乡村振兴战略下农村财务审计监督规范化研究

徐京波

（郑州轻工业大学 政法学院，河南 郑州 450001）

在乡村振兴进程中加强审计监督，是推动政策落实、维护人民根本利益、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。近年来，随着乡村振兴战略的深入推进，大量项目、资金向农村地区倾斜，这也对农村财务管理提出了挑战。因此应该提高农村财务管理部门和村庄集体经济组织在资金筹集、财务管理、产权关系界定和收益分配等方面的规范化程度。要想实现以上方面的规范化运行，需要发挥农村财务审计监督的保障作用。但是目前农村财务审计因为其复杂性和繁琐性，仍然存在一定的漏洞和潜在风险。如果不能及时防范和化解，将会导致项目不能有效落地、资金难以精准投放、村庄集体资产流失，不利于农村经济社会发展，从而影响乡村振兴进程。因此，本研究一方面对乡村振兴进程中农村财务审计监督的必要性进行阐释；一方面对农村财务审计监督的非规范化的表现形态及其生成机理进行深入剖析。基于此，本研究提出了乡村振兴战略下农村财务审计监督规范化建设路径，使农村财务审计监督更加科学、合理和可操作化，从而形成审计震慑力，保障各项惠农政策发挥实效。

1 乡村振兴进程中农村财务审计监督的必要性

1.1 提高项目资金的使用效率

在乡村振兴进程中，大量的项目建设资金流向农村地区。如果资金使用不当，甚至违规使用都会影响项目落地，阻碍乡村振兴的推进。而农村财务审计监督有利于项目资金的规范化管理，提高项目资金的使用效率。一方面，通过财务审计监督可以使不同类型的项目资金使用情况条理化，使政府真正了解到项目资金在实践中的效果和偏差。从而不断对项目资金拨付进行动态优化调整，提高项目资金与村庄和农民需求的契合度，完善农村基础设施建设和推动村庄产业发展。另一方面，通过财务审计监督，可以进一步强化项目资金安全、高效使用。具体表现为审计监督检查和跟踪整改落实，可以督促各项目建设单位限期清理、上交项目结余资金、闲置存量资金；也可以加快项目建设进度，及时申请拨付财政资金。总之，农村财务审计监督规范了单位项目资金管理使用，提高了财政资金使用效率，使更多的项目能够在规定时间内完成，发挥其经济社会价值，从而满足了农民生产生活的需要，提高了农民的生活质量。

1.2 促进农村财务信息的公开透明

首先，通过财务审计监督，可以使农村财务在村庄范围内公开，让村民能够对村庄财务收支和资金使用情况有较好的了解，保障了农民的知情权。其次，财务审计监督也有利于“四议一审两公开”民主制度的有效实施，防止形式主义出现，让更多的村民参与到村庄财务重大事项决策中，保障了村民的参与权和表达权。最后，通过财务审计监督还可以监督检查挪用公款、白条抵库、坐收坐支等违法违规问题。同时也要完善村庄内生型财务监督机制，发挥村民的监督举报作用，让财务审计人员能够获得更多的信息和证据。但是也要保护好村民举报后的人身安全，使村民的监督权得到充分发挥。[1]总之，通过财务信息公开有利于破除村民与村干部之间的信息壁垒，使相关信息能够在两者之间流通顺畅。村民可以及时查看信息、及时发现问题、及时举报问题，提高了村庄财务的透明度，从而改善了干群关系。另外，也有利于在村民和村干部之间建立信任机制，使双方相互信任和认可，提高彼此的认同度，提升村庄的凝聚力，使村庄内的社会关系更加和谐，村庄社会秩序更加稳定。

1.3 推动农村集体经济发展

随着乡村振兴战略实施，农村集体经济快速发展，但是农村集体资产管理和农村集体经济组织运行存在一定的漏洞，农村财务审计监督有利于保障农村集体经济有序发展。第一，农村财务审计监督能够使农村集体资产管理水平得以提升。农村财务审计监督可以保障农村集体资产科学合理使用，防止农村集体资产的流失，促进村级资金的规范化管理，提升村庄集体资产经营的精细化水平。另外，也会实现集体资产的保值增值，从而使农村集体资产在推动农村集体经济发展中发挥更大作用，实现农民增收。[2]第二，农村财务审计监督有利于农村集体经济组织的规范化运营。对农村集体经济组织进行财务审计是规范农村经济发展，理顺村级财务管理的有效途径，也是遏制腐败，加强农村基层党风廉政建设的重要手段。从而有利于收益分配机制的完善，防范财务风险的生成。总之，农村集体经济的发展是乡村产业振兴的重要内容，乡村财务审计监督有利于乡村集体经济的可持续发展。而强大的集体经济又是村庄福利供给、基础设施完善和公共服务水平提升的重要保障。

2 农村财务审计监督的非规范化的表现形态

2.1 农村财务审计资料管理的非规范化

随着乡村振兴战略实施，大量项目向农村倾斜，项目涉及的领域也较为广泛。因此农村资金的类型也呈现多样化特征，从而使财务系统录入的相关信息大大增加，增加了会计人员的工作量。而乡镇财务核算人员较少，难以保障投入的时间和精力，从而会导致财务审计资料管理的不规范问题。第一，财务核算不真实、不规范。有些地方的村级财务不是按实际发生的业务来处理会计信息。例如资金收入或支出漏记；一些村集体收入不入账；第二，票据管理不规范。一些支出没有票据，而且挂账现象较为严重，白条支出比例较大。[3]第三，工程项目合同签定不规范。合同内容较为模糊，条款界定不明确，工程项目增减合同变更也没有补充，工程完工后也有没办理结算。第四，对审计资料管理较为随意，一些档案资料被人为的篡改、丢失或者恶意销毁。对信息化资料管理系统使用率不高，一些信息系统成为了形式和摆设，没有发挥其应有的作用。总之，农村财务审计资料管理的非规范化可能会造成村级财务管理的混乱，影响了民生资金在乡村振兴中的经济社会效益，同时也会导致三农领域腐败问题的形成。

2.2 农村财务审计监督流程的非规范化

首先，许多乡镇缺乏长期财务审计规划，没有制定具体的财务审计实施方案，从而导致审计工作较为随意，存在较大的不确定性。其次，乡镇政府因为审计人员不足，使得审计分工不够明确，审计人员的职责不够清晰。甚至一些审计人员被借调其他部门，或者一些其他部门的工作人员借到审计部门从事审计工作。从而导致审计工作人员结构不稳定，审计工作专业性不足。再次，随意更改审计程序，具体操作与国家审计相关规定不符。在审计实践中，违背合法流程现象时有发生。有的审计实施方案不是在审计前，而是在项目完成后按已审计情况后补的；有的盲目取证，该需要的资料的没有取到，不需要的资料却很多；有的编制审计工作底稿残缺不全，呈现碎片化特征，缺乏完整性；有的审计法律文书送达以后，没有取回送达回执等等。总之，农村审计监督流程较为复杂，但是每一个环节都很重要，任何一个环节出错都会存在一定的风险，影响农村审计监督的整体效果和项目资金的有效使用。

2.3 农村财务审计决定落实的的非规范化

按照审计流程，财务审计工作完成之后，要向被审计的村委会或者集体经济组织提供审计报告，做出审计结论和决定，并对村“两委”查出的财务管理问题要限期改正。但是在具体实践中，审计决定难以落实。一方面，目前审计决定主要由乡镇政府完成，由于乡镇政府的人员有限，没有足够的时间和精力参与审计决定的执行，使审计决定执行被延迟或者不了了之。另一方面，乡镇政府与村委会的关系较为复杂，乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系，而且乡镇政府许多工作需要村委会的支持和配合，因此只要村庄财务管理没有出现较大问题，乡镇政府会对其纵容。因此，一些违规违纪的村干部和集体经济组织管理者得不到应有的惩罚，从而使农村财务审计决定处于悬浮状态，难以落地。总之，农村财务审计决定无法有效执行，是对审计准备阶段和实施阶段工作的否定。在以上两个环节中人力资源投入无法产出效应，严重浪费了前期审计工作人员的时间和精力，并且影响了审计人员的积极性和财务审计的质量。

3 农村财务审计监督非规范化的的生成机理

3.1 缺乏系统完整的法律支持体系

第一，农村财务审计监督相关法律规范呈现碎片化特征，缺乏较为权威的专业性法律或条例。主要以各部门的文件或工作方案为主，没有形成跨部门的系统性制度框架。[4]从而不利于在审计监督中的工作协调，甚至因为标准不统一，还会导致不同行为主体的之间的矛盾冲突。第二，农村财务审计监督相关法律缺乏，导致农村财务审计部门的权威性不够，缺乏独立性，只能以内部审计的形式进行，对相关部门和工作人员缺乏制约性。从而使一些审计工作流于形式，缺乏实质性效果。第三，农村财务审计监督相关法律法规不完善，使得审计工作较为被动。一方面，相关的法律规范较为宏观，缺乏实施细则，可操作性较低，导致审计工作较为粗糙，不够精细，实施效果较差。另一方面，法律规范的模糊性，使得审计工作效率降低，审计工作人员不是主动推进工作，而是被动应付任务，甚至一些工作因为缺乏标准不了了之。

3.2 农村财务审计监督人员专业能力不足

首先，农村财务审计监督的专业人才数量较少。由于农村工资水平低，公共服务供给不足，许多财经类大学毕业生不愿意在农村工作，更倾向于留在城市。这也导致农村财务审计监督人员呈现出老龄化特征，兼职人员或者没有编制的临时工作人员占比较高，严重影响了农村财务审计监督的质量。其次，农村财务审计监督人员的信息化技能不高。农村财务审计监督逐渐转向数字化、信息化，大部分农村地区都配置了信息化设备和信息化操作软件。但是一些农村财务审计监督人员缺乏信息化知识，不能发挥信息技术优势，使审计效率难以提升。[5]最后，农村财务审计监督人员的职业素养不高。由于对专业知识的掌握不够熟悉，使得审计监督人员对审计工作的重要性认识不足，缺少严谨的审计态度，工作散漫，甚至违背职业道德，严重影响了审计监督的公平性。

3.3 乡镇财政部门没有建立完善的内部控制机制

第一，内部控制机制不完善使得财务工作人员不按照资金管理制度进行规范化操作，从而衍生出权责模糊问题。第二，内部控制缺位也会使固定资产的购置、保管、验收不按照相关程序处理，导致固定资产登记不规范，固定资产流失和固定资产私用等问题。第三，转移性资金审批流程存在不合规行为，主要表现为越权审批、审核把关不严等问题，导致资金挪用、延误使用，甚至长期滞留闲置，严重影响项目的进展。[6]第四，村民监督作用难以发挥，甚至长期缺失。一些财务信息不公开或者公开时间比较短，甚至对公布财务信息进行人为加工，与实际财务情况不符。这也使得一些惠农项目在实施过程中脱离村民的需求，与村民的意愿相违背，对村民的生活质量改善难以发挥作用，也违背了项目设计的初衷。总之，完善的内部控制机制有利于财务问题的处理与控制。相反，内部控制机制缺失将会导致信息、资源和权力的垄断，降低财务审计监督的效率，影响涉农项目的实施效果。

4 乡村振兴战略下农村财务审计监督规范化建设路径

4.1 完善审计法律制度，提高审计监督的规范性

完善的审计法律制度是农村财务审计监督的重要保障，可以使审计监督人员明确责任和权利，提高责任心。也可以使乡镇政府、村委会和集体经济组织认识到农村财务审计监督的法律地位。第一，在国家层面制定专业性、系统性的农村财务审计法律，提高其权威性，为地方性法规的制定提供方向指引。第二，在国家法律制度框架内，各地方政府根据自身实际制定符合针对性较强的规章制度，因为我国的村庄类型较多，经济发展程度差异较大，农村集体经济组织特征也存在较大异质性，因此需要因地制宜。第三，要使法律规范具有可操作性。一方面，要对农村财务审计监督的人员配置、业务范围、工作流程、资料明细、承担责任进行详细规定，便于工作人员执行[6]；另一方面，法律规范要对财政、纪律检查、信访、农业相关部门的职责进行明确规定，防止不同部门各自制定各自的规章制度，与其他相关部门之间缺乏沟通，从而导致不同部门规章制度内容的重复、断裂或者冲突。其实，农村财务审计监督不属于单一部门，需要多部门之间协调联动。因此，需要在法律制度制定时，需要系统性和整体性思维。

4.2 引进与培养人才相结合，提升审计监督的专业化水平

第一，加大农村财务审计专业人才的引进力度。对财经类大学毕业生流向农村审计部门工作提供政策支持。对于服务期的大学生，加大补贴力度，提高工资待遇。另外，还要完善农村基础设施，增加公共服务供给，改善农村经济社会发展条件，提高农村生活便利化水平，吸引城乡人才留在农村。[7]第二，完善现有财务审计人员的培训体系。培训内容包括三部分：一是财务审计监督相关法律法规、工作流程、财务专业知识的培训；二是对财务审计信息化技术的培训，能够熟练操作相关软件和硬件设备，具备计算机操作能力和信息处理能力；三是对职业道德规范的培训，使财务审计人员具有道德素养、风险意识，严守财务审计纪律，提高责任感。第三，加强财务审计工作人员的专业考核。制定专业的考核标准，对通过培训学习的工作人员进行考核，实行优胜劣汰的方式，优化人员结构，提高审计人员的整体性素养。总之，审计监督人才质量是财务审计监督专业化的核心要素，专业化不仅体现在专业知识和能力方面，更要体现在创新能力和职业道德方面。

4.3 优化农村财务内部控制，防范经济风险

农村财务内部控制，主要是通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。第一，县级政府要对县域内农业领域的财务内部控制体系及相关制度进行全面梳理，并对业务流程、业务环节进行分析。通过查找风险隐患，完善风险评估，制定应对策略，确保内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制等内部控制体系全面建成。第二，建立内部预算编制、预算执行、资产管理等部门或岗位的沟通协调机制。对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达。规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。第三，加强支出审批和审核控制。一方面，明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。另一方面，全面审核各类单据。重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。总之，完善的农村财务内部控制机制能够及时发现问题，及时对问题的演变进行提前预判，从源头上预防风险的发生。