总体性视角下市域社会治理的内在机理

戴欢欢 陈荣卓

(华中师范大学 政治与国际关系学院,湖北 武汉 430072)

一、问题的提出及综述

市域社会治理现代化是推进国家治理现代化的重要基石。继党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”后，党的十九届五中全会明确指出，要“加强和创新市域社会治理”，这充分显示出新时代社会治理理念、手段、机制等调整的必要性，同时，城镇化的加速助推了城市治理转型。因此，对市域社会治理的研究具有紧迫性和现实意义。

目前，关于市域社会治理的研究主要集中在以下三个方面：一是对市域社会治理概念意涵的界定。陈成文等认为，市域社会治理是在“设区的市”的城市区域内，各主体在合作基础上实现社会良性运行的枢纽性基层社会治理[1]。章群则认为，市域社会治理既包含“设区的市”的城市规划区，也包含其范围内的乡镇街道和农村区域[2]。吴晓林认为，应当通过发挥城市正面性，抑制城市负面性来推进市域社会治理工作[3]。二是对市域社会治理功能的研究。党国英认为，市域社会治理具有统筹城乡一体化的结构性优势，是实现城乡一体化的系统性改革[4]。余敏江提出，可以利用市域治理结构的传导性、治理尺度的地方性和行动主体禀赋上的独特性，有效破解环境治理困境实现环境精细化治理[5]。不少学者表示要不断加强和提升市域社会治理的“风险防控能力”[6]“信息处置能力”[7]“资源整合能力”[8]，实现市域社会治理的“全能力建设”[9]。三是对市域社会治理的路径研究。面对市域的多元复杂主体关系，学者们更多以协同理论来探讨，认为关键在于实现从“主客体关系”到“主体间性关系”的思维转向[10]，推进多元共治[11]，实现“协作网络结构”[12]，构建市域社会治理“协作模型”[13]。另有学者提出“全域治理模式”，认为要建立多领域综合协同共治体系，实现更高层级的统筹推动、更加紧密的共同体行动、更多领域的协同合作的社会治理研究范式转型[14]。此外，“智慧治理”[15]、区块链技术[16]、数字化[17]、法治[18]等先进手段和技术也被运用到市域社会治理之中，作为提升社会治理效能和水平的重要路径。

既有研究较多关注市域社会治理的内涵、价值和路径，然而，市域社会治理不仅要重视多主体多领域的协同合作，更要通过市域社会治理能力的提升实现“城乡一体化的系统性改革”，这尤其需要总体性、全局性、系统性的思维。从本质上看，市域社会是诸多要素相互联系、相互作用的社会有机体，各要素的统一必然需要在制度设计上进行总体性安排，市域社会治理的运行需要一套既能在科层体系中促进各行政层级之间的联动与协同，又能在空间地域内推动不同区域之间融合发展的机制和制度安排。因此，对市域社会治理的机理阐释更要充分运用马克思主义的“总体性”思维方法，从总体性视角来进行整体性、系统性、关联性以及主体性的分析和研究。基于此，笔者首先厘清对市域社会治理的概念范围，以总体性视角来审视其内涵及范畴，突出市域社会治理的层级和空间这两大关键要素。其次，运用总体性思维阐释其总体性的维度和内容，分别从系统分层、整体目标、主体要素以及关联机制来探讨其内在机理。再次，进一步分析其在层级和空间内起决定性作用的关联机制，从而回应如何通过市域各要素有机联系起来以促进市域社会治理目标的实现。

二、总体性与市域社会治理

1.市域社会治理的概念意涵。依据国家《城市规划基本术语标准》(GB/T50280-98)，“市域”指的是市行政管辖的全部地域，既指一定的区域范围，也涵盖了权力作用的边界。从权力边界来看，市域社会治理包括了科层系统中的政府层级治理以及层级内的社会治理；从区域范围来看，市域社会治理覆盖了城市与农村的不同空间样态。由此可见，行政层级与空间地域是市域社会治理的两大关键要素。就行政层级而言，市域社会治理行可视为行政区划意义上的地级市或设区(县)的大中型城市，以中心城区为轴心，带动下辖区(县)和街道(乡镇)协作发展、共同富强的社会治理；就空间地域来看，市域社会治理则是区域一体化意义上的大都市圈或大中型城市群，以核心城市为中心，向外辐射周边城市一体发展、共同繁荣的地方治理[19]。因此，要研究市域社会治理的过程，不仅要注重各主体之间的协同与合作、政府层级间的协调、多元治理主体间的合作共治，还要推动不同区域间的统筹融合，以协同区域发展，缩小区域差距，实现市域社会治理现代化目标。这既包括市域社会治理层级之间、层级内部的互动，还包括市域空间地域内的区域融合和统筹。可见，市域社会治理是“一整套彼此互动、紧密衔接、联动协调的体制机制和制度安排”[19]，通过不同体制机制形塑的治理结构以及按照不同的制度安排形成的制度间关系。

面对市域社会治理诸多要素相互联系的庞大工程，如何才能将市域的各要素有机联系起来，建立起一套相互作用的体制机制，无疑成为市域社会治理研究的重点和核心。

2.市域社会治理的“总体性”。“总体性”是马克思主义理论体系的重要思想。马克思将社会视为有机整体，“每一个社会中的生产关系都形成一个统一的整体”[20]。总体性体现了“整体对各个部分的全面的、决定性的统治地位”[21]76，“一切实质变化都表现为与整体的关系的变化”[21]62，作为整体的各部分要素之间又存在着一种总体性的关联。由此，“总体性”包含了四个基本特征：一是整体性。强调社会是个有机体，是一切要素的有机构成。二是系统性。社会有机体是一个系统性的，具有相对于整体的部分性，根据不同的方面构成不同的层次，不同环节，形成不同的社会形态和有机系统。三是关联性。社会诸多要素并不是孤立存在的，而是相互作用，相互联系，在一定的关联机制下形成有机体。四是主体性。社会有机体形成的过程中，势必存在一个主导性的结构要素，将各要素通过一定的关联机制，构成总体性的社会存在。

依据马克思社会有机体理论，市域社会是由市域各要素相互作用的具有关联结构的有机体，是具有总体性的市域要素的统一。各要素的统一必然需要在制度设计上进行总体性的思考，要通过总体性的关联机制来促进各要素的有序运行进而实现“善治”。善治意味着要能推动社会要素的融合，减少矛盾，而社会要素融合的理想境界就是“总体性”，即能够“统摄人与自然、社会与历史、整体与个体、理性与非理性、理想与信仰”[22]。这一总体性理念的思想核心是对处于分散无序状态的社会各要素的整合或重构，实现社会各要素的有序运行以及社会整体合力的增强。

3.市域社会治理总体性的基本维度。基于上述分析，市域社会作为一个紧密联系的有机体，是行政层级和空间地域两大关键要素的有机统一，市域社会治理是以市域内的市级层级和城市地域为主导，通过一定的关联机制来促进市域各要素的有序运行进而实现“善治”。市域社会治理的总体性主要体现在以下四个方面(如表1所示)：

表1 市域社会治理总体性的基本维度及内容

第一，从系统性来看，行政层级和空间地域作为市域社会的两大关键要素，形成了市域社会治理有机系统的关键性分层结构。一方面，市域社会治理是国家治理体系中的关键性枢纽。我国的国家治理体系包括宏观的国家治理、中观的地方治理以及微观的基层治理。国家治理是实现国家性质、国家发展和国家根本制度要求的治理，是国家共同体治理[23]。基层治理是国家治理的微观基础，是化解“最后一公里”的直接层级。伴随社会个体化、多样化发展，基层治理面临越来越多的现实困境，基层权力有限与能力不足严重制约社会稳定发展。为了及时解决基层难题，确保基层稳定有序，市域社会治理作为统领基层稳定发展的“前线指挥部”，是实现国家治理现代化的关键性层级。另一方面，市域社会治理是地方治理的关键性联结。在地方治理体系中，省级治理要在政治、思想、行动方面与中央保持高度一致性，全面贯彻国家治理的任务部署，具有国家治理的规范性。县域执行和落实来自上级政府的各项制度和政策，成为地方创新和改革试点的重要实践场域，然而，县域的治理创新却无法解决大量城市化进程中的治理问题。市域社会治理覆盖了城市和农村的空间地域，在地方治理中能够更好地发挥区域一体化的关键性作用。

第二，从整体性来看，市域社会治理要通过各要素的有序运行形成“善治”，即层级的有序运行和空间的均衡发展。党的十九大报告提出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，打造共建共治共享的社会治理格局的重要战略部署，为市域社会治理指明了“总体性”的目标和要求。市域社会治理不仅要全面落实中央和省级的政策部署以及制度安排，还要在充分调动各主体参与治理的过程中，致力于共同目标的实现，“自觉结成具有稳定社会关系的集合体”[24]。市域社会治理具有实现“善治”的基础优势。一是市域社会治理具有空间地域内的自主性。随着地方立法权的设立，设区的市在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护方面具有更大、更灵活的自主创新政策空间。二是市域社会拥有更加丰富的物质基础以及专业化的技术和人才资源，更具解决各类突出问题的条件和能力。因此，市域社会治理需要结合市域地方性和本土性落实好上级各项政策，从总体上稳定协调好基层社会，做好群众服务，减少社会矛盾风险，确保市域社会的共同发展。

第三，从主体性来看，市域社会治理是以市域内的市级层级以及城市地域为主导展开的多维联动与统筹。在行政层级的范围内，市级层级是市域社会治理的主导者，通过市级层级来统筹各种资源和力量，形成一致的治理合力。然而，在长期的“中央-地方-基层”治理实践中，地方创新发挥得不够，尤其是市域在资源统筹、政策制定、治理创新等方面的主导性作用，还远远没有发挥[25]。地方立法权的赋予能够有效促进地方治理，使市域社会治理的巨大活力得以展现，具备较强的自主性和能动性，能够推动以市级层级为主导的地方治理，更能实现市域层级范围内的扁平化管理[26]，更有利于促进“政府-社会-民众”的良性互动。在空间地域范围内，城市是市域空间地域内的主导者。实现城乡融合、区域协调发展，是推进中国式现代化的重要战略，市域社会治理为推动“城市-城镇-农村”的均衡发展，促进以城带乡、城乡一体化，提供了实践空间和可行路径。

第四，从关联性来看，市域社会治理要通过一定的关联机制才能实现层级的有序运行以及空间的均衡发展。一方面，在市域政府-社会-民众等主体要素中，市域集聚了较为雄厚的主体资源，如市级政府、高新企业、高校专家、专业性社会组织等。政府与社会之间的关系不再仅仅是功能替代或分类控制，而是市域内的网络吸纳，通过吸纳机制来实现层级联动，形成共治共建共商的治理格局；另一方面，面对“城市-城镇-农村”的非均衡样态，通过核心区域的扩散机制进一步缩小地区间差异，促进市域社会的共享共融共促。在这个过程中，吸纳机制和扩散机制是实现市域社会治理共同体目标的重要关联机制。吸纳机制是吸收对主体发展有益的要素和资源，各行动主体通过网络吸纳与合作共治，促成合力，达成共识，进而实现共同价值目标的过程。扩散机制则是以核心城市、中心区、主城区等具有优势资源的城市和区域为中心，带动其它区域发展，缩小区域差距、城乡差异，实现空间均衡发展的过程。

上述分析从总体性视角的系统分层、整体目标、主体要素、关联机制这四个基本维度阐释了市域社会治理总体性的基本面向和特征。其中，关联机制是市域社会治理运行的核心要件，是将市域社会各主体要素形成关联的重要机制，也是实现市域社会治理共同体的关键机制。以下将着重从层级与空间上进一步阐述影响市域社会治理运行的两大核心关联机制，即层级吸纳机制和空间扩散机制，以揭示市域社会治理共同体的实践路径。

三、“政府-社会-民众”的层级吸纳

金耀基最早使用“行政吸纳”一词，意指政府将社会中的精英吸收至决策体系、加强政权合法性的治理模式。之后康晓光等提出“行政吸纳社会”[27]，用以区别长期以来“公民社会”与“合作主义”的国家与社会二元格局，开创了国家与社会的新型模式。唐文玉在此基础上提出“行政吸纳服务”[28]，进一步揭示了政府与社会支持与配合的互动关系。因此，吸纳主要是通过对各种资源、决策、力量的吸收和采纳，形成一致的行动、达成共识的过程。

市域层级吸纳既不同于基于政府控制下的“行政吸纳社会”，也不同于政府主导下的支持配合性“行政吸纳服务”，而是在多元治理视角下的网络吸纳。在网络吸纳模式下，政府、企业、非营利组织等多元治理主体的角色与功能变得更加整合，相互界限变得模糊，表现为不同主体通过讨论、协商、谈判等方式来达成共识的过程。市域政府不再是传统单一的审查监督角色，而更倾向于形成网络共同体与合作伙伴，通过一系列正式和非正式的制度安排、政策创新，促进协作网络的构建并具体参与治理问题的实际解决[29]。进一步来说，市域层级吸纳的核心体现为，治理主体由依附型支持配合关系转变为网络吸纳下的合作共治模式，各主体通过协商讨论来解决问题，从而促进价值理念方面的共识达成。由此，市域层级吸纳通过主体、行动、决策等方面来实现市域社会的共治共建共商。

首先，通过“政府-社会-民众”的主体吸纳，实现市域社会治理的共治。从市域网络行动主体来看，主要包含党组织、政府组织、市场组织、社会组织、民间自治组织、民众等。这些行动主体在市域社会治理中形成异质性的行动者网络，每个主体各自掌握着不同的资源，各司其职，相互联系。这里市级政府组织和党组织是网络中的核心行动者，起到关键节点作用。市级政府掌握“运作性资源”，包括地方制度的制订、行为主体的行动合法性、资源的安排、政策执行的落实监督等，地方组织掌握着部分“治理性资源”，可以通过专业化服务与地方优势资源解决社会问题提高公共服务。市域政府吸纳更多的行动主体共同参与到社会治理中，核心行动者通过运作性资源的协调配置进一步吸纳社会组织和资源，在与核心行动者的互动过程中，地方组织将更多的“治理性资源”作用于民众，形成多元共治的局面。

其次，通过“政府-社会-民众”的行动吸纳，实现市域社会治理的共建。作为市域网络中的行动者，市域社会主体不仅包括政府组织、社会组织等，还包括企事业单位、个体工商户、农民等。中国宪法明确规定，社会主义事业建设必须“依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量”。也就是说市域网络行动者不仅要吸纳社会各类组织，还要联动私营企业、农民群体等一切可以团结的力量来推进市域社会建设。长期以来，中国处于“大政府小社会”格局，社会公共服务主要是由政府来提供。由于政府单一供给模式的局限性与人民日益增长的美好生活需要之间的不平衡性日趋严重，促使政府不断转变职能，将权力让渡给社会，让更多社会力量进入到社会领域，提供多样化、专业化、精准化的服务，最大限度地满足人民对美好生活的需要，不断提升市域社会治理水平和服务质量。可以说，“共建”既是不断满足民众对美好生活需要的必然路径，也是政府推动机构改革、实现社会治理体制创新的现实要求。市域拥有丰富而广泛的资源和力量，为共建提供了更为全面和稳固的基础，能够更好地发挥社会治理的共建作用。

再次，通过“政府-社会-民众”的决策吸纳，实现市域社会治理的共商。现代社会流动性大、风险性强，破坏性更大，尤其是在市域这样的异质性网络结构中，不同主体具有利益、价值和观念差异较大，往往难以在行动和决策方面形成共识，需要更多力量共同商议，提出解决策略和办法。政府应当秉持公共理性，在社会公共领域内不断扩宽交流渠道，开展广泛商议。公共领域既是关于内容、观点、意见的交往网络[30],也是话语表达、利益主张、决策生成的“公共能量场”，在这个场域中，每个行动者为了解决问题，通过平等开放进行观点传递、意见对话、决策协商，实现共同的目标和价值。决策吸纳正是在面对社会问题和矛盾时，政府将社会民众的主要观点和意见吸收进决策环节，积极回应民众需求和社会问题。市域社会治理的决策吸纳需要建立完善的表达机制，为社会民众提供信息交流、观点传递的互动平台，增强政府回应性，建立决策的充分共商机制。

四、“城市-城镇-农村”的空间扩散

扩散指扩大及分散，是在一定范围内由浓度高区域向浓度低区域的扩散现象。空间内的扩散是具有优势的地区向周边地区的分散过程，这种扩散可能是正向扩散，也可能是负向扩散。市域社会治理就是要通过治理主体的干预，运用积极的扩散机制，引导空间正向扩散。“理想类型的市域社会治理，是在‘城市界线以内’，充分发挥城市地域特性、立法与行政的相对独立性、权责完备性，发挥城市正面特性、抑制城市负面特性，整体推进社会治理的过程。”[3]市域空间扩散要充分发挥市域内的资源、人才、信息、技术等优势力量，通过地方创新和政策探索不断加强自主性和能动性，进一步促进统筹安排和合理配置，将资源要素在核心区域的优势，辐射带动渗透周边发展，进而推动区域协调和市域内的城乡融合发展。市域社会的空间扩散主要体现在知识、政策、技术等几个方面。

首先，通过“城市-城镇-农村”的知识扩散，缩小地区间的认知差异，有助于各主体在思想理念上形成共同的价值观。传统社会中知识主要是通过经验获得，现代社会的知识则是建立在科学基础上的系统性认知。知识是社会发展的助推器，先进的科学和理念通过知识向外扩散，在推动社会生产率、社会结构安排、思想认知、价值观念等方面都发挥着重要作用。尤其是现代信息科技知识已经成为提升地区实力的关键要素。据统计，2020年北京研究生学历人数达1490881人，占全国研究生总数的13.8%，是周边河北省研究生教育比例的3.6倍[31]。受教育程度带来的地区差异从侧面反映了知识扩散在地区竞争中的影响力和渗透力。市域社会处于复杂的竞争环境之中，地区发展离不开整体实力的提升。市域社会要提升整体实力，就需要均衡区域间的发展，缩小区域及城乡差距。一方面，通过知识扩散使那些落后地区能够获得均衡的知识来源，避免知识流通上的更大差异。另一方面，通过知识扩散内化作用于社会成员的价值和理念，推进以社会公共利益为核心的知识扩散，促进共同的价值观和认同，助推市域社会治理共同体建设。

其次，通过“城市-城镇-农村”的政策扩散，使民众共同享受社会建设和发展的成果。长期以来，城乡二元分治格局导致了城市与农村在公共服务供给等方面的较大差异，地区间的非均衡性日益突出，亟需平衡地区发展的制度政策。研究表明，城市的辐射能力越强，其对乡村推动的效应越强[32]，要充分利用核心地区的发展优势带动辐射周边区域。党的十九届五中全会进一步强调要健全城乡融合发展机制。城乡融合发展是国家战略的重要目标，也是市域社会治理的重要任务，要“把市域社会治理现代化的美好蓝图变为人民群众看得见、感受得到的实效和实惠”。2015年《立法法》的修改赋予了设区的市在“城乡建设与管理、环境保护”等领域的地方立法权，为市域社会治理先行先试、自主创新提供了制度保障[33]。市域社会要在实现区域协调发展、调动社会组织、激发社会活力等方面制定有利于地区融合发展的政策，将治理成果惠及更多的民众。

再次，通过“城市-城镇-农村”的技术扩散，提升市域社会治理水平和能力，促进民众幸福感和满意度的增强。现代技术对地区发展具有重要作用，会对原有生产方式产生调适与变革，技术调适往往是通过对既有方式的重新调整来提高生产率，而技术变革则是改变了原有的生产方式，实现技术的更新迭代以及生产力质的飞跃。技术扩散是技术调适与技术变革的创新过程，通过技术在空间地域内的助推作用，实现治理效能的飞跃和提升，从而更好地实现“好的治理”。在当前全球信息化的大浪潮背景下，信息技术已成为衡量地区竞争实力的核心因素。截至2021年12月，中国互联网普及率达73.0%，较1997年22%，总体上升332个百分点，我国农村网民规模已达2.84亿，农村地区互联网普及率为57.6%[34]。这表明，城市与农村信息技术的差距正在逐步缩小。市域汇集了先进的技术和人才，不仅在基础设施建设方面实现全域覆盖，着力缩小地区间的公共服务配置差异，而且将技术人才、项目、资源等输送到农村地区，鼓励技术下乡、项目进村，为广大农村地区提供了技术支持和创新力量，提升了农村地区的竞争实力。不仅如此，农村广大民众逐步通过信息技术拓展了学习渠道，丰富了交流平台，提升了个体技能，进一步让广大农民享有更多的获得感和幸福感。

综上所述，构建市域社会治理共同体是市域社会治理的目标和导向。构建市域社会治理共同体不仅要着眼于市域社会治理多领域多主体的协同共治，更要立足于系统性、整体性、关联性、主体性的“总体性”视角来探讨市域社会治理的运行机理。总体性视角的研究突破了既有研究中对于市域内部社会层面协同机制的过分关注，和对于空间地域要素对市域社会治理机制的重要性考量的忽略，重塑市域社会治理在城镇化进程中实现城乡融合发展的重要性作用。市域社会治理的总体性体现为系统分层、整体目标、主体要素以及关联机制四个基本维度。市域社会治理就是要使“政府-社会-民众”层级和“城市-城镇-农村”空间内的诸多要素通过一定的关联机制建构相互作用紧密联系的共同体的过程。在这一过程中，吸纳与扩散机制是关联层级与空间内各要素的核心机制。一方面，通过层级各要素的主体吸纳、行动吸纳以及决策吸纳，实现“政府-社会-民众”共治共建共商；另一方面，通过空间各要素的知识扩散、政策扩散以及技术扩散，实现“城市-城镇-农村”共享共融共促。以总体性为切入点来探讨市域社会治理的内在机理，为市域社会治理整体目标的实现提供了可能性和可行性。