农村基层协商议事机制的现状调查与创新——以下围村人居环境整治行动为例

华南农业大学 杨幸珺，赖欣彦，廖泓茵，杜嘉欣，邱淑姿

改革开放以来，我国社会主义民主法制建设所取得的成绩举世瞩目。近年来，随着民主化进程的推进，我国社会主义人民民主不断扩大，民主制度不断完善，民主形式不断丰富，人民的权力得到充分的尊重与保障。21世纪初期，基层协商议事作为协商民主的重要实践形式，从基层农村逐渐铺开。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》对村级协商议事制度、议事形式和活动载体都做出明确指示，力求形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。在此背景下，全国各地不断探索和创新农村基层协商议事机制。

一、概念定义

在 西 方，“ 协 商（Deliberative）”一词作为术语与政治联系起来指政治讨论时，军事领袖组成的小规模的、排他性群体内部讨论。协商是一种强调理性说服的面对面的交流形式，而不是强迫、欺骗或操纵。[1]协商反应的是一个严肃认真地对衡量支持和反对某个观点的理由的内部过程。[2]“议事”指商量、讨论正式事项，一般指公务，议事是人类的基本活动。“机制（Mechanism）”原指机器、机械，该词来源于希腊语，最早运用于生物学和医学领域。机制是各相关的内、外部因素在运动过程中相互衔接的、有一定向度的律动作用联系。[3]

协商议事机制就是指行为主体能够平等、自由地对涉及自身利益或公共利益地正式事务进行讨论，在讨论中明确地表达自己的观点、意见和偏好，并理性地思考和理解不同支持和反对观点的完整的、稳定的、制度性的结构关系和运行方式。

二、国内农村基层协商民主的发展历程

我国农村基层协商民主主要可以分成四个阶段，一是1980-1988年的酝酿阶段。1980年，广西壮族自治区宜宾县果作村建立第一个村民委员会，实现村民自治的治理模式。在法律保障层面，宪法对村干部的选举以及村民委员会做出了明确的规定，为农村基层协商民主的产生和发展奠定了基础。二是1999-2005年的兴起阶段。1999年，浙江温岭民主恳谈会得到了中央和社会的广泛认同，并作为全国农村基层协商议事的典范进行推广。2005年，我国农村基层协商民主制度化进程得到进一步推进。三是2006-2011年的逐步发展阶段。2006年，中共中央印发《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，对农村基层协商民主的定位、实现形式等作出重要工作指导。与此同时，我国农村基层积极探索协商议事新机制，形成了邓州模式、蕉岭模式等农村基层协商议事的新模式，充分展现协商民主内核。四是2012年至今的稳步发展阶段。2012年，党的十八大高度关注基层协商的推动建设。2015年，中共中央首次以协商民主为议题出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了社会主义协商民主的基本内涵和重要意义。2017年，中共十九大报告提出：“要建立和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局。”全国各地农村基层展开了协商议事的实践探索，形成了众多具有地方特色的新模式，产生了极大的社会效益。

三、下围村基层协商议事机制的实践探索

在下围村人居环境整治过程中，农村基层协商议事发挥着重要的作用。2014年至今，下围村在人居环境整治方面进行了清水湖公园整治、厕所革命、三清三拆三整治等多项人居环境整治行动，其中最具代表性的是2014年实施的清水湖公园“变身记”的改造项目。

促议：议题提出与广泛讨论。第六届村委换届以来，村两委一直想对清水湖周边的宅基地进行整治，重新回收盘活土地资源。为表整治决心，村两委进行了以下两方面的工作：一是以村干部、党员为带头人，在全村范围内对农村垃圾、湖内淤积物进行大规模的清理整治，表明决心，重建村两委与村民之间的信任。二是建立民主议事机制。下围村通过民主选举产生69名村民代表组成村民代表大会，通过协商提出无偿回收清水湖公园范围内所有集体土地的议题。村两委使用村务公开栏等形式给予公示3天。公示期间，下围村两委干部和村民代表通过落户广泛收集下围村民对方案细则的要求和建议。

动议：召开村民代表大会。下围村召开村民代表大会，村民代表、村两委、合作社干部等人员出席村民代表大会，村书记对议题首先对议题进行陈述和解释，各代表在规定的时间内可以申请5分钟的会议发言时间和3分钟的会议补充发言时间，充分阐述自身意见。在表决环节，超过参加会议的村民代表总数的三分之二以上人数表决通过时，表决才可通过。经过民主表决，下围村村民代表会议以67:2的投票结果，通过了无偿回收清水湖公园范围内的所有集体上地的议案，并将决议结果在全村范围内进行公示。

行议：落实人居环境整治行动。公示期内无异议后，由村两委带头，以村民为主体，协同志愿团队落实清水湖土地回收项目。村民以“自家拆、自家青苗自家移、自家山坟自家迁”原则，自行拆迁了近1万平方米的房屋、5000棵青苗和12座山坟，整个过程仅用时一个月，花费近10万元，为日后清水湖公园的规划奠定了物质基础。

四、下围村基层协商议事机制存在的问题

（一）协商议事主体组织结构不合理

下围村村民代表大会存在着议事主体结构不合理的问题，主要表现在：一是青壮年流失。参与村民代表大会的大多数协商议事主体是中年人，青年在村民代表中占比低。二是村民议事会主体相对单一。笔者在调研过程中发现，协商议事主体除了被允许旁听的村外人员，村民代表大会的主体主要还是由村内村民代表。但村内村民与外部社会力量、市场企业、专家学者等第三方主体之间的交流相对闭塞。三是下围村的女性村民代表所占的比重相对较低。在下围村115名村民代表中，女性村民代表共41名，仅占总人数的35.6%。

（二）协商议事主体思想相对落后

部分协商议事主体思想相对落后，在协商过程中难以提出自己的建议，被村民代表大会“边缘化”。或者部分村民代表提出了质量不高、不符合实际、不具有公共利益精神的观点，难以提出高质量的，能够有效促进农村发展的建设性意见，被纳入村民代表大会讨论的观点和意见少之甚少，容易导致村民代表大会中公开讨论环节仅仅流于政治形式，而不能发挥集思广益的作用，变成了耗时耗力的高成本低产出场所。

（三）权力运行主体存在道德风险问题

部分村民代表仍受派系主义、封建思想的影响。相比于正式的制度，村民代表权力行使的限制主要来源于自我道德的约束，形成于村民之间形成的无形的内在契约，但这种道德对权力的约束十分有限。出于对自身利益的考虑，村民代表容易为了自身利益而违反公共精神，在行使权力的过程中存在着一定的道德风险。村两委工作人员在进行议事过程、事项执行的过程中也面临角色冲突、权力冲突和利益冲突，也会面临相应的道德风险问题。

（四）疫情期间村民代表大会开展“难”

由于疫情的影响，受疫情防控体系的限制，为避免人员聚集，减少病毒的传播链，村民代表大会由疫情前的线下协商形式改变为了线上与线下相结合的形式。村民代表在线上进行协商议事，协商议事结束后再组织村民分批到村民委员会进行线下的签名和按手印确认。相比与疫情前的一条龙线下协商、线下确认，线上＋线下的方式更为繁杂，工作人员所需要花费的时间和精力也较之更多，一定程度上加重了村两委工作人员的工作负担，影响了基层协商议事机制的效率。

五、下围村基层协商议事机制的构建

（一）协商主体：构建广泛包容的议事主体

广泛包容的议事主体包括议事主体的多元性、多层次性和公共利益代表性。议事主体的多元性是农村基层协商议事机制得以进行的基础。村民代表大会既需要村民代表、村两委、村务监督委员会及合作社主任等村内固成员的参与，还需要加入利益相关方代表、专业人员代表等补充议事主体，以充分表达社情民意。公共利益是指一定社会条件和特定范围下，不特定的社会主体的一致性利益，公共利益能够超越主体对其产生普遍而非特定的影响。农村基层协商议事公信力、权威力、号召力来源于多元的协商议事主体以及农村基层协商议事一致下社会价值一致性的构建，主要体现村民代表大会的广泛代表性、多层级的协商议事主体以及“六权互动”的协商议事机制。

（二）协商内容：实现议题公共化、多样化

建立分为常态化议题和特殊议题。农村基层议事主题具有公共性、选择性、时效性、动态性。常态化议题是以月份或季度为单位，根据该时间段内市、镇两级政府主要工作指示、农村发展规划、村民需求等，设定该月度协商议事主题，组织召开村民代表大会。常态化议题内容应该具有广泛性、包容性和代表性，涉及农村土地整合、环境整治、社会福利、民生整治等多个方面。

创新公共议题收集机制。将“自上而下”和“自下而上”相结合，以政府下达的指示和文件为基本原则和指导精神，深入学习和贯彻上级指示，在此基础上发挥村两委、村民代表、合作社主任、村务监督委员等信息收集大使的作用，通过政务公开公众号、小程序、议事群聊等线上渠道及工作人员落户访问等线下方式广泛收集议题。其次，还要加强村两委与企业、项目工程承包方等主体的联系，及时了解其合作意愿与需求，甄选有利于提高村民收入、促进农村经济化发展的公共议题。

（三）协商地点：多场所相结合原则

完善正式公共协商议事场所。村民议事厅作为农村协商议事的正式公共协商议事场所，是基层村民了解农村事务、表达自身利益观点、参政议政的重要窗口。正式公共协商议事场所的完善一是要建立专门固定的正式公共协商议事场所，减少农村协商议事的随意性，增强农村基层协商议事的仪式感与权威性。二是在形式上对村民议事正式场所进行精心布置。在场地外部建立具有标志性的标识、挂牌、标语以及场地布置，在场地内部通过桌椅的区别布置进行区域分工。

拓展非正式协商议事场所。非正式场所是指咖啡厅的谈话、酒吧交流、网站讨论区、学生研讨会、出版物、政策倡导者的声明、海报、横幅和传单等。结合我国的实践，农村基层协商议事非正式场所应指网络聊天群、村头榕树底下的谈话、村内小卖部、村提议者的声明、公示等，将更多村民纳入到协商议事框架中，为村民提供参与民主政治生活的机会。

发展“中间民主”场所。“中间民主”场所介于正式场所和非正式场所之间，是指请愿、以印刷媒体为代表的正式新闻、以网络媒体为代表的非正式新闻、咨询、政府网络公告板等。发展“中间民主”场所，一是通过学习培养村民的民主政治意识和知识文化水平，提高参与议题讨论的意愿和质量。二是形成良好的协商文化氛围，通过建立协商角和村务报，使各种意见能够在村务报上得到充分表达。三是发挥村内能人在文字撰写等方面的特长，用村民喜闻乐见的方式解释公共议题，以视觉和内容感觉激发村民参与中间民主场所协商的积极性。

（四）协商程序：实现协商议事制度化、规范化

明确协商议事流程。1876年，美国学者亨利·马丁·罗伯特在《罗伯特议事规则》一书中提出了议事的十二项基本原则，为议事制度及机制的发展做出了巨大的贡献。借鉴罗伯特议事规则，构建农村基层正式协商议事流程为：确立村民代表大会主持人—提出并解释公共议题—进入发言环节—进入表决环节—现场公布议事结果—记录—签名、按手印确认—结果公示—动议执行。

推动协商议事法制化进程。法治是农村基层治理的底线，法治不仅指形式上的合法化，还包括本质上的合乎公共利益。发挥好正式法律法规对权力行使者及村民的约束和规范作用。一是要完善农村基层的法律法规，通过完善村民代表大会制度、村务委员会监督制度、村务公示制度等为村民代表大会的法制化运行提供保障。二是要实行行政职权法治，从立法、执法和监督三个方面，通过规范职权行使的对象、程序及方式、加强行政监督等对工作人员在议项落实中的行政行为进行规范。三是通过普法活动和讲座鼓励村干部和村民学法、懂法、守法、用法，提高村民法律意识，建立并完善村民公约，形成良好的村风民风。

完善协商议事监督和评估程序。将协商议事机制的监督分为对议题提出、议题讨论、议题表决、议题执行这一动态流程的监督以及对议事主体职权履行的静态监督。通过村务监督委员会、村民、社会组织、新闻媒体、专家力量相结合，对村务委员会的工作报告进行审阅，形成并公开改进意见，反馈至村务监督委员会，为进一步优化村委监督委员会工作提供意见。在执行绩效评估方面，注重村民的满意率、难题的解决率以及村民意见的回应率、农村经济发展质量等，以问题为导向，与村干部的工作情况相挂钩，实现村两委与村民的双向交流，为协商议事机制的改进提供动力机制。

（五）协商形式：多形式相结合

由于农村基层协商议事内容具有多样性、复杂性，协商议事主体具有差异性，协商形式也应具有灵活性和多样性。因议题不同、环节不同、主体不同，可选择工作人员落户协商、会议协商、线上协商、活动协商、书面协商等多种协商形式。尤其是如今疫情形势下，更应该进一步利用线上资源，依托新型网络技术通过线上会议进行协商议事，通过线上签名、智能化指纹对比等方式进行表决确认，改变疫情时代，线上与线下难以融合的问题，实行线上村民代表大会。