税务机关电子送达制度的完善*

朱敏嘉

(国家税务总局税务干部学院长沙校区, 湖南 长沙 410116)

文书的送达一直是困扰各级司法机关、行政机关的难题,对税务机关亦是如此。在目前的送达工作中,当事人提供的地址不对,公司大门紧闭、注销,公司负责人、法定代表人、财务负责人下落不明等情况屡见不鲜,“送达难”现象普遍存在,甚至出现了一批由于送达程序不规范而导致税务机关败诉的案例。随着新的《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》以及《税务文书电子送达规定(试行)》等法律法规规章以及税务规范性文件的适用,电子送达作为一种新兴的送达方式,能够规避传统送达方式中送达难、送达效力不高等问题,正在各级司法机关及行政机关逐步推广适用。

近年来,税务机关开始大力推行“非接触式”办税,通过电子税务局系统完成各项办税服务。2022年5月,国家税务总局公布了233个可在网上办理的“非接触式”办税缴费事项,所有事项的网上办理中都包含税务文书电子送达的相关程序。电子送达已逐渐成为税务机关主流的送达方式之一。

一、税务机关电子送达的优势和风险

(一)在特定系统支持方面

《税务文书电子送达规定(试行)》第二条规定:“本规定所称电子送达,是指税务机关通过电子税务局等特定系统(以下简称“特定系统”)向纳税人、扣缴义务人(以下简称“受送达人”)送达电子版式税务文书。”其中明确了电子送达的送达途径为电子税务局等特定系统。在实际操作中,各级税务机关亦是通过金三系统(电子税务局)办理各项税收业务,并完成电子送达。电子税务局不但在税务机关端口被大量使用,更是被广大纳税人缴费人和扣缴义务人充分接纳并广泛使用。以太原市为例,电子税务局功能已覆盖日常涉税业务的92%以上,注册用户达29万余户,占全市纳税人总数的96%,纳税申报网上办理率达99%以上。[1]

虽然电子税务局系统已被广泛接受和使用,但在适用上仍具有局限性。具体表现为受送达人主动使用该系统,并在该系统中操作点击同意接受电子送达时,才能完成电子送达。既然是受送达人主动操作电子税务局系统并主动同意接受电子送达,该电子送达文书多数为对受送达人有利的文书,或者受送达人基于自身考虑自愿获取的文书。而对于对受送达人可能会产生不利后果的相关文书如《责令限期改正通知书》《责令限期缴纳税务事项通知书》等,虽然也能通过电子税务局系统进行电子送达,但受送达人基于自身利益考虑,往往不会自愿点击接受电子送达。即便已经点击接受电子送达,且电子税务局系统已经完成送达,但受送达人往往会选择忽视,同时质疑通过电子税务局进行电子送达的法律效力,由此产生相关执法风险。特别受送达人为企业且已经走逃或失联的情况下,更不会选择使用电子税务局系统办理税收业务,亦不会选择接受电子送达。而对于走逃失联企业相关文书的送达工作,是税务机关在送达中普遍面对且亟待解决的问题。《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)及《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》(以下简称《税收征管法实施细则》)规定的传统送达方式对于该类情况并没有很好的解决办法,而现行电子税务局的电子送达方式对于解决该类问题亦未能开发有效的解决途径。

(二)在文书送达的日期与受送达人利益直接相关方面

自2019年起,社会保险费统一逐步转由税务部门进行征收。虽然《税务文书电子送达规定(试行)》第八条规定:“税务处理决定书、税务行政处罚决定书(不含简易程序处罚)、税收保全措施决定书、税收强制执行决定书、阻止出境决定书以及税务稽查、税务行政复议过程中使用的税务文书等暂不适用本规定。”但相关社会保险费的征缴文书如社会保险费限期缴纳通知书、社会保险费征收决定书等仍可以通过电子税务局完成电子送达。依据《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定:“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足,并自欠缴之日起,按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的,由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”且《税务文书电子送达规定(试行)》第五条规定:“税务机关采用电子送达方式送达税务文书的,以电子版式税务文书到达特定系统受送达人端的日期为送达日期,特定系统自动记录送达情况。”即通过电子税务局系统进行电子送达的相关文书,不论受送达人是否打开该系统看到该文书,也不论受送达人什么时候使用电子税务局系统看到该文书,该文书都是按照电子税务局系统受送达人端的日期为送达日期,对受送达人产生法律效力。按照社会保险费限期缴纳通知书的规定,在送达该文书后的若干期限内,如受送达人未能按照通知书的要求及时缴纳社会保险费,滞纳金则开始自动计算。滞纳金的计算期限和数额与送达期限密切相关。

由此,该类涉及社会保险费文书的电子送达,将会对被送达人产生更大的不利后果。而绝大多数受送达人在其通过电子税务局系统同意接受电子送达的过程中并未对该风险进行充分考虑,或者只能被动接受。这也为后续社会保险费滞纳金的征缴带来一定的风险和争议。

二、税务机关电子送达的推广和完善建议

随着互联网和现代科技的发展,电子送达在使用规模和效率方面必然得到更大的重视和推广,也需依赖不断更新的法律法规和制度对其进行规制和完善。

(一)明确电子送达范围

《税务文书电子送达规定(试行)》第八条仅仅明确了相关税务文书的电子送达范围,而对于社会保险费的相关文书是否适用电子送达并未涉及。笔者认为在现行条件下可能对当事人实体权利义务产生重大影响的社会保险费征缴文书如社会保险费限期缴纳通知书、社会保险费征收决定书等,应参考《税务文书电子送达规定(试行)》第八条规定的税务文书的送达要求首选采取其他送达方式进行送达。理由如下。

1. 基于对当事人权利的保护。《税务文书电子送达规定(试行)》第八条规定下的“税务处理决定书、税务行政处罚决定书(不含简易程序处罚)、税收保全措施决定书、税收强制执行决定书、阻止出境决定书以及税务稽查、税务行政复议过程中使用的税务文书”,是对当事人实体权利义务可能产生重大影响的相关文书,并不适用电子送达,其特别要求也是基于对当事人权利保护。《税收征管法》以及《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》(2009年第1号)都明确规定了纳税人的陈述与申辩权。陈述申辩权不仅是纳税人也是缴费人的一项基本权利。采取面对面的送达方式可以更好地保障当事人陈述申辩权利的行使,使得当事人的陈述申辩不仅可以通过书面或者电子形式实现,也可以通过口头陈述的方式实现,体现了当事人权利保护的要求。

2. 说理式执法的要求。《关于进一步深化税收征管改革的意见》(第九条)规定:“不断提升税务执法精确度。创新行政执法方式,有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式,让执法既有力度又有温度,做到宽严相济、法理相融。”而说服教育等执法方式不仅体现在日常征管过程中,也体现在送达过程中,特别体现在对当事人权利义务可能产生重大影响的文书送达过程中。如果采取直接送达的方式进行面对面的沟通,说明做出该决定的法律和事实依据,在很大程度上能够帮助受送达人理解和最终接受相应文书的内容,达到以理服人的目的,而这些都是电子送达所难以做到的。

3. 降低执法风险的要求。对于社会保险费限期缴纳通知书等可能涉及滞纳金的相关文书,如采取电子送达的方式,其滞纳金的计算是以该文书到达受送达人端后的若干天后开始。在受送达人并未打开电子税务局,真正查阅该文书、了解该文书内容的情况下,滞纳金依旧按照电子端口的时间开始计算,并与日俱增,这往往让缴费人难以接受,极易产生相关执法风险,而传统的送达方式特别是直接送达则可规避该风险。

(二)将电子送达与其他传统送达方式相结合

《税收征管法实施细则》规定了直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达以及公告送达五种送达方式。《税收征管法实施细则》第一百零四条规定“直接送达税务文书有困难的,可以委托其他有关机关或者其他单位代为送达,或者邮寄送达”。该条明确确定了直接送达与邮寄送达方式的关系。《税收征管法实施细则》第一百零六条规定:“有下列情形之一的,税务机关可以公告送达税务文书,自公告之日起满30日,即视为送达:(一)同一送达事项的受送达人众多;(二)采用本章规定的其他送达方式无法送达。”该条明确了公告送达的选择条件和要求以及与其他送达方式的关系。而作为新兴送达方式的电子送达并未与其他传统送达方式进行紧密结合,往往要么选择电子送达要么选择其他传统送达方式。电子送达与其他传统送达方式并非不能兼容。如《税收征管法实施细则》第一百零四条规定建议改为“直接送达税务文书有困难的,可以委托其他有关机关或者其他单位代为送达,或者邮寄送达,或者采取电子送达”,抑或参考《税收征管法实施细则》第一百零六条的规定,明确在其他传统送达方式无法送达的情况下选择电子送达。虽然上文提到,电子送达不适用于与受送达人权利义务带来重大影响的相关文书,但将电子送达与传统送达方式相结合则可以很好地规避上文提到的相关风险。一方面可以通过传统送达方式更好保障受送达人的合法权利,另一方面在传统送达方式有困难的情况下可以通过电子送达的方式提高税务机关的送达效率,实现公平和效率相结合。笔者认为,在实现电子送达与传统送达方式紧密结合的条件下,电子送达可以逐渐推广适用于包括税务处理决定书、社会保险费限期缴纳通知书等所有文书。

(三)探索电子送达的其他方式

虽然电子税务局系统已被广泛接受和使用,但其在适用上仍具有局限性。《税务文书电子送达规定(试行)》第二条规定“本规定所称电子送达,是指税务机关通过电子税务局等特定系统向纳税人、扣缴义务人(以下简称受送达人)送达电子版式税务文书”,并未将电子送达的途径局限于电子税务局,但实践中电子送达依旧只能通过电子税务局系统实现,途径相对局限。

税务文书电子送达应参考人民法院的电子送达途径。对于法院相关文书受送达人可以选择:(1)手机短信查看。人民法院通过当事人在立案或诉讼过程中所提供的手机号码发送接收送达文书的短信通知。当事人收到来自12368诉讼服务热线的短信后,可直接点击短信中的链接,输入验证码,即可签收查看电子文书。(2)微信公众号查看。关注“司法送达”微信公众号并登录账号即可在微信上签收查看电子文书。(3)电子邮箱查看。登录送达地址确认书上填写的电子邮箱,即可在收件箱中签收查看电子文书。[2]同时,最高人民法院所送达的每份电子文书均在送达的同时实现司法区块链存证,支持当事人及社会第三方机构通过互联网司法链平台(HTTP://sfl.court.gov.cn)的“司法链数据核验”功能对接收电子送达文书进行在线核验。[3]利用其他多种可以选择的电子送达方式可以有效地提高送达质量,对解决受送达人使用电子税务局系统频率不高、接受文书不及时等问题有积极效果。同时,在使用多平台送达的过程中,为了防范和杜绝不法分子利用假信息冒充电子送达诈骗受送达人的问题,亦可以参考最高人民法院建立统一的核验平台进行核验,该核验平台可以考虑设置在现行电子税务局系统中,确保数字时代下每一份电子送达文书的真实性、权威性,更好地维护受送达人的权益。