充分发挥税务特派员办事处的职能作用*

张 阳

(国家税务总局茂名市税务局, 广东 茂名 525000)

国家税务总局2017年分别设立特派员办事处①,11月设立了驻北京特派办,12月设立了驻广州、重庆特派办;2019年12月设立了驻沈阳、上海和西安特派办;目前在我国东南西北片区分别设立了六个办事处。特派办的主要职责是承担跨省辖区范围内税务机关贯彻执行上级决策部署情况的督查、执法合规性检查、财务内部审计,以及跨省涉税大要案税务稽查等工作,概括起来就是对外税务稽查对内督察审计。特派办是深化国税、地税征管体制改革以来的一次有益探索,是在国家税务总局下架起了一个新的覆盖全国的跨区域专业化执行和监管机构,兼具了国家税务总局派出机构和分散在驻地工作的两重属性,它比国家税务总局垂直领导的省税务局关系更紧密,又因为派出到地方离国家税务总局机关部门关系更疏远。正是因为这种特殊的关系,导致特派办自成立以来定位仍然存在诸多争议。

一、特派办职能的定位与撬动作用的提出

有人认为,特派办是税务总局派驻到地方的“探头”,主要是通过内部督查审计外部税务稽查来发现问题,为国家税务总局决策提供服务的,其工作落实主要靠传统的垂直领导关系来推进实施。有人认为,特派办职责要与省税务机关有明确的划分,以免职责重叠,互相推诿或者互相打架,特派办主要是落实跨省工作任务的实施部门。税务稽查主要是检查一些跨省的案件,各省税务机关省内的案件主要由各省税务机关负责,这样划分清楚。督查内审主要是落实税务总局交办的异地审计任务,对本辖区的审计主要是出于更近地方的原因协助税务总局督察内审司开展监督工作。

笔者认为,这两种定位都有道理,但又存在问题。第一种观点把特派办定位为税务总局派驻到地方的“探头”,仅仅是“情报收集机构”,没有对地方开展工作的抓手。失去对地方的管理和传导压力的功能,就很容易变成一个虚设的机构,而且从设置机构和人员配置来看,显然有违最初设置特派办的出发点。第二种观点拿特派办当作一个具体工作的实施机构,且不论人数和力量有限,单从与省税务机关的职能划分上就存在难点。举一个简单的例子,虚开发票案件的查办,基本大的案件都是跨省、全国性的,到底是省税务局来管还是特派办来管。督查内审,如果仅仅是落实税务总局交办任务的临时机构,就没有必要设置。要论专业性,不如集合六个特派办的人力设在税务总局督察内审司,由其专业培训、专门指导,会更加凸显其作用;要论亲近地方熟悉地方风险,各省税务局的督察内审是更了解本机关工作情况的。特派办督查内审职责两头都不靠,作用就显得无足轻重。

综上来看,无论是把特派办当作税务总局派驻到地方的“探头”,还是具体的工作实施机构,都是基于“工作平替”的思维,都是就落实工作谈工作来定位特派办的职能,没有考虑如何把特派办工作的作用放大。[1]如果仅仅是用完成一项工作的要求来定位,显然没有打开特派办的格局,作为一个中央的派出机构发挥的作用就小了。领头羊作用,发挥不仅仅是其本身的作用,更重要的是“带动”“施压”“建议”的作用。因此,特派办的职能定位应该明确:以特派办为支点,凭借对外税务稽查对内督察审计的抓手,延伸管理和服务手段,使得更加靠近一线,准确发现政策执行中存在的问题,为上级提出建设性意见;更加亲近基层,推动党中央、国务院决策部署,以及总局党委工作要求得到落实,实现以小博大、以点促面、协同倍增的目的。基于放大特派办工作作用的考虑,2021年国家税务总局出台的《关于新形势下加强和改进驻各地特派员办事处工作的意见(试行)》提出了“撬动提升”的基本原则,各特派办相继对工作撬动提出了思考,驻北京特派办提出在稽查、督审、大企业风险分析和特别纳税调整方面进一步发挥撬动引领作用,积极服务税收重大改革;[2]驻重庆特派办提出发挥示范带动、监督推动、合作互动、数据驱动、服务促动“五个作用”,释放撬动效应;[3]驻沈阳特派办认为,特派办更好发挥撬动作用,就是要强稽查、优督审,突出“执行+监督”职能,推动工作范围内税务部门更好防范化解风险、更好预防改进问题。[4]撬动的本意就是借助支点通过一定的作用力实现以小博大、事半功倍的效果。但是,目前各地特派办仍然处于基本原则下的探索阶段,关于如何发挥特派办撬动作用的实施意见和具体方案不够清晰,迫切需要建立一个指导性框架。

二、特派办工作撬动作用发挥指导模型的不足

工作撬动放大作用在管理上由来已久,通过调查发现,对于特派办如何发挥撬动作用,很多人的工作逻辑是基于“跷跷板”杠杆原理来构建的。

如图1所示,指导模型把支点比作特派办的能力素质,把跷跷板的“板”比作税务总局授权的事项或特派办的工作目标,一端施加一个正压力,另一端就把工作撬动了一个高度,形成正效应。这个指导模型如果把支点比作能力素质,没有工作能力没办法撬动;把跷跷板的“板”比作工作目标,施加压力就可以撬动整个板,实现了工作目标。但是,笔者认为用“跷跷板”结构模型来指导工作撬动作用的发挥,对工作没有太大的实质帮助。指导模型主要存在以下几个问题。

图1 特派办工作撬动作用发挥指导模型

第一,有工作能力就一定能发挥撬动作用?模型把支点比作能力素质,有支点就代表一定有工作能力。特派办的群体,不是个体,多少有一定的工作能力,也意味着一定有支点,从模型来说一定有撬动作用。但事实是如此吗?假如特派办的工作能力比省税务机关的能力还差,那不是撬动,那是反撬动。如把支点当作一个能力,能力差,差多少,一个点不能体现。模型的关键是通过一个点只能体现能力的有无,没办法体现能力的多少。因此,模型的支点一定不是一个点,一定是一条线。第二,“板”本身到底是不是代表特派办的工作目标?它是一条线,不是一个点,它是传输压力的导体,更像一个工作过程或者工作的抓手,而目标更像是一个具体的结果,是一个点。因此,目标应该是跷跷板另一端的物体,否则在一条线上解释工作目标的撬动幅度就不行。同时,这里工作目标为税务总局授权给特派办的事项,授权的事项是固定的,那“板”的长度是固定的,又回到了前面提到的“特派办是具体实施机构”的观点上了,显然是不行的。第三,“跷跷板”支点两边的力臂代表什么?按照力学原理,力臂一定是影响撬动幅度的关键因素之一。假如按照现有模型,其他条件不变的情况下,支点离压力的作用力越近,特派办需要施加的作用力越大,因为“力臂”短了。第四,跷跷板到底会不会“触地”?模型中,支点那么短,跷跷板一旦长于支点的高度就一定会“触地”,“触地”就意味着你再使劲,撬动作用也不能放大了,“触地”的那一刻就是最大值了。跷跷板的板短一点,就会跷得高一点,长一点就矮一点,总的来说有个最大值。这个最大值是设定为预设的工作目标还是理想目标,预设的工作目标一般不会达到最大值,理想目标似乎还可以改变“力臂”等变量来跷得更高一点。出现这种问题主要是因为没有限定好变量,如果限定一定工作能力条件下预设的目标就可以解决这个问题。第五,有些人把撬动的工作目标定位为通过外查内督来撬动省、市税务机关,是否准确?笔者认为,特派办的工作目标就是撬动工作,目标对象是工作这一点是很明确的。特派办对省税务局没有层级管辖权,其管辖权在税务总局,它作为税务总局的派出机构,并不是税务总局与省税务局之间的一个真正的层级,只是代税务总局行使督导的权力。因此,撬动作用的主要体现是把工作成果总结成规律性、普遍适应性的措施、指引或意见,服务上级决策,督导各级税务机关得到贯彻执行,撬动的是工作,不是指撬动省、市税务机关的工作积极性。

三、对现有特派办工作撬动作用发挥指导模型的改进

现有模型是物理上杠杆原理迁移到管理上的运用,原理是通性的。但运用它作为一个工作指导框架,首先需要四个假设条件:假设一,工作存在困难程度,而且是个带初始值的变量,在完全没有作用力的情况下有个客观困难,代表着环境的影响、制度的束缚、撬动要求的能力差等。当在现有工作能力范围内时,克服客观困难后,困难程度随着撬动高度的增加而逐渐增加;当达到预设的目标时,现有工作能力恰巧能够应付工作复杂性和困难;当超过现有工作能力进行超预期工作时,困难程度继续增加,达到最理想状态的情况下困难程度也无限大。事实上,工作中确实在预设目标的同时事先预设了一定的困难,即“跳一跳摘苹果”的挑高距离,只是不同群体不同人的现实工作能力不同,相对来说能力承受范围就会高于或低于困难程度。假设二,税务总局非常了解特派办的工作能力,即税务总局能够准确衡量每个特派办的现实工作能力,特派办也一定会把现实工作能力毫无保留地发挥出来。一般来说不应超能力负荷给特派办下发任务,如果衡量不准,超过其现有工作能力或者可以预测的主观努力程度,工作的积极性就会大大下降,工作的表现完全靠自主意识或道德的约束,不是这个模型能够解释的了。假设三,模型用来定性分析撬动作用的大小,不考虑定量。多项工作整合在一起是相互影响、相互关联的,拿特派办对外税务稽查对内督察内审的工作来说,税务稽查发现的问题有可能正是督察内审要找的内部征管漏洞,本来两项事相当于一项事,分开来说就是两项事。如果模型只是拿来定性分析,那“跷跷板”的“板”可以大致代表特派办的所有要完成的工作事项,不必分割成各单项来分析,因只是用它来构建一个工作指导性框架。当然,就独立出来一项工作来说,也可以单独以一个单项工作事项来分析。假设四,撬动作用的大小用影响面广度或者影响深浅来衡量,在模型上可以用撬动的弧度来表示,对工作有利的弧度越大,影响面越广或者越有意义,同时潜在的风险会减少。

把影响特派办撬动作用的现实工作能力,工作能力下预设的工作目标,主观努力程度、努力意愿、困难程度、工作复杂程度、特派办的工作事项等要素,在模型上体现出来如图2所示。改进后的模型更像天平,而不是跷跷板,但它又不是天平。

图2 改进后的特派办工作撬动作用发挥指导模型

作用力与工作目标各分布在杠杆的两端,目标会受到两个力的影响,一个是撬动向上的力,一个是重力,物理上重力是客观存在的,迁移到管理上是代表困难、阻力是客观存在的,所以我们在这里把重力产生的影响称之为预设目标的困难程度。AB弧的弧度代表作用力施加大小,作用力的施力点是a点。AD弧的弧度代表负作用的减少程度,CD弧的弧度代表正作用的增加程度。正作用的增加恰巧是负作用的减少,两者是相对应的。当开始时,没有施加任何作用力,刚好在D点,一点正效应都没有,全是负效应。当有作用力时,开始逐渐产生正作用,同时负作用在减少。bd线高度代表设定现实工作能力下预设工作目标的多少或高低。目标预期一定是离理想状态有距离的,而且可能还不是一点点。Ab上的点是理想状态下目标的所有可能集合,该点完全是正效应,一点负效应都没有。ac线段的宽度代表特派办工作事项多少,目前特派办是对外稽查对内督审以及围绕两项主职主业开展的其他工作,各项工作结合在一起,相互联系的,相互影响,共同组成“跷跷板”的“板”。ab线段的长度代表特派办主观意愿程度,主要衡量特派办是否愿意付出100%的工作能力来完成预设的目标。主观意愿越强,“力臂”越长,越有利于撬动工作。在假定特派办把现实工作能力毫无保留地发挥出来的情况下,不考虑其他影响因素,主观努力程度表示的线段长短就会等于现实工作能力表示的长短,且与bd线段长度等于。bc线段长度代表工作目标的复杂程度。工作复杂性主要衡量工作具不具体、目标清不清晰、多项工作之间的关联关系紧不紧密等内容。工作越复杂、需要衡量的东西就越多,bc线段的长度就越长,对应的“力臂”越长。

总之,把预设目标限定在现实工作能力的条件下,改进后模型考虑了目标的高低、多少,增加考虑了“力臂”的影响因素,即主观意愿程度和工作复杂程度等能较好地解释工作。首先,要在准确衡量特派办现实工作能力的基础上制定目标预期。如果对特派办的目标定得过多过高,bd线高度就越高,ab线段长度越长,相应衡量的东西的就越多,就会越复杂,bc线段也越长。在这样的情况下,如果不考虑困难程度对“力臂”的影响,当ab线段长度大于bc线段的长度时,意味着工作的复杂程度在工作能力的承受范围内,只要主观努力能过够克服客观困难和工作复杂性的影响,工作就撬动了,越努力,施加的作用力越大,撬动的幅度越高,作用就发挥得越充分。值得注意的是,现实工作能力需要同时克服工作复杂程度和客观困难程度带来的影响,因此必须考虑客观困难程度对“力臂”的影响,当ab线段的长度等于bc线段时,现实工作能力其实是超过所能承受的工作复杂程度的,此时预设的目标不是最佳的。因为作用力F作用在工作上,由于受到客观困难程度的影响,并非一份力一份产出,有些客观困难是没办法克服的。根据力学原理可知,只有当bc线段长度小于ab线段,且小于部分“力臂”对受力的影响恰好抵消客观困难程度减少的“力臂”对受力的影响时,此时工作复杂程度刚刚好,是特派办能力范围内能够应付的,要不是把特派办的现实工作能力设想得过高。

四、改进现有特派办撬动工作的路径及方法

(一)更加注重提升撬动能力

从改进模型来看,能力不再是一个“点”或者是不变量,现实工作能力越强,“力臂”就会越长,其撬动的弧度越大,撬动作用发挥得越好。当前,经过几年的人员招录,特派办从各地税务局基层遴选了一批骨干力量,且一大部分为研究生学历,人员能力增强了,可是与业绩相比并不匹配。其原因是把精选的骨干又用来从事具体的税务稽查、督察审计业务,认为比省区市税务局查了更大的案件,发现了更多的问题,就比省区市税务局做得更好,撬动作用就发挥了。省区市税务局人才骨干、研究生多,特派办人少、人精,特派办关键要把自己的目标更加聚焦,在撬动能力上做文章。对于特派办来说,人员研究能力较强且具有较为丰富的工作经验为发挥撬动作用奠定了一个很好的基础,未来特派办的撬动不能光看查了多少案件、发现了多少问题,要看研究了多少案例,发现了几个内部重大的系统性风险点,建立了几个管用的指标模型,向上向下反馈了多少份有质量的推动工作改进的报告。分析得越透彻、工作挖得越深,越能找出潜在“病因”,从根上解决问题,特派办撬动作用才算越明显,因此特派办职能需要在发现问题能力、问题研究能力、分析写作能力上下功夫。

(二)选择关键事项作为撬动对象

正如前面所述,在现实工作能力范围内,特派办要考虑工作的复杂程度,复杂程度低的工作看似撬动了,但作用效果不好,因为撬动的“重量”不够;复杂程度高的工作,撬动作用较难发挥,最好是集中在一个目标有一定难度且又具体清晰的“点”上发力。因此,可以利用每个特派办不同的优势各指派一项或几项重点任务,如研究一个或几个重点行业,督察内审关注一个或几个重大风险,这样六个特派办加总起来效果可观,又减少了每个特派办工作的复杂程度,不必像省区市税务局一样面面俱到。换句话说,特派办对外税务稽查、对内督察审计两个主责主业的职能作用应更加聚焦。

对外税务稽查来说,职能不能仅定位“查案子”,要更加侧重“以查促管”。以前,我们把税务稽查形象地比喻为手术刀,哪里有病变就去除哪里,快速打击快速治疗。近年来,我们认识到这种“手术式治疗”的税务稽查不能很好地适用当前风险管理的需要,越来越需要在“病变”前加强管理,提出查一个案件要总结一个案件,发现一个行业的风险。由于虚开等涉税案件的大量爆发,省市区税务局疲于应付,耗费大量的精力,落实“以查促管”很多还是流于形式。特派办作为一个跨省区市的机构,能够更好地俯瞰风险的全貌,对各地的工作进行分析比较从而更容易找出各地的问题症结,更适合把省区市税务局落实不好的“以查促管”落实好,且正效果较大。但要想在这方面发挥显著的撬动作用,还需要把撬动的对象尽量变得不复杂,这就意味着特派办不能像省区市税务局一样把大量时间投入到“查办案件”上,选案要坚持“优而精”“专而特”,有重点地围绕一个或几个行业来通过查办案件来研究解剖行业性系统性的风险,一件案一件案地分析,一个行业一个行业地研究,不断总结违法类型和案发规律,挖出案件表象背后的政策和监管问题;再又利用自身工作获得的行业研究“专家”优势,丰富行业检查指引“示范检查”,对省区市税务局的税务稽查案件进行督战,对各地乃至全国提出完善制度、加强管理、堵塞漏洞、防范风险的意见建议,真正使撬动作用发挥得更加充分。

对内督察审计工作来说,需要更加偏向专项审计和推动问题整改。首先,专项审计比日常审计目标更具体、所要考虑的工作面小,相对不复杂,且专项审计的一般是中央、国务院十分关心关注的事项,影响程度深。当前特派办承接了大量的层级审计、经济责任审计和日常督查,寄希望于通过大面积排查来减少风险但太过复杂,而且相对审计署驻各地特派办审计来说,审计时间短很多,导致找出来的风险点绝大部分都是一些“小毛病”。笔者认为如果专项审计要比日常审计更加能发挥特派办的撬动作用,那么集中时间聚焦最新的党中央、国务院的重大决策部署,侧重审计几项重大系统性风险是较好的解决办法,如今年税务总局围绕党中央、国务院的重大决策部署出台的多项税收优惠政策。其次,对内督察审计在流程上要注重推动问题整改。税务特派办不能像审计署驻各地特派办一样找出问题,由各省区市税务局自己去整改,而应与各省区市税务局在一条“战线”上。国家税务总局设立特派办的目的之一是防范系统内部风险的,要发现一个问题帮助整改一个,建章立制、堵塞漏洞,这是撬动效果的关键所在。

(三)善于借助外部作用力发挥撬动作用

通过模型从作用力的角度来看,假设特派办能持续增加内部力量,撬动作用会发挥得越来越好,但内部力量的增长是有限的,要善于借助外部力量。笔者认为有以下几个较为可取的途径:一是借助税务总局的力量,凭借特派办作为税务总局派出机构可以把意见建议直报税务总局的优势地位,向上撬动。特派办毕竟不直接管辖工作范围内的税务局,要借助税务系统垂直管辖和考核、税务总局有关司局制定政策下发执行的“外部”力量,使撬动的影响面更大,这样撬动的作用是最好最大的。二是借助外单位力量,如利用好国家税务总局、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、海关总署、人民银行、外汇管理局等七部门联合打击涉税违法犯罪工作机制,特派办跨区域协调推动机制发挥作用;关注外单位移交的案件线索,关注审计署等外部关注的风险问题,把这些很有可能产生重大风险的问题线索处置得当。三是依靠特派办工作范围内各省区市税务局的力量,作为特派办的补充机动力量,特派办的力量有限,但省区市税务局人才骨干多,为“集中力量办大事”,需要集中更多不同类型的人才来集中工作。四是推动自身数字化建设。无论对一个企事业单位来说,还是一个自然人来说,税收数据都是比较丰富,当前应加强数据赋能,深挖税收大数据价值,加强智能化税收大数据分析,借助计算机的力量弥补特派办能力短板。

注释

①全称为驻北京特派办(国家税务总局驻北京稽查局),为简写,以下特派办均包括了国家税务总局驻各地的稽查局。