农村国土资源档案管理策略研究

[摘 要]文章以江苏省为例，探讨基层农村基层国土资源档案管理及应用的特点，以及管理应用实践措施，以促进基层农村国土资源登记档案管理工作效率和档案应用社会效率的提高。

[关键词]农村；国土资源；档案管理

国土资源登记档案，指的是自然资源管理相关部门在开展国土资源管理工作过程中形成的有重要价值的图片、声音、影像、文字等多形式信息记录。农村国土资源登记档案管理，在基层自然资源管理工作过程中，扮演着极为重要的角色。农村国土资源登记档案管理，与农村其他自然资源管理工作相比较，具有较高的技术性和专业性，并且集体土地档案量大等特性。农村国土资源登记档案管理工作与广大基层人民群众的利益息息相关，有关工作人员在落实工作过程中，也面临着极大的挑战。江苏省近些年基层农村国土资源登记档案管理工作取得了一定成效[1]。

一、农村国土资源登记档案的重要性与特点

（一）农村国土资源登记档案的重要性

基层农村国土资源登记工作在开展过程中，既承担了大量的自然资源管理业务工作，同时也实现了对农村自然资源信息资料及一线档案的积存。基层农村国土资源登记工作所取得的资料，是广大基层自然资源管理工作人员的劳动结晶，同时也是农村国土资源管理工作的重要成果。农村国土资源档案能够通过行政与法律的手段，对农村国土资源的权属和使用进行科学化管理，且在开展管理工作的实践过程中，会形成一定数量的农村国土资源登记档案、违法处理材料等，上述资料均能够促使农村国土资源管理愈发规范化。进入21世纪以来，我国农村经济水平得到了显著提升，但农村建设与耕地红线的矛盾也愈发突出。农村国土资源纠纷发生的概率较高，而妥善解决农村国土资源纠纷过程中的依据，就是原始的档案记录。现实生活中，在当事人拒绝配合的情况下，若想判断占地建设过程中是否存在违法现象，相关工作人员可通过查阅农村国土资源登记档案，而形成正确的判定结论。由此可见，在维护农村基层群众合法利益过程中，农村国土资源登记档案发挥着尤为重要的作用。农村国土资源档案可以作为产权纠纷及土地违法使用处理过程中的法律凭证及理论依据，对促进社会和谐稳定具有积极意义。除此之外，农村国土资源登记档案管理工作也是一项技术资源，能够对农村国土资源实际管理工作起到一定的辅助作用。因此，自然资源部门应当对农村国土资源登记档案管理工作的重要性进行充分认知，并在实际工作过程中加以重视。从宏观及长远看，基层农村国土资源档案数据信息资料，能够为基层农村国土资源长期保持最佳使用状态，提供充分支持。

（二）农村国土资源登记档案特点

农村国土资源登记档案，在本质上是自然资源登记制度的一种体现。农村国土资源登记档案的形成，需要相关管理部门依照我国有关法律法规明确记录农村国土资源的地理位置、面积、权属、用途等信息，并附上有关的图纸材料。农村国土资源登记档案与其他档案相比较具有以下特点：

1.集体所有性质

从面积上看，农村国土资源的权属类型主要是集体所有。农村土地（包括城郊），除少量国有或已被合法征收外，都归集体所有。这里所指集体，是指乡（镇）及村和村民小组等性质类同的农村农业集体经济组织，对农村土地具有所有权。基层农村地区国土资源的集体所有性质占比最多，意味着其在流转以及基本使用方面有明确的约束条件。基层农村集体所有性质国土资源的实际使用权所有人，应当严格遵循相关法律法规条文和政策文件规定，实施具体使用行为和流转控制行为。

2.不可移动性

农村国土资源可被划分到不动产的范畴。基于不动产的特性，国土资源无法进行随意挪动与搬运。农村国土资源权属的客体与主体会在档案中被记录。农村国土资源所有人应在法定范围内行使农村国土资源自主权。

3.公正性

在开展农村国土资源档案登记过程中，需由申请人出示具有明确意思表达的书面申请，且经办人也需联合签字，而后申请人应当向农村国土资源管理有关部门提出申请，在经由镇自然资源管理规划所实际测量与调查后公示结果，同时附审核结果。

4.区域性

农村国土资源使用权属登记主要涵盖两个层面的内容，即相邻农村国土资源之间的关系，以及农村国土资源的归属权。农村国土资源登记档案是在国土资源管理部门落实工作过程中逐步形成的，且相关部门会依据不同区域的编码装订有关资料与档案。

5.政策性

农村国土资源是人类赖以生存与发展的根基。农村国土资源档案是相关自然资源管理工作人员，依照我国法律法规将有关国土资源政策在工作过程中实际应用的成果，这也是国土资源政策在农村国土资源管理工作过程中的实际表现。

6.可变性

部分农村国土资源登记档案会随着农村国土资源实际权属、用途的变化产生内容上的变更。如若未及時变更这些国土资源登记档案，则会导致国土资源资料丧失原有的用途与价值[2]。

二、规范农村国土资源登记档案管理工作的具体策略

（一）建立健全农村国土资源登记档案归档制度

现实性强、动态性强、数量大、形式多是农村国土资源登记档案的特点。与此同时，农村国土资源登记档案也有着较高的查询率与利用率。因此，随时归档对于提升农村国土资源登记档案管理工作效率，具有至关重要的意义。尽快将农村国土资源登记档案归档能够更好地、主动积极地避免档案零乱、丢失现象，同时也能够有效保持农村国土资源登记档案归档的及时性，为需要查询、使用农村国土资源档案的人员提供更多便捷。而针对农村国土资源大调查过程中形成的多种类别的其他地籍档案，工作人员应当依据工作的展开情况，在工作结束后，再将档案移交入库，全方位确保业务档案的系统性与完整性。

（二）积极规范农村国土资源登记档案管理工作流程

基层农村国土资源登记档案管理工作在落实过程中，会受到多重因素的限制，如管理程序、人工、技术、信息、资金等。基层农村国土资源登记管理工作在推进过程中，由于不能使用先进的管理方法、设备及技术手段，会出现一定的局限性。在现阶段农村国土资源档案工作管理过程中，档案室工作人员发挥着不可或缺的作用，因此，与充分利用先进科技手段的档案馆比较，农村国土资源档案管理工作质量的提升速度比较缓慢。规范农村国土资源登记档案管理工作流程，对于提升农村国土资源档案管理工作质量具有积极意义。农村国土资源登记档案中，会涉及许多需要人工完成的任务，如编写备注、查询登记等。相关工作人员需在完成上述工作后，才可将档案入库并归置在正确的位置上。在管理农村国土资源登记档案时，相关工作人员需要系统地对各类档案进行区划，如以乡镇或县市为单位或根据区域的划分，分类整理国土资源档案。针对权属确定的卷宗，需根据国土资源的来源、所有权性质及位置，确定其编号及分类，而后再将档案及查找目录的相关信息，录入到自然资源管理信息系统中进行登记。在电脑输入信息的过程中，相关工作人员需要以档案的实际情况为出发点，进行备注。如若农村国土资源存在变更现象，则相关工作人员需要注明农村国土资源于哪年哪月发生变更，若农村国土资源存在注销现象，则需注明该农村国土资源在何时转给何人。在利用农村国土资源登记档案的过程中，针对已经确定权属的农村国土资源，只要发生确权，均可在信息管理系统中进行搜索，能够实现对该农村国土资源所有权是否发生变更或发生何种变更的详细了解。通过这样的方式，能够迅速了解所需要的农村国土资源登记情况，大幅提高了农村国土资源管理的工作效率。在传统人工保存农村国土资源登记档案管理情况下，变更后的档案与原有档案只能够保存在不同的区域。但在应用电子信息技术后，变更后的档案与原有档案可实现合并，只需进行分层管理即可。在农村国土资源登记档案管理过程中，运用信息管理技术，既坚持了变更与初始档案分卷保存的准则，同时又为初始与变更档案的调取提供了便利[3]。

（三）积极落实农村国土资源登记档案公开查询制度

《农村国土资源登记资料查询公开办法》的出台，赋予了广大人民群众对公开农村国土资源登记档案资料的查询权利。公开查询农村国土资源登记档案的方式，能够彰显我国农村国土资源登记管理工作的公信力。经过大量的实践调查可以发现，查询农村国土资源登记档案的方式多种多样，既包括查看农村国土资源档案原件、出具档案复印件，也包括档案查询等。农村国土资源登记档案的公开查询，为社会各界提供了极大的帮助，同时也便利了律师事务所等单位的工作。

（四）加大对农村国土资源相关法规及土地档案应用的宣传力度

在公众使用与查询农村国土资源档案登记资料的实践中，相关部门应当积极利用有利时机，宣传有关农村国土资源法规及土地档案的应用知识，加深公众对农村国土资源登记档案的认知程度。在实践过程中可以发现，大部分前来查询农村国土资源登记档案的群众，普遍是因为国土资源权属不够明确，国土资源界限不清楚或者是因不动产邻里之间发生纠纷的情况，还存在一部分群众是因不动产证丢失而来查询档案。根据有关法律法规的规定，档案室工作人员可将农村国土资源登记档案相关资料提供给群众进行查询。但由于大部分群众对农村国土资源登记档案的阅读方法不甚了解，查询过程中需要工作人员依照农村国土资源登记档案记载的相关内容详细向查阅者解读。例如宗土地面积、位置、用途、权属、四界、附近邻居的签字等。在这一过程中，相关工作人员还需使查阅者知晓一旦国土资源登记载入档案，则具有法律凭证的效用，且农村国土资源使用权也受到法律的保护，即便国土资源所有者丢失国土资源权属证件，还可凭国土资源档案证明其国土资源归属权。国土资源档案管理工作人员的详细解读，能够有效地为查阅者消除疑问。在与档案查阅者沟通的过程中，相关工作人员应当积极向其普及有关农村国土资源登记档案管理的知识，使其更加深入地了解农村国土资源档案基本内容，帮助人们树立农村国土资源登记权属及档案法定凭证意识，使其充分认识到农村国土资源登记档案的必要性。而在反复沟通的过程中，农村国土资源所有者能够对农村国土资源登记管理工作更加重视，提高对相关工作人员的配合度[4]。

（五）积极编制农村国土资源登记档案资料专题汇编

乡镇自然资源和规划所档案部门在工作过程中可对农村国土资源登记资料专题汇编展开专门的编制。通过此种方式，能够使得农村国土资源登记档案资料更专业地服务于地方人民群众。上述工作的开展还能够对本区域国有农村国土资源的储存、城区规划、拆迁居民的补偿、园区建设提供更好的服务，为本地区的社会发展与经济水平的提升起到推动作用。例如，当一个镇需要开展城镇扩建开发工作或者进行招商引资工作时，为了项目能够有序推进，则需要本镇的国土资源部门予以配合。此时，自然资源档案工作人员可依照建设单位的需求对其所需要的用地登记的档案资料进行查找，收集并整理各个相关国土资源的面积、位置及用途，然后进行国土资源信息的专题汇编编制，为有关部门及领导作出决策及集体土地的征用提供强有力的参考。

（六）探索农村国土资源档案的更多应用服务场景

经过大量调查可以发现，农村国土资源登记档案在更多方面均有着适合的使用场景，需要相关档案部门不断探索创新。农村国土资源登记档案除为公众提供参考与查阅外，还能够为集镇和农业发展规划提供一定的借鉴。例如，当集镇规划区需要开展土地征用与回收工作时，依托农村国土资源登记档案能够明确知晓项目地块的来源、权属性质、变更或征用时间等相关信息，为城镇规划研究论证的开展提供明确依据。又如，在清查农村违法用地的过程中，只要清查用地归属权及使用面积就能知晓国土资源使用用途是否合规以及用地面积是否超过规定面积。农村国土资源档案管理工作在這一过程中为农村违法用地的监察提供了科学的依据。再如在农村土地流转工作中，虽然土地权属无需改变，但可以参考相关档案规划土地流转方案。此外，向农村国土资源所有者发放国土资源登记证能够使其明确知晓土地邻宗边界演变的情况，有效规避土地权属边界纠纷问题，极大地减少镇村国土资源管理部门人员的工作量，提高了农村国土资源管理的工作效率[5]。

结束语

在自然资源管理工作过程中，农村国土资源登记档案管理工作，发挥着极为显著的作用。为了从根本上提高我国自然资源的规划管理水平，各级自然资源与规划管理部门，应当对基层农村国土资源登记档案管理工作予以高度重视。江苏农村国土资源管理部门，近些年在农村国土资源档案管理工作过程中，通过落实农村国土资源登记档案公开查询服务、加大对农村国土资源登记档案的宣传力度、编制农村国土资源登记档案资料专题汇编、探索农村国土资源档案更多应用服务场景等措施，不断提高农村国土资源档案管理水平。在日后的工作过程中，相关部门仍需对基层农村国土资源登记档案管理工作加以完善，通过不断探索、创新的基层国土资源档案管理服务，使其能够为本地区农村经济发展作出更大贡献。

参考文献

[1]朱楠楠.新时代国土资源档案管理工作的创新路径分析[J].兰台内外， 2022，39（32）：52-54.

[2]孟燏.土地资源档案管理现存问题与对策研究[J].黑龙江档案， 2020，41（4）：86-87.

[3]吕丹.浅谈国土资源档案管理中问题的研究与对策[J].兰台内外， 2019，40（24）：62-62.

[4]耿玉辉.土地确权档案采集管理措施研究[J].黑龙江档案， 2019，40（1）：65-65.

[5]廖素芳.新形势下国土资源档案创新管理探讨[J].城建档案， 2019，27（5）：64-65.

作者简介：李文（1968— ），女，汉族，陕西安康人， 安康学院经济与管理学院实验教学中心，高级实验师，本科。研究方向：管理学研究。

基金项目：陕西省教育厅哲学社会科学重点研究基地（项目编号：20JZ006）；陕西省科技厅软科学研究计划（项目编号：2023-CX-RKX-058）。