成都都市圈推进成渝协调发展的路径探讨

电子科技大学 公共管理学院 熊慧

一、成都都市圈对于成渝都市圈建设具有重大意义

成都城市圈是以成都市为核心形成和发展的现代化都市圈，主要由成都、德阳、眉山和资阳4个城市组成。通过成都作为中心城市的优势带动周边城市与区县的经济文化发展，不断提高成都的城市能级，更好起到成都的辐射带动作用，从而实现成都周边区县借势发展，逐步与成都有机协作，形成合理的圈层与结构。在此基础上成都都市圈和重庆都市圈彼此之间相互促进、共同发展，成为推动成渝地区经济发展的动力，成为带动成渝经济圈发展的增长极。

成都、德阳、眉山和资阳四个城市逐步东进的地理方向与重庆都市圈建设的重点区域在空间上遥相呼应、相向前进，这在成都与重庆的都市圈建设中可以促进双城协作的深度和广度，形成良性的双城协同发展局势。同时以成都为首的都市圈在区域经济、人口规模、功能协作、科技创新、交通等方面都可以与重庆都市圈相匹配。成都都市圈便捷的空运与陆运等交通网络系统增加了成渝都市圈的发展活力和韧性，是成渝地区经济高质量发展的对外联系枢纽；成都都市圈创建科学城，并持续引进国内外科创人才，是成渝都市圈的科技创新中心，为重庆都市圈提供发展引擎；成都都市圈和重庆都市圈通过城乡之间的市场互动与物质交换，从而可以起到缩小城乡差距，完善城乡体系，实现城乡公共服务均等化等作用，促进成渝都市圈的融合与协同，成都都市圈在成渝都市圈的全方面协同发展中具有重要战略地位和作用。

二、成都都市圈实现区域协调发展面临的问题

（一）地区发展不均衡问题突出

都市圈内部不同规模的城市形成层次分明的等级系统对于资源科学配置，人口有序流动，区域内经济文化等发展起着重要作用。成都都市圈城市等级规模结构差距较大，成都都市圈范围内主要下辖4个城市，但各城市之间的整体实力和腹地空间存在差距，核心城市对区域的辐射带动效应也不同。作为核心城市的成都聚集了大量的人才、工业、资源，虽然整合能力较强但“一城独大”情况突出，而这样相对极端的人口聚集情况对其他城市和区县的发展与成长不利，易导致成都都市圈城乡发展格局的失衡和城乡的发展差异扩大，严重阻碍了成都人口聚集扩散作用的有效发展，与成渝都市圈协同发展的目标相背，一定程度上未有效带动都市圈各城市及区域整体发展和优化。

虽然成都都市圈在近十年间城市等级规模结构不断升级，但总体上发育程度不高，城市等级结构仍不健全，同时由于成都“一核独大”现象的突出以及原本经济水平的制约，都市圈内部缺少经济总量相对较大、城市发展水平相对较高的副中心城市和次级城市。从中国各个主要大中城市的工业发展分析，中心城市大多以金融工业、高新技术制造业、科技服务业等为主，这类工业的相对产值较高、生产经营能力也较强，此类工业虽然在德阳、资阳等市的科技创业区内也出现过，但因为经济基础等因素并没有形成大规模的工业体系；在汽车运输与物流行业中，德阳和绵阳的交通运输一体化发展状况相对较好，近几年影响着成渝都市圈内汽车制造行业的空间整合以及人口与信息资源的流通。总的来说，除中心城市外各城市尚未形成具备支柱效应的产业体系。这就导致在城市发展的巨大差距、更好的人均收入水平等原因下，成都周边城市居民都更愿意向中心城区迁移和集聚，成都经济的发展格局保持稳定。即使成都市将一些产业向郊区、其他城市转移，但由于竞争力大的产业并没有发生大的转移，区域发展差距并没有明显地缩小。

（二）公共服务一体化水平仍需优化

近年来，尽管成都都市圈基础教育、公共卫生、医疗等方面服务能力不断增强，但在城市群内公共服务资源和设施上仍面临分配不平衡的局面。都市圈的成长要经历很长的阶段，开始阶段中，养老、社保、教育等优质的服务都主要聚集在核心城市，使得都市圈内的服务优势无法充分被都市圈各地方共享共用。公共服务在提供上存在偏颇，发展相对较差的地区缺少保障人民生活的相关公共服务资源，公共服务一体化水平较低，在一定程度上延缓了都市圈内同城化发展进程。尤其是在当前国内疫情反复的形势下，存在许多不确定因素，一旦出现紧急情况，由于公共卫生资源分布的不合理，难以做到有效应急管理。此外，成都都市圈内部各城市的水、电、气等基础设施建设，主要是根据目前资源分布现状及接下来计划安排等条件下进行的统筹，这种情况下建设的基础设施与周边地区的衔接性不强，不能在整个都市圈内实现有效配置及建设。

（三）轨道交通网络建设滞后

在都市圈内建设发达的城市轨道交通网络体系，可以大大减少城市间的运输成本，有效促进区域内要素的流通，对都市圈的发展有很大的推动作用。目前成都都市圈的交通运输系统是由公路体系、区域铁路系统、航空系统等共同组成，都市圈内部中心区与卫星城之间的交通运输以私家车与公共交通为主，都市圈外多以航空与铁路为主。伴随着成都东进、重庆西扩的步伐加快，两大都市圈对于交通的依赖也逐步提升。但由于缺乏大城市群规划，目前的交通网络规划几乎没有从区域协作与共同发展的层面去引领城市发展，在交通基础设施方面没有统一部署，造成建设滞后，严重阻碍交通一体化进程。

（四）都市圈协同机制未常态化运作，区域治理标准不统一

优越的自然环境是打造现代化城市圈的前提条件，也是实现优质生活的主要保证。随着现代化的发展，城市污染与工业发展相伴而生，使城市人居环境恶化。成都都市圈生态污染主要表现三个方面:一是水污染加剧，水资源供需矛盾突出；二是空气污染严重，城市绿化率低、二氧化硫、二氧化碳排放量大等较容易形成酸雨、沙尘天气；三是由于人口的迅速涌入，城市发展占用大量农业用地，对自然生态环境形成巨大冲击。但是在严峻生态污染情况下，各城市行政区划自我发展意识较强，造成强行政边界效应，导致已有的都市圈协作推进机制无法常态化运作，也无法稳定有效地推进都市圈生态治理协同治理的实施，具有较大的不确定性，需要高位协商机制的协调。同时生态环境指标标准不统一，也导致区域协同治理难题不断，造成资源要素流动效率低下。

三、推动成渝都市圈区域协调发展的对策建议

（一）优化共建共享的公共资源协同

公共服务共建共享是都市圈协同发展的重要意义。以基础设施关联共建、公共资源共享辐射等作为途径，可以迅速推进都市圈内核心城市与其他城市的同城化发展，按照高效方便、辐射周边、共建共享等原则，推动成都市区的优质公共服务资源向都市圈内其他城市延伸，有利于补齐都市圈内基本公共服务分布不均的短板。一是需要加快落实成渝都市圈内教育、医疗、卫生、文化等公共服务合作机制。城市双方将共同建立跨城市的综合医疗卫生服务、养老系统，并能够对健康、住房、养老、教育科研等人民群众较为关心的公共服务，出台一些综合性服务措施；在高等教育方面，健全异地就读、借读等管理措施与完整职业教育体制，以有效避免企业人才流失；加强与成渝都市圈的公共协调，健全重大疾病、突发公共卫生事件的联防联控与紧急救助体制，促进建设成渝一体化的应急卫生网络系统。加快发展公共教育、公共卫生、基础医疗等公共服务资源的共享，可以在一定程度上扩大都市圈内各城市公共服务辐射半径。二是依托都市圈基础设施的共同建设，如水、电、燃气等需要城市之间进行高度联系的设施，可以加强都市圈各城市的交通线路对接，缩短城市之间的距离，使高质量的公共服务更加普及，同时便利的公共资源通过辐射作用能将都市圈核心城市的重要功能向周边城市疏解，促进都市圈内部协调发展。

（二）加快生产要素一体化建设

产业与要素市场的一体化是都市圈协调发展的物质基础与前提条件，在都市圈中形成一体化的要素资源，使人才、用地、技术、资金等发展要素实现优化配置，有助于提升城市圈及其核心城市的辐射能力及促进都市圈内生产要素的优化配置与有效流动。积极建立人力资源市场一体化、完善对成渝都市圈内部市场行为的合作治理、促进建立统一的市场准入要求与管理规范都是优化生产要素一体化的必要举措。同时要注重产业的开发与聚集，产业的开发应该建立在企业自身的发展基础之上，对成渝城市群各个城市来说，就必须要根据各自的发展现实以及对城市群未来的发展规划出发，并根据城市群的经济功能合理确定，有意识地开发相关产业，并以此促进产业的聚集与融合，从而建立一个合理的产业一体化框架，使成渝城市群的协同发展可以获得产业集群的重要支持。成渝城市群工业基础较好，工业类型也比较多，成都和重庆在机械工业、电子信息业、汽车、摩托车工业、仪表制造业等领域在国内都具有重要优势；而都市圈的其他城市，如德阳的汽车重装工业、宜宾的页岩气产业等也具有很强的工业优势，因此成渝城市群需要按照自身状况和规划对地域内的工业资源加以综合调配，发挥地方优势工业企业在融合与集聚过程中的重要角色，以提高地方工业发展水平和经济发展能力，健全产业协作机制。

（三）构建立体网络交通体系

成渝城市群协调发展离不开交通网络的支撑，以交通主干线及分支的向外延伸构成的交通网络可以极大地优化成渝城市群对外发展的空间布局，以及吸引外来产业及资金，进而转化成人流、物流，提升城市圈活力。都市圈对内与对外的交通并非城市内交通的直接向外延申，而是要以城市之间的实际联系与实际需求有目的地精准布局。成渝都市圈之间的交通运输布局，主要满足以通勤为特点的人口流动和工业集聚区所要求的运输条件，而通勤流和物流的形成又必须依靠城际高速轨道交通、铁路、高速汽车等，这就必须形成立体化的城市综合交通网络，实现成渝城市群内部的半小时或一小时通勤，提高成渝都市圈之间的空间可达性。所以需要对成渝城市群内部各个城市的交通基础设施进行一体化整合，要以成都为中心在城市内建设地铁和轻轨，实现都市圈内半小时通勤，需要积极推动成渝城市群之间的城际快速通道的建设，缩短成都和重庆之间的通勤时间，实现两个都市圈之间的通勤化和经济一体化，尽力保障两城之间人流、物流的流动。

（四）构建协调机制，加强联保共治

成渝城市群的统筹发展离不开中央政府为首的体制变量的保障，需要推动成渝城市圈内的体制发展，为成渝统筹发展创造充分的体制保证。由于政府体制的原因，我国的地方政府主导了社会的各个方面，对以自身的利益为主，形成较强地方主义倾向。这样将导致城市圈内部城市的利益协同问题严重，所以建立了城市群统筹管理机制，以强化都市圈各政府内部的利益交流与联系，使所有政府都纳入整体利益链之中，从而建立利益共同体，共同促进城市群的总体推进。都市圈协调机制具体从三个方面来说，一是政策制定和政策执行的一致性。政府必须发挥提供协同平台，的作用，需要打破行政壁垒以优化产业、经济发展。都市圈政府间的政策制定要充分考虑各地区的实际情况，重视与各地进行协商与衔接。二是逐步完善利益共享和补偿机制，要避免都市圈之间不同行政单位出现利益斗争的情况，需要建立一个区域利益协调机制。协调机制用以对每个城市之间的成本与利益进行考虑，理顺利益分配关系，以对处于利益受损城市或区域进行适当补偿，进一步牢固利益共同体。三是构建都市圈内统一的统计监测与考核评估体系。这主要以城市圈的协同建设为大内容，并根据城市基础设施、行业分工、环境治理、社会公共服务、街区治理等重点问题，制定统一的量化与评价标准，加强联保共治。

（五）完善城市体系，强化辐射作用

城市群内城市的和谐发展离不开其每个城市的发展，因此，完善城市圈内的城市系统和城镇管理体系尤为重要。对成渝都市圈而言，都市圈内所拥有的城市规模小，且功能不完善，是成渝城市群中城市系统的薄弱环节。完善城市系统，首先要提高成都和重庆的中心都市地位，进一步促进城市人口和要素聚集，将提升城市功能与扩大城市规模紧密结合起来，进一步增强中心都市对外的经济辐射能力，从而不断增加中心城市的城市层次，推动特大城市转变为超大城市，丰富与完善城市层次，提高城市的质量，有步骤、有计划地推进城乡一体化，建设卫星城镇。其次，培养和提高中小城市接受辐射和自我辐射的能力。由于成渝都市圈中小城市的数量多而规模小，抑制了大中城市向周边中小城市的辐射与扩展，同时也对中小城市自身向外对的辐射和扩展形成了影响。以县城为基础积极发展中小城市，不断提高原来的中小城市规模，使形成为全县经济社会发展的中心并能对外交流以提高自己的经济辐射力，更好成为联系大中城市的重要纽带。