完善我国农险大灾风险管理——基于国际经验

罗雪琴 南开大学金融学院

一、引言

农业兴方能基础牢。农业大灾风险严重阻碍我国农业生产、全面推进乡村振兴和经济发展。近年来，受极端天气及动物疫病影响，农业大灾风险愈发严峻，旱灾、洪涝、冷冻、猪流感等灾害发生频率加快、损失程度加深、影响范围加大，不仅给农业保险经营机构造成较大的赔付压力，也不利于我国农业发展、粮食安全和经济增长。国家统计局统计数据显示，2020 年，我国农作物总播种面积为167487 千公顷，受灾面积19957.6千公顷，绝收面积2706 千公顷，造成直接经济损失3701.5亿元，占国内生产总值比例达0.36%，显著超过大灾标准（GDP 的0.01%）。其中，洪涝、地质灾害和台风造成的损失最大，受灾面积11059.6千公顷，绝收面积1498千公顷，可见农业大灾造成的损失巨大。与此同时，农业大灾损失也给我国农业保险经营机构带来了高额赔付，中国银保监会和《2021 年中国统计年鉴》披露数据显示，2015—2020年，我国农业保险赔付率总体呈现上升趋势，且持续保持在50%以上的区间。2020 年，我国农业保险赔付支出近600亿元，赔付率高达72.7%，这对我国农业保险健康、可持续、高质量发展是一个巨大挑战。

依据Banks（2005）对风险管理工具的分类，农业保险属于损失融资中的风险转移部分，是科学管理农业大灾风险的重要抓手。然而，农业大灾风险具有系统性特征，一旦发生很有可能造成较高的赔付，对农业保险经营机构的财务稳定性和经营可持续性造成不利影响。因此，要想保持农业保险稳定可持续的经营，就有必要完善农险大灾风险管理，在时间上和空间上增强农业保险经营机构分散风险的能力。近年来，国家高度重视农业保险大灾风险管理体系建设。从2014 年开始，中央连续出台多项政策，多次提到要尽快建立健全农险大灾风险分散机制，明确了农险大灾风险管理在农业发展中的重要保障作用。2020年，中国农业再保险股份有限公司（以下简称“中农再”）组建；2022年，《中央财政农业保险保费补贴管理办法》出台。近年来，各地因地制宜、因城施策，积极探索建立农业保险大灾风险分散机制。现阶段，我国已初步建立农险大灾风险分散长效机制，形成了农业直接保险广覆盖、农业再保险重点发展、农业大灾风险准备金有一定规模的大灾风险保障机制。

我国对农险大灾风险管理的探索始于20世纪80年代，经过40多年的快速发展，已形成一定的规模和效果，但与世界上农业发达国家相比，我国农险大灾风险管理尚处于探索阶段，相关配套保障和实施细则不够完善，仍面临农险大灾风险分散机制不完善、配套法律法规相对缺失、补贴机制存在不足等诸多问题和挑战。因此，加快完善我国农险大灾风险管理，有效转移农险大灾风险，对于发展农业、保障民生、稳定经济很有必要。本文在此背景下，分析我国农险大灾风险管理的现状与主要问题，吸收国外农险大灾风险管理的实践经验，提出完善我国农险大灾风险管理的优化建议，以期为推动农业保险高质量发展、保障国家粮食安全、全面推进乡村振兴、抑制因灾返贫提供重要参考依据与借鉴意义。

二、我国农险大灾风险管理的现状与主要问题

（一）我国农险大灾风险管理的现状

我国农险大灾风险管理起步晚、发展快，现阶段已初步建立中央和地方财政共同支持的多方参与、多层分摊、多元分散的农险大灾风险分散机制。庹国柱（2013）提出，农险大灾风险管理制度主要体现在分散手段和分散层级两方面。在分散手段方面，一是农业保险不断扩面。2021年，农业保险保费规模超900亿元，服务农户1.88亿户次，三大主粮作物农险覆盖率超70%；二是再保险持续发力。2021年，中农再与35家农业保险经营机构签署再保险标准协议，承担行业20%的农业风险保障，保费规模超190亿元；三是政府补贴逐年增加。2021年，中央财政拨付保费补贴333.45亿元，同比增长16.8%；四是公司层级农业保险大灾风险准备金基本建立。《农业保险大灾风险准备金管理办法》规定，保险公司需对给予保费补贴的农业保险业务进行农险大灾风险准备金的计提。在分散层级方面，农险大灾风险形成从保险经营机构、再保险、大灾基金到政府兜底的有效分散链条。

（二）我国农险大灾风险管理的主要问题

首先，农险大灾风险分散机制尚不完善。目前，我国的农险大灾风险分散机制虽快速发展，中央和地方不断进行探索，但依旧存在许多问题，尚未形成完整的制度链条，具体表现在：第一，再保险安排存在不足。我国农业再保险历经分散再保阶段、“农共体”阶段，目前处于“中农再”阶段（魏加威、杨汭华，2021）。现阶段，我国再保险安排主要存在三个问题：一是大灾超赔风险机制划分单位不合理，依据《政策性农业保险再保险标准协议》的规定，大灾超赔风险机制以省为单位划分，因此，未达到赔付要求的省份、但出现超赔情况的保险经营机构就不能获得再保险赔付，这并不能充分体现保险经营机构的实际需求。二是赔付率和起赔额设定过高，鲜有保险经营机构能够获得赔付，再保险安排不能发挥应有效果。三是赔付方式不科学，损害保险经营机构的利益。第二，农险大灾风险管理市场工具的开发和应用滞后。目前，我国用于分散农险大灾风险的工具主要为再保险安排、大灾基金，大灾风险证券化还处于探索阶段，这主要是因为我国资本市场尚不成熟，投资者对大灾风险证券化的认知度较低，加之缺乏巨灾债券定价所需的大量数据、巨灾期货和巨灾期权相关指数，导致我国对农险大灾风险证券化依旧处于不断摸索中。第三，尚未建立中央层面的农业大灾风险准备金。虽然各地如山东、江苏、四川纷纷探索建立农业大灾风险准备金，出台了相关政策指导文件，但全国性的农业大灾风险准备金并未建立，难以实现资金的统一调度补偿，抵御大灾风险的能力有限。

其次，配套法律法规相对缺失。法律保障是支持农业保险高质量发展的“助推器”，完善的配套法律法规是农险大灾风险管理成熟的重要支撑。纵观我国农险大灾风险管理的发展历程，相关法律法规不完善、不健全，多为宏观层面的指导和呼吁，缺乏较为详细的规范。已出台的相关政策指导性法律法规，如《农业法》《保险法》《农业保险条例》《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》等，大多是原则性的规定，缺乏诸如各利益相关者权利和义务范围、农险大灾风险分散机制的运作模式、建立主体、准备金积累等详细规定，可实践性较差，造成很多情况下“无法可依”或“法律适用模糊”。总之，法律保障是根本，立法层面的缺位影响了我国农险大灾风险管理体系建设和农业保险高质量发展。

最后，补贴机制存在不足。新版《中央财政农业保险保费补贴管理办法》（以下简称《管理办法》）对我国农业保险补贴做了进一步的修订，明确了财政部牵头负责，调整了部分补贴规则，更好地保障我国农业保险高质量发展。与此同时，笔者也注意到，我国农业保险的补贴机制依旧存在需要完善的地方，主要体现在：一是补贴范围较小。《管理办法》第二章“补贴政策”第五条明确指出，我国中央财政补贴险种标的主要包括水稻、小麦、玉米等十余种，和美国、加拿大等发达国家存在较大差距。二是补贴方式单一。目前国际上对农业保险的支持有保费补贴、经营管理费补贴、再保险补贴、培训教育补贴和产品开发补贴等五种形式，我国仅采用了保费补贴形式。据统计，2012年以来，保费补贴占政府农业保险总补贴额的比例一直在99.8%左右（张峭等，2019）。

三、国外农险大灾风险管理的实践

（一）美国的农业保险大灾风险分散机制

美国的农业保险大灾风险分散机制主要以再保险为核心，包含直接保险、再保险、大灾专项基金以及紧急预案四层结构（李琼等，2018），利用再保险、财政补贴、农业大灾风险证券化、紧急贷款政策等多种工具，达到了有效分散农险大灾风险目的，保障了美国农业保险的稳健运行。首先，农业保险经营机构与美国联邦农作物保险公司（以下简称“FCIC”）签订《标准再保险协议》，当发生农业保险经营机构赔付能力不足情况时，FCIC 可对其进行补充；若FCIC 也无法足额进行赔付，农业保险专项基金将会为FCIC提供资金支持；若农业保险专项基金仍不足以偿付灾害损失，此时FCIC 可启动紧急预案，向商品信贷公司申请贷款，以此保障农险大灾风险的有效分散和科学赔付。其次，美国政府在整个农业保险大灾风险管理过程中提供多种财政补贴和配套法律保障，农业保险经营机构可以同其他商业再保险公司分保，通过巨灾债券、巨灾期权、巨灾期货等多种市场工具在全球资本市场转移本国农险大灾风险（范丽萍，2015），实现农险大灾风险多元化分散。综上，依托再保险安排、大灾专项基金、证券化手段以及政府补贴等，美国形成了完整的农险大灾风险分散链条。

（二）加拿大的农业保险大灾风险分散机制

加拿大的农业保险大灾风险分散机制具有浓厚的政府主导色彩，主要通过联邦政府、省政府提供再保险以及大灾风险准备金来分散农险大灾风险。其中，政府主导性具体体现在以下方面：一是农业保险公司由省政府组建，商业保险公司因缺少政府补贴，基本不参与农业保险经营（中原农业保险公司加拿大农业保险考察团，2016）；二是联邦政府、省政府提供再保险，建立再保险基金，农业保险公司可以选择和联邦政府或省政府签订再保险协议，也可选择和二者同时签订再保险协议；三是当发生农业保险无法完全赔付、两级再保险基金也无法足额赔付时，联邦政府和省政府都可以提供无息贷款。此外，在准备金方面，各省根据《农业保险法》的要求，因地制宜成立不同规模的大灾风险准备金，该准备金主要为基金扣除赔款和经营管理费用后的剩余部分。综上，加拿大农业保险模式可概括为“政府主导、联邦和省两级政府负责、省政府成立专门的机构运作”（朱俊生，2013）。

（三）日本的农业保险大灾风险分散机制

日本农业保险采用共济制，农险大灾风险分散机制体现“多级分散”“政府兜底”的政策思想，利用再保险、共济基金、财政补贴等方式实现农险大灾风险的有效分散。在再保险方面，主要表现为传统的三阶段模式和“一县一组合”的两阶段新模式。传统的三阶段模式包含两层再保险，第一层为都道府县的农业共济组合联合会（以下简称“联合会”）采用成数再保险形式向本辖区内市、町、村级的农业共济组合提供，第二层为农业共济再保险特别会计处以超额赔款再保险形式向联合会提供。农业共济再保险特别会计处在发生无法足额赔付状况时，可向国库申请紧急资金支持。而“一县一组合”的两阶段新模式在东京都、福井县、熊本县、神奈川县等部分都道府县中实施，即将传统三阶段模式中的农业共济组合与联合会合并在一起，缩减组织层级，农业共济组合直接同政府签订农业保险，出险后由政府快速进行赔付。在共济基金方面，共济基金由中央政府和联合会共同出资成立，当联合会偿付能力不足时，共济基金可向联合会提供贷款；在财政补贴方面，日本政府一是对联合会、农业共济组合的部分费用进行补贴，二是当发生农业大灾损失较大时，给予农业巨灾保险赔偿，巨灾补偿比例高达80%，有时甚至高达100%（何霖，2013）。综上，日本农业保险大灾风险分散机制主要由再保险构成，当再保险无法进行赔付时，可由共济基金和临时贷款提供资金支持。

四、经验借鉴与启示

（一）健全农险大灾风险管理法律法规体系

健全相关法律法规体系是完善农险大灾风险分散机制的重要制度保障。参考美国、加拿大、日本的经验，均有配套的法律法规来保障农险大灾风险的有效分散，推动农业保险高质量发展。在我国完善农险大灾风险分散管理过程中，笔者建议：一是加强顶层立法设计，尽快出台专门的《农业保险法》，统筹设计全国范围内的农险大灾风险管理方案，同时给予地方政府在此方案下自由调整的权限，明确各利益相关者的权利与义务，提高各参与方的积极性，规范保险公司在保险展业、承保、理赔全过程中的行为，并对违法行为作出明文规定；二是完善《管理办法》，扩大中央财政补贴范围，丰富补贴形式，提高保障水平；三是推动制定类似美国《标准再保险协议》（SRA）的再保险规范以及修订完善全国、地方的农业保险大灾风险基金管理制度，明确再保险安排、大灾基金在农险大灾风险管理过程中的原则、目标、运作模式等，提高其在实践中的稳定性与适用性。

（二）优化农业保险再保险安排

再保险是有效管理农险大灾风险的重要工具，美国、加拿大、日本将再保险安排作为农险大灾风险分散机制的核心组成部分。美国设置一层再保险，加拿大、日本设置两层再保险，有效分散了农险大灾风险，切实提高了农业保险经营机构的承保能力。借鉴国际经验，笔者建议，我国再保险安排应坚持“政府引导，市场运作”原则，构建中农再作为再保险承保主渠道，商业再保机构作为重要补充的再保险体系，优化中农再与分出公司“利润共享、风险共担”机制，探索适应国情的标准再保险协议，细化约定分保条件、比例、差别定价等再保险操作。

（三）完善农险大灾风险管理财政支持政策

农险大灾风险管理需要政府的大力支持。回看美国、加拿大、日本政府对于农业保险的财政支持政策，均体现出支持力度大、支持方式多样的特征。针对我国农险大灾风险管理中财政补贴存在的相关问题，笔者建议，一方面，优化农业保险财政支持政策，持续加大对农业保险的支持力度，不断提升财政资金的使用效率和效果，充分发挥财政资金的杠杆撬动与信号释放作用，扩大中央财政补贴范围，提高粮食和大宗重要农产品保险保费补贴比例，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，支持地方特色农产品保险发展。另一方面，改善农业保险补贴方式，从单一保费补贴逐步发展成保费补贴、经营管理费补贴等多种形式协同支持的农业保险大灾风险管理，同时针对不同地区、不同险种、不同保险标的等实施精细化和更具弹性的动态调整，不断满足参与各方对风险保障的多样化和个性化需求。

（四）建立中央农业大灾风险准备金

结合国际经验并立足我国农险大灾风险管理现实状况，笔者认为，建立中央农业大灾风险准备金很有必要，能有效缓解再保险体系的赔付压力，是再保险机制的有效补充。随着农业大灾损失频率增加、损失规模扩大，一旦发生农险赔付能力不足、单一再保险体系又难以完全覆盖损失时，容易出现偿付能力不足状况，此时可通过中央农业大灾风险准备金对农险大灾损失进一步统一调配补偿，为农险大灾风险管理提供有力资金保障。此外，对于中央农业大灾风险准备金的资金来源、资金运用，笔者建议，准备金的资金来源一方面需要财政支持，另一方面可从缴纳的保费中按一定比例提取。准备金的资金运用，必须在牢牢把握保障资金安全的大前提下实现资金的增值，同时应当提高资金运用的透明度，做好信息披露。