数字赋能精细化治理——以环境 “两法衔接”机制完善为例的分析

浙江农林大学文法学院 胡倩倩

新时代生态文明建设成为我国全面推进依法治国的重要战略部署，各级、各部都相继出台了关于环境保护的政策决定和具体规定，生态环境正逐步恢复，但我国生态环境质量改善从量变到质变的拐点还没有到来，现阶段生态环境改善总体上还是中低水平。生态环境问题的高度不确定性、隐蔽性、长期潜伏性及其成因复杂性给环境治理带来的挑战和压力日益严峻，面对不断变化着的生态环境形势，及时调整不适应发展的治理体系与能力，加快解决环境问题和满足人民群众对美好环境的诉求要不断推进生态环境精细化治理。生态环境治理是指对人类生产生活过程中已经或即将造成的生态环境破坏现象所采取的一种预防和治理措施，旨在保护生态环境，实现经济社会可持续发展。生态环境治理精细化的特质体现在具体的理念与实践之中，其理论基础是治理理论，生态环境精细化治理是建立在生态环境治理基础之上，将精细化理念引入环境治理的全过程。在数字化时代，将“数字化”作为实现生态环境治理精细化的载体，构建推动环境治理体系现代化的合理路径，促进环境治理精细化的政策形成，依托数字技术实现生态环境治理能力和治理体系的现代化。当下正值“十四五规划”开局之年，在十四五社会发展主要指标里，绿色生态作为其中一个重要类别彰显了国家对于生态环境治理问题的高度重视。

一、环境“两法衔接”的现实困境

2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上指出:“现在有一种现象，就是在环境保护、食品安全、劳动保障等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够，健康的经济秩序难以真正建立起来。”[1]行政执法与刑事司法相衔接，简称“两法衔接，是指检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止出现有案不移、有案难移、以罚代刑，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪案件移送司法机关处理的工作机制。环境“两法衔接”机制作为生态环境保护的重要抓手，虽然被寄予高度希望能有效应对实践中环境污染类案件“四多四少”现象，却也同样面临法条规定与实践操作的巨大鸿沟问题。

在实践中，或基于地方政府利益和部门利益的被动性及自利性考量，或基于案件移送标准、程序机制不明，或基于行政执法与刑事诉讼之间天然的程序严格标准不一，使得执法实践中缺乏移送动力且移案成功率低，大量本应接受司法审判的环境犯罪案件止步于执法环节，导致环境犯罪追诉很难，难以追究环境污染者的刑事责任，无法起到很好地威慑与预防环境犯罪的作用。近年来，环境行政立法和刑事立法工作取得了巨大突破，公检法司等机关在环境案件执法司法的信息共享、案情通报、案件移送等方面取得了一定成绩。[2]近年来，我国环境犯罪的办案数量有所增加，但依然有限，环境行政处罚与环境刑事判决在数量与比例上的严重失衡，意味着大量环境涉罪案件仍然被拒之于刑事司法大门之外，不少犯罪分子亦侥幸逃脱刑事追究，这与环境司法保护的现实需求明显不相适应。[3]环境行政执法与刑事司法作为生态环境治理的两种重要手段，两种治理手段的协同运作是我国生态文明建设的根本法治保障。[4]因此，完善环境“两法衔接”机制，依法惩治环境犯罪行为，切实保障公民环境权益，推进生态文明建设就成为当前必须解决好的重要问题。

二、“两法衔接”无法真正发挥实效的原因

“两法衔接”机制无法发挥实效的原因主要包括以下几点：一是案件移送障碍多。移送案件程序复杂，加大移送失败率；环境犯罪入罪门槛高、立法衔接不足，在我国构成环境刑事犯罪，除了违反环境行政法外，还需要满足其他构成要件，行为人实施污染或破坏环境行为往往是受经济利益驱使，主观方面通常表现为间接故意，再加上环境污染问题的专业性、隐蔽性和时效性，使得此类犯罪的因果关系认定及主观过错证明十分困难，公安机关不太容易立案。二是证据转换衔接不畅，现行法律关于言词证据的衔接与转换规则以及行政执法过程中收集到的证据材料移送给刑事司法机关后如何处理的明确规定，理论界与实务界对此尚无统一定论。三是行刑衔接缺乏系统化、规范化、常态化和长效化工作机制。四是检察监督本应发挥的功能未能充分发挥，常常显得滞后和被动，究其原因，一是信息不对称；二是缺乏刚性移案监督手段；三是授权支撑不足，缺乏对案件侦办的过程性监督；四是未充分发挥自身专业优势以指导行政机关侦查取证，也未能发挥好法律监督机关的权力制衡作用。行政权与司法权存在着天然的结构性矛盾，尤其是在环境司法领域，如行政机关以污染环境行为已被依法追究刑事责任而不再对其作出相应行政处罚决定，而检察机关可能因行政机关不履行法定职责致使被破坏生态环境未能得到及时修复而被检察院提起行政公益诉讼；再如当下全国各地各级法院基于生态环境保护的现实需要纷纷探索创造性的责任承担方式，而类似于补种复绿、增殖放流、土地复垦等执行措施并不是以穷尽所有行政救济手段为前提的，两者间的职能由互补演变为互相取代，一直处于相对强势地位的行政权因恐被僭越而排斥司法权，进而怠于配合协调，导致移送程序运行不畅。

三、数字化转型引领生态环境治理精细化的进路---以完善环境“两法衔接”机制为例

为精准定位数字化转型背景下我国生态环境治理的方向和路径，国家率先从制度层面推动社会治理的环境转向。十七大报告提出生态文明建设是我国环境治理进入新的发展阶段；党的十八大将生态文明建设纳入“五位的一体”总布局；十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的深化改革总目标。此后，围绕治理现代化的一系列举措全面展开:十八届五中全会将生态文明建设纳入“十三五”规划,释放出国家治理的环境导向；党的十九届四中全会对环境治理的制度体系做出战略部署,提出“国家治理体系与治理能力现代化”目标,并进一步明确了坚持和完善生态文明制度体系的总体要求。中共中央办公厅与国务院办公厅2020年印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中,指出要实现环境治理体系现代化，健全体系内容，落实主体责任，实现主体良性互动。从国家推进环境治理体系建设的历史路径来看，环境治理正在成为经济社会发展的主流话语。全面阐述了环境治理体系的构建方案，对中国环境治理的发展趋势具有现实性的指向意义。[5]可见，环境治理体系现代化已经成为国家治理体系现代化的重要指标和关键环节之一。

生态环境治理的数字化转型是指通过应用大数据、人工智能等数字技术，建立起多层次、多领域、全范围纵横贯通的现代生态环境治理体系和灵敏的反应机制，为政府高效、及时、科学、精准化决策提供了有力的技术支撑，促使政府对环境的治理模式由传统粗放式管理过渡至精细化治理。[6]生态环境部于2021年1月出台了《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，明确提出要强化行政执法与刑事司法衔接机制，并强调两法相衔接的制度构建。两法的有效衔接对全面提高生态环境执法效能，切实改善生态环境质量可以起到关键性作用。因此，充分释放环境“两法衔接”在生态环境保护领域的动能，为生态文明建设提供法治保障尤为紧要。

（一）统筹数据资源：推动行刑衔接工作信息共享平台规范管理

环境“两法”衔接机制的有序运转离不开案件信息的及时传递与有效交互。畅通信息获取渠道，实现信息来源多元化。建立全国范围内的开放性信息实时共享平台，充分利用现代信息技术，运用大数据作为推动环境“两法衔接”的引擎，注重业务融合，实现多部门间执法、司法信息互通。以实现生态环境精准治理为目标，充分运用大数据、人工智能等技术，构建起环境犯罪案件立案、撤案、行政处罚、案件移送、监督立案、批准逮捕、提起公诉、裁判结果等全流程信息共享平台，实时化追踪环境刑事犯罪案情进展，力求做到问题、时间、区位、对象和措施精准，为实现污染精准溯源和靶向治理提供支撑。统一案件移送标准、规范信息录入范围、明确移送材料清单、规范包括通知形式、数据录入时限等移送程序，最重要的是明晰各机关在信息共享中的责任，杜绝信息选择性录入、录入不及时等不规范现象。

案件信息共享是解决“两法衔接”的重要突破口，不仅能明确案件移送的范围与标准，还能成为司法机关提前介入的范围与标准。[7]以一体化智能化环境信息共享平台为基础支撑，全方位串联各类多业务跨部门沟通协作，完善环境行政执法与刑事司法的衔接配合机制。充分发挥生态大数据的有力支撑作用，通过“两法衔接”信息平台实现环境违法犯罪案件信息的及时传递与互动交流，建立起联席会议、常设联络员、双向案件咨询、联合调查、联合培训、信息发布等配套保障制度，提高办理环境刑事案件的质效，多方联动促进生态环境治理体系现代化。

（二）数据标准统一：明确证据转化规则和规范证据收集程序

环境执法证据如何转换为司法证据，是环境“两法衔接“机制面临的又一现实难题，证据转化最重要的是信息共享和程序规范问题。上文提及案件信息共享平台犹如一个“中介”，归集来自各数源单位的数据，再通过平台共享给使用单位，满足各部门的数据信息需求，充分释放其价值。实践中环境“两法”的证据衔接面临的难题之一就是环境执法阶段获取的证据材料如何作为刑事司法阶段的证据使用及立法没有列举的证据类型能否作为证据使用。[8]对此，应成立专门机构负责审查，以实践操作为基础实现证据转换的有效衔接，制定证据移送、衔接标准；明确不同种类证据转化的审查标准，如区分电子数据与物证、书证等实物证据及询问笔录、调查笔录等言词证据的“分类转化”规则。另一困境则是证据的收集主体不同导致转化困难，如在多部门联合执法情况下应该由谁进行收集与固定各类证据的问题，两个主体在社会功能及价值导向上存在明显差异，必然导致证据衔接转化不畅，诸如此类问题若得不到有效化解将严重制约环境司法功能的充分发挥。因此，要设置统一的证据审查规则，规范行政机关取证程序、注重证据转化的双向咨询、强化证据审查力度，对证据进行形式审查和实质审查，确保证据转化的有效衔接。

（三）检察智慧监督：检察机关在环境“两法衔接”中的优势发挥

发挥行政检察监督的作用，要把握好主动介入与审慎出击之间的平衡，避免随意性。一是合适的介入时机，行政监督的范围不是漫无边界的，应尊重行政机关正常的执法秩序；但是在涉及公共环境利益受损以及私益受损且无人救济但有危及公共利益紧迫性的时候，检察机关应该选择强势介入，坚持有限监督。二是恰当的介入手段，司法权不宜过多地干预行政执法权，重点是发挥指导作用，引导行政机关迅速展开调查，侦查取证、遇有重大社会影响或复杂疑难的案件时组织召开联系会议，商讨部门间协作事项，实现对环境执法活动的有效监督；但若遇到地方干预、信息被人为阻隔等问题，为避免关键证据灭给生态环境造成不可修复的损失，检察机关应迅速介入并采取通报上级机关等强硬手段。在监督方法上，既要注意严格依法，遵循法定程序、使用法定手段，不得干扰行政执法机关正常的执法程序。

各机关在环境行刑衔接工作中均各有所长，各自领域均有很强的专业性和技术性，通过增强各机关之间的互信来完善协调配合机制。争取在事中就发挥好监督作用，在法律层面赋予检察院监督调查权、监督决定权和监督处罚权，提升监督实效。检察监督是联结行政内部监督与法院监督的重要桥梁，是直接面向行政执法行为的监督。检察机关应重视检察监督，在“两法衔接”过程中发挥前期介入作用，缓解案多人少的现实困境，避免将问题复杂化，提高工作效率。在案件行刑衔接不畅时，发挥行政检察的灵活性。积极争取财政对生态环境执法的支持，保障经费，深入开展调查研究，为现实中存在的鉴定难等问题提出可行解决方案，减轻一线办案压力。

四、结语

数字技术的迭代发展和普及应用推动人类社会进入深度数字化转型进程，这不仅体现为数字技术推动各个领域不断涌现的业态创新，更体现为国家治理顺应数字化转型要求走向数字治理的整体性变革。[9]从经济学角度来讲，就是要把数字化转型视为一个整体，通过统筹数据资源配置进行跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同，实现经济、政治、文化、社会、生态文明建设均衡发展。[10]生态环境精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的反思和修正，[11]现代环境治理要充分运用数字技术和精细化理念，打破数据壁垒，解决生态环境治理中严重的信息不对称、“信息孤岛”和“数据烟囱”等问题，运用数字技术赋能环境治理以提高生态环境治理的效能及科学精准度和社会认可度。