新发展理念下创新水利投融资模式

李木子

摘   要：主动适应新发展理念下水利改革是水利投资的重要保障。因此，根据水利政策的变化，结合水利工程在投资管理方面出现的预算成本超标、财务管理不规范、摊销费用缺乏核算标准等资金利用问题，提出加强对水利投资过程的有效监管，以及创新应对水利工程投资控制策略；加强前期投资控制管理，细化项目资金管理类别，构建多元化投融资机制；建立水利工程投资管理的长效机制，为水利工程投资建设提供思路等应对措施，从而推动水利工程投资更好获得资金和技术支持。

关键词：创新；水利投融资；水利改革

中图分类号：F830.592       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）04-0093-03

随着社会经济转向高质量发展模式，水利技术开始转型升级，我国水利工程投资管理也进入规范化、科学化、制度化阶段。因此，主动适应新发展理念下水利改革，是水利投资的重要保障。做好政策衔接和水利工程投资后续管理需聚焦不同时期水利政策的变化，从而推动水利工程投资更好获得资金和技术支持。

一、水利改革的文本来源

水利工程投资项目施工周期长、投资大、盈利少，但收益长。结合水利工程投资的特点，国家将科学地推动利于水利技术进步的支持政策以及水利投资的管理政策，强化工程投资财务制度建设，深化水利投资管理，并通过政策支持和引领，有效提高水利发展质量。

2016年出台的《中华人民共和国环境保护税法》加大了环境保护工程建设投入，对环境保护设备投资给予了政策和资金支持。2017年“十三五”节能减排综合工作方案提出，到2020年，全国地级及以上城市污水处理率达到95%左右。2017年国家发改委印发《重点流域水环境综合治理预算内投资计划管理办法的通知》，通过政策支持水环境治理工程项目的投资。2018年出台《中华人民共和国循环经济促进法》推动企业采取现金技术设备对废水处理再利用。2019年出台《城市管网及污水处理补助资金管理办法》，加强城市管网及资金管理，提高财政资金使用效益；同年印发《重大水利工程中央预算内投资专项管理办法》《农业可持续发展中央预算内投资专项管理暂行办法》《生态保护支撑体系项目中央预算内投资专项管理办法》等管理措施，强化中央预算内水利工程投资管理机制，保障资金管理安全，加强中央预算内水利投资计划执行的规范性。2020年《关于构建现代环境治理体系的指导意见政策》按照合理盈利原则，健全污水处理价格收费机制。2021年水利部部署中央水利投资计划执行工作，制订中央预算内水利投资预案，明确开工目标，优化调度方式，加强责任制监管，对不合格的水利投资项目减少资金支持。

二、水利工程投资管理现状

水资源配置和利用涉及社会安全、经济安全、生态安全，必须把水资源作为刚性约束，结合经济社会发展规划对水利工程投资进行整体规划。改革开放以来，随着水利基础设施建设的完善，建立水利投资的稳定增长机制成为水利政策调整的关键。当前，水利工程的經济和社会效益尚未达到最大化，水利投资的力度还不够，中央水利资金的投入仍需加大；相关的水利投资政策也还不够完善，因此各级政府需要在政策上指导地方切实用好水利融资投资政策，鼓励社会资本参与。

水利政策随着社会发展和水生态环境、政策环境、市场环境以及系统环境的变化进行了调整，尤其是政府投资的水利工程项目，既要充分利用国家财政对水利行业的支持，又要顺应融合国家重大发展战略的市场化准入机制。要在推动水利投资融资改革的基础上做好水利政策的衔接，创新工程投资融资模式，提高水利专项资金的利用效率，充分发挥水利建设的扶贫作用和投资拉动作用。目前，水利工程投资尚未达到有效控制。水利投资项目建设过程不确定性因素较多，由于工期长，水利预算绩效评价指标不健全，往往出现为上项目而轻成本预算、工程投资超出预算成本等资金利用问题，影响了工程效果。首先，在建水利工程的审批制度方面，普遍存在为争取工程项目人为压低采购成本和成本核算数据，以争取项目的建设和贷款，工程上马后又以工程投资额无法完全补偿工程建设中消耗的人力及物力等理由追加工程投资额的做法。其次，工程财务管理不规范、不标准，摊销费用没有统一的核算方法，不能够清晰反映资金流动情况，加之投资管理制度不完善，造成工程结算费用超标。再次，对工程后续用于加固除险、清淤扩容等必要维护资金投入不足，甚至影响到工程的正常维护和运行。最后，水利工程建设防范金融风险能力不足。无论是使用资金还是筹集资金，对资金成本的变动风险都准备不足，并存在财务人员缺乏水利投资项目财务管理知识等问题。

三、水利工程投资的特点

水利工程投资管理涉及社会、技术、资金、政策和环境多方面因素，而制约水利工程建设落后的原因之一就是不能充分利用水利专项资金。水利工程建设关系国计民生和生态文明建设，是国民经济基础产业，是完善国家水网体系的必然要求，是社会发展的支撑，对推进水生态环境的可持续利用具有重要意义。水利工程投资不仅能够有效解决排除洪涝灾害、缓解生活用水紧张问题，还能实现水资源的循环利用，提供社会经济发展的生产用水需求，促进水资源综合利用与地区经济的良性互动。2021年，为发展水利事业、保障水利专项资金的合理使用，水利部部署中央水利投资计划执行工作，制订中央预算内水利投资预案，明确开工目标，优化调度方式，加强对水利投资过程进行有效监管和控制。在水利工程投资资金的监管方面，明确提出以水利工程的年度工作完成情况为依据，工程建设单位对工程实施原则承担相应的责任，并对政府性基金和水利专项费用提取和使用加强监管，最大限度发挥水利工程投资效益。

四、水利工程的投资控制管理

水利工程投资控制贯穿水利工程建设的全过程，从工程项目的应标、审批到过程管理，再到工程结算，需要全方面、动态的监管和控制。如果只重视水利工程施工技术，而忽视工程投资控制管理，就会造成工程建设的投资失控，导致预算执行和后期支出的差距，出现资金短缺问题，影响工期和水利工程建设质量，严重的还会影响水利工程的使用。我国水利工程建设拨款以财政投入为主，工程投资控制模式的激励机制相对工程投资规模而言不够完善，水利工程投资应建立市场化运作机制。在对水利工程建设类型和规模进行分类时，需要根据工程建设规模和用途进行监管和控制，并贯穿水利工程建设的全过程。与此同时，明确工程实施单位在预算执行和后期支出出现差距后，增加资金需要报审财务审核机构，加强工程的监管。在工程投资控制方面，加强工程前期投资计划的审核，要求工程施工单位合理分配好资金，加强工程投资控制管理，建立工程造价追踪机制，有效调剂资金的使用，避免不合理的资金支出。加强对工程设计人员工程成本控制意识的培训，既要保证工程质量，又要考虑工程建设的经济效果。严格施工造价预算的审核工作，对水利工程投资全过程实行动态控制。水利工程投资控制初期，以工程预算控制为主，对承建方的选择，不但要考察其是否有良好的施工技术，还要注意选择建设经历、资质、财务状况良好的企业，尤其是工程质量和建设经历的认可度方面，都要充分考虑。

五、创新水利工程投资控制模式

随着社会经济的发展，水利建设进入转型升级期，水利政策的调整推动了政府水利工程投资项目的改革。面对新的水利投资融资环境的转型升级，水利投资需要在机制转换方面主动适应新发展理念和治水新思路，紧跟政策导向，优化资本投向，改变项目建设过度依赖国有资本的现状。在充分发挥公共财政投资引领和保障作用的基础上，拓宽工程投资项目审批权。通过资产证券化、BOT模式等方式多渠道调动各类具有项目法人资格的社会资本参与水利工程招投标、建设及运营。水利工程投资需要建立长效管理机制，要从供给侧结构性改革角度论证，尤其要设置单独财务单位对工程资金流向进行监管。对水利行业投融资体制进行改革就要对监管单位进行改革，两者并举工程投资控制才能更科学。

（一）加强前期投资控制管理

辽宁、湖南、福建等省的水库工程正在委托咨询机构评估。为更好获得资金和技术支持，在前期控制方面，要先确定投资控制目标，再确定工程造价。水利工程投资资金回收周期长，一旦缺乏成本控制和管理，信息获取就容易造成偏差，影响投资收益。要创新前期投资控制管理模式就要统筹工程设计、规划、财务、建设等环节，以资金监管为导向，将财务单位的监督贯穿水利工程项目全过程，实现前期招标、工程施工、项目进度、资金流向、工程验收各环节的监管。2021年，中央财政在加大对水利信贷支持力度的同时，加强水利工程前期投资的控制管理，尤其在水利项目造价超成本问题上严控资金流向，节约使用建设资金，建立有效的预警机制，增强水利工程项目的风险管理。通过制定《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》制度，加强工程资金风险管理，化解中央财政在水利投资项目上的经济损失。还通过严格审核工程报价和提高工程量清单的编制质量，加强对各级水利项目资金流向的监管，实现对工程前和工程过程的“双监控”。

（二）细化项目资金管理类别

结合各地水利建设项目实际情况，财务管理工作在细化资金管理类别方面十分必要。单独设置财务单位细化资金管理，进行资金整合，完善工程投资机制，规范资金流动监管和控制，健全资金的分配和使用、后续管理等环节的监控机制，缩小预算执行和后期支出的差距，及时对资金使用过程中出现的问题进行核查，提高专项资金的使用效益，规范财务行为。水利工程专项资金纳入预算管理，控制其建设成本。专项款项必须全额纳入资金管理账户，按批复使用资金，提高水利投资效益。在重视工程质量管理的同时加强资金管理，规范计算工程价款，提高工程造价控制能力。加强对工程量计算准确性的审查，尤其对变更项目重新组价的准确性进行核查，规范工程资金管理。在细化资金类别方面，通过建立水利项目资金监管平台，及时掌握项目立项、资金流向、工程验收等信息，对水利工程项目建设进度、资金拨付、工程进度等进行实时管理和监控。

提高水利工程項目资金细化管理，强调资金管理的细致化。借助基数+增长的方式实现预算年初到位率，这样有助于工程单位资金管理和利用水平，降低不必要的资金浪费，缩小预算执行和后期支出的差距，避免工程后期入不敷出的情况。既要保证建设资金规范、高效的使用，及时化解风险，又要确保项目资金管理工作的高效实施。

（三）构建多元化投融资机制

创新政府水利工程投资支持方式，通过担保、质押、抵押等方式争取国家债券融资。加大水利工程融资力度，加强社会资本引导，创新经验建立补偿机制。充分调动地方资金，加大政策引导，吸引民间资本参与水利建设项目。拓展市场融资渠道，加快水利投资市场化，构建多元化投融资机制，统筹推进公益性和盈利性水利工程项目。细化工程设计过程，强化科学设计目标，改革协调投资机制。加强合理投资控制，增强投资控制效果，优化资本投向，控制资金成本。改进水利建设管理模式和绩效考核方式，在实践中摸索控制措施，推动水利工程建设市场化，构建多元化融资投资机制，主动适应水利改革。

在水利工程建设开发与改革过程中，要主动适应水利改革步伐，无论是城市规划还是国家水网重大工程项目，都应当充分做好政策衔接和水利工程投资后续管理，研判长远。凡是涉及水网工程的新建、改建及扩建项目都要进行系统规划，尤其在水利改革后，要关注地方水利建设基金有关政策的调整，及时论证工程投资管理方式。如果论证不通过，工程就要暂缓推进。水利改革后，应加强政策宣传解读。例如，减免的水利基金可以通过应交税费科目的方式处理，同时做好附报资料的补正。对财政部门拨付的资金设置专门的会计科目进行核算和管理，规定使用用途，规范项目建设程序，严格资金管理，从而推动水利工程投资更好获得资金和技术支持。

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