语建构的方式、途径、形式，舆情中各种信息的真伪辨别等。最后，提升数据素养。科学理性霸权下，大数据分析主导着决策的话语权，技术理性会对价值理性产生挤压或排挤，有时，尽管某个公众的意见很合理，但在网络中未产生数据价值，那也可能是无效参与。总之，公众一方面要表达合理价值诉求，另一方面，也要注重让话语产生数据效应，如寻求群体共同点建构同质话语，聚焦诉求而扩大数据影响等。