中国农业保险高质量发展的新旧动能转换路径研究——农田碳汇保险的研究

王安鹏 于 威 李志刚 陈 忠 太平财产保险有限公司农业保险部

一、引言

当前，国际形势复杂严峻，经济复苏放缓，全球供需失衡加剧。此前国内区域性疫情频发，市场主体经营困难明显增加，经济下行压力继续加大，特别是在农业领域，粮食安全作为保障国家安全的重要举措，面临着来自国内外的风险威胁。农业保险作为国家粮食安全的防护网，也面临着愈加剧烈的挑战。

我国农业保险的发展更多依赖国家财政补贴，内在发展动能单一。首先，我国政策性农业保险发展的决定性因素是财政支持力度，其具有边际递减效应。财政补贴持续增加后，农业保险补贴负担率提高，杠杆率下降，资金使用效率下降（江生忠、赵新宇，2022）。其次，财政补贴影响农业保险各类市场参与主体的积极性，是农业保险供需关系最重要的影响因素。农业保险保费补贴年环比增速低于原保费收入年环比增速，且扣除补贴后的保费收入变化幅度较大，如2010 年和2014 年分别跌至-24.89%和-2.48%，反映出我国农业保险规模增长比较依赖各级政府的财政补贴、自缴保费压力大等问题（李丹、魏帅，2021）；我国保险公司承担经营农业保险的费用比经营普通财产保险高，过度依赖政府，一旦政府财政支持不够，经营就会出现相关问题，农民参保意愿也随之降低（郑军、汪运娣，2016）；农民主动投保积极性不高、保险获得感低，影响他们次年农业保险投保参与积极性。最后，2007至2017年，我国农业保险财政补贴依赖率达75.3%，远高于国外的63%。综上可见，我国现阶段农业保险存在过度依赖政府财政补贴的问题，长期来看，该模式将严重影响农业保险的持续高质量发展。

财政补贴效率和农业保险高质量发展的最优解在何方，是业界、学界一直探索的课题。国家政策并不是一成不变的，随着社会的不断发展，很多政策会根据实际情况进行调整。但是未来几十年，有一件事是确定的，就是在2060 年之前必须实现碳中和。2022 年2 月，《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布，为农业保险动能转换提供了新契机。该文件指出：“研发应用减碳增汇型农业技术，探索建立碳汇产品价值实现机制。”该文件将农村、农业碳汇定义为我国乡村振兴的重要助推器。农田碳汇作为农业碳汇最重要的部分，具有广阔的商业和政策市场，是未来农业保险动能转换的一条路径。

二、农田碳汇保险的概念与界定

农田碳汇是指通过植物的光合作用和土壤有机质积累，实现固碳（固定空气中的二氧化碳）制氧（释放氧气）所获取的一种生态模式。碳汇是农作物的衍生物，兼具经济价值和生态价值。一方面，加强农田碳汇的发展，有助于实现“双碳”目标，推动化肥、地膜、农药等减量，促进农林生物质综合利用，进而实现农业绿色可持续发展。另一方面，农田碳汇价值是一种无形资产，可用作交易和抵押贷款，盘活农业金融。2022年5月，全国首个“农业碳汇交易平台”在福建省厦门市落地，全国首单农田碳汇试点项目在福建省农业农村厅的指导下，顺利在海峡股权交易中心完成交易，现场为种植户发放首批农业碳票。该农业碳汇交易平台标志着农作物的碳汇价值被认可，并且与市场进行融合，兼具市场属性。

农田碳汇保险是以农田作物及其土壤产生的碳汇为保险标的，以农田碳汇价值损失为保险责任的一种新型保险，兼具政策属性和商业属性。农田碳汇是农作物的附加产品，是作物价值的重要体现，是可保的保险利益。农民对农田碳汇有天然的保险利益。农田碳汇保险的保险利益是农户在农业生产过程中产生的附属价值，是期待利益，是合法的利益，也是与公众价值一致的利益。农田碳汇的价值由国家承认的碳交易所认证，交易价格由交易所根据市场价格确定，是可以用货币衡量的、确定的利益。

农田碳中和指明了国家农业产业升级的大方向。在未来的几十年里，碳中和目标一定会坚定执行、贯彻始终，而其中蕴藏着无数的发展机会，农业保险在这方面大有作为，农田碳汇保险将成为农业保险高质量发展、国家乡村振兴的重要助推器。

三、发展农田碳汇及相关保险的重要性

（一）农田碳汇是中国乡村振兴的重要助推器，具有重要的历史使命

长期以来，农村都承担了较重的生态环境保护职能，乡村振兴背景下，必须加大对农村的转移支付，承认农村长期以来提供的生态系统服务价值，要对农村的生态保护成本、发展机会成本等进行各种形式的补偿。

目前，农田生态系统碳汇交易和补偿对提高农民收入、促进农业经济发展已展现出积极作用，是对农民劳作价值创造的再认可。在持续推进乡村振兴和粮食安全的背景下，如何稳步地提高农户、企业的收入将关系到我国农业的可持续发展。党中央提出的“双碳”目标是重要的战略导向，农田碳汇无疑兼具历史使命。在具体获利方式上，部分农民通过卖出碳信用额度获利；部分农民并未将获得的碳汇入市，而是像厦门碳汇茶园项目一般，采取一定的措施促进农田土壤固碳而获得政府或企业的相关激励。首批碳汇茶园项目让农民在卖茶叶的同时“卖空气”，为美丽乡村建设开辟出致富新路。碳汇将助推生态茶园建设，推进茶叶生态、低碳生产，促进茶业提质增效发展和茶农持续增收。

农田碳汇可交易一方面有利于农民增收，促使农民由“卖炭翁”变成卖碳汇的“卖碳翁”。目前碳汇收益实行“企业+村集体+农户”和“一元碳汇”（福建顺昌等地组织贫困村开发碳汇林，将产生的碳汇量通过微信小程序扫码的方式，以1元10千克的价格向社会公众出售）两种模式，所产生的减排量销售收益按照公司40%、村委60%的比例分配利润；另一方面，促进传统农业向绿色低碳农业转型，促进落后地区碳扶贫等模式的发展，有利于逐步减缓区域经济分化程度，促进各区域的沟通合作并凝聚共识。

（二）农田碳汇保险是农田碳汇的风险防护网，是中国农业保险内在动能转化的重要突破口

农田碳汇是绿色低碳转型趋势下的经济发展新赛道。碳汇固碳成本低，而且发展碳汇在防止水土流失、保护生物多样性等多方面具有巨大生态价值。据研究，到2035年，农田碳汇规模将会达千亿元规模。根据目前政策要求，在未来5—10年，各类碳汇项目必须借助碳交易市场化机制，用市场化手段调节社会财富。这种模式必然面临因碳汇生产低于预期碳汇交付数量导致收益减少的风险；农作物风险抵御能力明显弱于林木，在其整个生长过程中更有可能遭受自然灾害和意外事故，进而导致吸碳量减少，造成一定程度的经济损失。

未来，碳汇要“提标、扩面、增品”必然需要相关的直保或再保产品来分散风险，提升碳汇经营者的参与积极性，促进行业稳定高质量发展。农田碳汇保险有着巨大的潜在市场和强烈的市场需求，将是中国农业保险实现新旧动能转换的一条路径，为农业保险的发展注入新的活力。

四、国内外农田碳汇保险的相关实践

（一）欧盟实践经验

欧盟早在2014 年10 月通过了《2030 年气候与能源政策框架》，将土地利用、土地利用变化与林业所产生的温室气体排放量和吸收量纳入核算框架。该法规首次规定，在2021—2030年间，欧盟成员国有义务减少等量或以上的天然气用量，来抵消其所产生的温室气体排放量。该法规指出了土地部门在实现缓解气候变化长期目标中的重要性。瑞士再保险提供保险产品管理碳信用价格波动的风险，并与澳大利亚一家保险公司根据减排购买协议合作开发碳交付保险产品。

（二）美国实践经验

2005年，美国爱荷华州、内布拉斯加州和堪萨斯州的农民通过土壤碳汇产生了38万美元的碳交易，并将这些指标出售给企业或大学。2018年，美国一些议员酝酿了一项新的法案，帮助美国农民通过土壤碳汇赚钱。这一法案创造了一个每年240亿美元的土壤碳汇市场。目前，爱荷华州和北达科他州的农业局已经开始充当经纪人，从农民那里汇集碳指标并将其出售给芝加哥气候交易所。

21世纪农业政策项目的一份报告显示，根据强制性减排目标和不同的碳指标价格，美国农田碳汇每年产生的价值在26亿美元到243亿美元之间。瑞士信贷能源交易和环境市场部副总裁吉亚·施奈德（Gia Schneider）说：“如果规划得好，农田碳汇能成为很大的市场并带来大量的减排。”

在此基础上，美亚保险与美国国际集团针对碳损失、碳交付、碳价格、碳汇贷等领域存在的风险，开发了相对应的碳损失保险、碳交付保险、碳汇价格保险、碳信用贷款保证保险等。

（三）中国实践经验

我国碳汇保险起步于2021年，目前主要集中在林业碳汇试点阶段，已在全国20多个省份陆续推广。2022年7月19日，全国首单农田碳汇试点项目顺利在海峡股权交易中心完成交易。此次交易，由福建环融环保股份有限公司购买南靖县龙山镇农田碳汇0.7万吨，这标志着中国在农田碳汇上迈出了实质性一步。2022年8月17日，全国首单农业碳汇保险在福建宁德福鼎市试点落地，为福鼎市特色农业产业提供300万元碳汇损失风险保障，这是农业碳汇保险在中国的首创。本次首批试点投保标的为福鼎市全市30 万亩生态茶园、宜种植被及其种植区域农田，包含了木本、草本、禾本和藤本农作物及其种植区域农田所产生的年增碳汇量。农业碳汇保险赔款可用于对灾后农业碳汇资源救助、提高农田土壤肥力、改善种植管理、培育技术创新等加强产业与农田生态功能修复的有关费用支出。出险后，保险公司借助卫星遥感技术高效监测损失情况，与主管部门联合查勘，可在灾后第一时间将赔款支付到位，为灾后减损、固碳能力修复争取宝贵时间。未来，农田碳汇保险将会随着“乡村振兴”“双碳”战略的融合，迸发出新的活力。

五、推进农田碳汇保险发展的重要举措

（一）高标准农田是农田碳汇保险的载体

高标准农田可巩固和提高粮食生产能力，是保障国家粮食安全的关键举措，更是未来碳汇保险的载体。未来的高标准农田不仅要求农田质量高、产出能力强、抗灾能力强和资源利用效率高，而且需要生态和环境效应好。保险目前立足于保障短期的高标准农田建设投入成本，未来必须要主动保障高标准农田的生态效益。

长期以来，化肥对我国农田粮食产量提升的贡献已经接近极限，在保障粮食安全的过程中，在一定程度上以“牺牲环境”为代价的方式是不可取的。《中国统计年鉴》和《中国农村统计年鉴》数据显示，1980至2019年，我国每公顷耕地化肥施用量由127.8kg 增加至400.7kg，是国际公认的化肥施用安全上限225kg 的1.8 倍。化肥的过量施用不仅会污染环境，还会破坏农业耕地土壤结构，加速其养分流失，甚至造成土壤板结和土壤环境次生盐碱化。最近，对我国黄河流域五大灌区沿河耕层土壤的检测显示，黄河流域耕层土壤整体有机质含量偏低，缺磷、缺钾现象普遍，这将使得土壤肥力下降，从而降低农田的单亩产量，长期来看，必将影响粮食供给。

伴随着高标准农田覆盖面和建设技术不断提升，高标准农田碳汇保险必然成为农业保险的“新贵”。随着《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》和《高标准农田建设通则》（GB/T30600—2022）分别于2021 年9 月和2022 年3 月正式发布，高标准农田建设进入快车道。《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出，到2030年，中国要建成12亿亩高标准农田。截至目前，建成和开工在建高标准农田7377万亩，占全年1亿亩任务量的74%。预计到2025年，高标准农田的建设进度过半，其整体的生态规模效应会逐步显现，市场价值将在“双碳”战略的深入推动下被市场承认，其风险保障需求会激增。届时，高标准农田碳汇保险将是推动农业保险高质量发展的重要动能。

通过加强高标准农田建设，采用保护性耕作措施、改变水稻灌溉方式、增加秸秆还田、增加有机肥施用、采用轮作制度和合理利用土地等，提升农田土壤的有机质含量，减少温室气体排放，增强农田土壤固碳能力，兼顾经济效益和生态效益。以高标准农田碳汇为契机，不仅可以解决农业生态环境问题，还可以从根本上解决以往高标准农田建设中存在的资金渠道单一、回报率低等问题，也是高标准农田下半程建设的重要动能之一。

（二）科技赋能是推进农田碳汇落地的技术支撑

2022 年8 月18 日，为深入落实党中央、国务院有关部署，做好科技支持“碳达峰、碳中和”工作，科技部等九部门联合印发了《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》，指出要加强科技支撑“碳达峰、碳中和”所涉及技术研发、应用示范、成果推广等工作。2022 年8 月19 日，国家发展改革委、国家统计局、生态环境部发布《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》并指出，到2025年，统一规范的碳排放统计核算体系进一步完善，数据质量全面提高，为“碳达峰、碳中和”工作提供全面、科学、可靠数据支持。

在这样的形势下，搭建行业统一的农田碳汇信息化平台就显得十分必要，而且需要推动生态、环保、金融监管机构联动，共建农田碳汇信息共享平台。由于遥感碳汇监测和农作物遥感定损可使用共同的遥感影像，故可由政府部门对农险综合信息管理平台进行升级，引入第三方农田碳汇评估机构对农田碳汇进行评估，生态环保单位、保险公司等主体通过数据信息系统对第三方农田碳汇评估机构的风险评估结果进行核验，并给予有效评价和校正。该平台将传统的遥感定损与碳汇监测相结合，可大幅度降低遥感技术应用成本，具有很强的经济性和便利性。

此外，保险公司在产品设计方面，可通过运用遥感碳汇变化量、存量等数据，按照区域产量保险设计逻辑，为农田碳汇在实际生产中遭受的损失提供风险保障，通过历史数据汇算风险，确定保险费率、承保理赔范围、赔付标准等。在承保理赔方面，可采用政府统保形式支付保费；当实际农田碳汇损失或成本投入超过约定范围，保险公司将为被保险人提供赔付，赔款直接进入农田生态基金专项账户，由生态环境部或农业农村部根据遥感碳汇测算结果，按图分配农田生态碳汇基金，让农田碳汇价值获得更多范围的认可。

▶图1 地块和行政区划维度的碳汇测量示意图

（三）建立农田碳汇基金运作机制是经济保障

农田碳汇基金旨在为农业种植户提供“另类”种植补贴。笔者建议建立农田碳汇基金，设置专项账户，由政府统一管理运作，效仿粮食补贴制度，在作物收获后由政府根据种植户农田碳汇情况进行适当分配。

依托上述统一农田碳汇信息化管理平台，通过线上+线下的模式，在作物收获期后由权威部门对种植作物区域性固碳效果进行认证。待认证后，可将此部分农田碳汇转移到碳汇交易市场进行买卖，作为农田碳汇基金资源的主要来源。

为进一步保障种植户农田碳汇的收益，可利用保险经济补偿功能为农田碳汇提供风险保障。农田碳汇保险由农田碳汇基金按一定比例差异化支付，具体比例由各地政府根据农田碳汇历史回溯情况确定；采用政府支付，保障责任为区域农田碳汇产量损失和超预期达成导致的成本投入。每年农田碳汇基金产生的收益，由政府统一拨付给种植农户，鼓励种植农户在其生产活动中为社会带来正效应。

（四）完善顶层设计，建立健全农田碳汇政策体系

目前，我国碳汇还处于发展初期，需要积极完善碳汇制度的顶层设计，为农田碳汇保险发展提供政策性、指导性支持和保障。

一是完善农田碳汇保险相关领域的立法。在立法层面，我国要加强碳汇保险的强制性立法，扩大农田碳汇保险的涵盖范围，如明确主体的投保义务、保险机构的赔付责任、投保模式等；二是建立农田碳汇保险国家标准。财政、农业、保险等监管部门需要联合建立健全保险支持农田碳汇的财政、承保、理赔体系；三是地方政府应制定相关的行政法规和部门规章，推动全社会树立绿色发展、生态环保意识，为农田碳化保险提供发展土壤。

二是建立激励约束机制，提高农田碳化保险的参与度。一方面，实行优惠的财政与税收政策。如对提供农田碳汇保险产品和服务的金融机构实行保费补贴、减免税收等，发挥财政资金引导作用，以提高保险公司开展农田碳汇保险业务的积极性。另一方面，实行差别费率。保险公司应加强与第三方农田碳汇风险评估机构的合作，根据企业不同的碳汇综合风险级别采用相应的保险费率。另外，保险公司还需要持续跟踪农户、农企的风险等级，适时调整保险费率。实行差别费率，可以增加农户、农企的投保意愿。在约束机制方面，明确规定强制投保的行业领域，潜在的、逐渐的、故意造成环境污染的事故及引发损失的项目要纳入承保范围，并对违规者进行处罚，提高企业及社会大众的环保意识。