纪检监察谈话的双重属性探析

贾瑾雯

（南京艺术学院纪委办公室，江苏 南京 210003）

党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公。”2018年开始，纪律检查委员会、国家监察委员会合署办公模式的推广范围不断扩大，体制机制不断完善，内容不断深化。纪检监察合署办公形成了一种融合共享状态，即在价值追求、组织结构、职能安排和人员配置上实现“零壁垒”，“纪检监察权”也被赋予了二元属性[1]。在后续的纪检监察实践中，谈话作为政治监督和法治监督手段被广泛运用于日常监督、信访举报、审查调查和审理处置等环节。本文尝试厘清纪检监察谈话的双重属性及其在不同实践环节中的具体应用，分析谈话措施双重属性背后的逻辑内涵，探寻纪检监察谈话规范化路径。

一、纪检监察谈话双重属性的本源

纪检监察合署办公后，国家监察体制改革已步入全面深化阶段。在这一背景下，“纪检监察权”的一些职能产生了变化：党的十九大报告中提到，“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”；纪检监察合署办公后，监察权的作用范围决定了党的纪律检查权拓展至国家权力体系[2]；监察谈话就是在纪检监察合署办公后由纪检谈话延伸出来的一种调查手段。

1994 年颁行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（中纪发[1994]4号）规定，谈话措施是一种纪委机关对违纪党员配合调查措施所做的思想工作制度，是党组织对党员关爱与提醒的表现[3]。2016年，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过的《中国共产党党内监督条例》，将“约谈函询”列为监督执纪的第一种形态，倡导党员经常开展批评与自我批评。此后，谈话措施被作为启用条件限制较少的政治监督手段，用于对党内党员的监督中。2018 年国家纪检监察体制改革后，谈话措施作为监察机关行使调查职权的法治监督手段开始施用，并在《中华人民共和国监察法》（下简称《监察法》）中予以明确规定。《监察法》第十九条规定，对所有行使公权力的公职人员可能发生职务违法情况时进行谈话；《监察法》第四十五条规定，对有职务违法行为但情节较轻的公职人员进行谈话提醒。作为法治监督手段的谈话措施，其最低启用条件为“职务违法”，比起作为政治监督手段的谈话措施有更为严格的限制。

根据《中央纪委国家监委通报2022 年全国纪检监察机关监督监察审查调查情况》[4]的数据显示：2022年，全国纪检监察机关运用“四种形态”批评教育帮助和处理共183.8 万人次；其中，运用第一种形态批评教育帮助123.2万次，占“四种形态”处理人数的67%。这也是党“惩前毖后、治病救人”一贯方针的体现。在中国的法治监督体系中，谈话措施无疑是最具有中国特色的执法方式，其政治监督手段与法治监督手段在推进我国腐败治理体系与治理能力现代化上具有重要作用。

二、纪检监察谈话双重属性合理性分析

（一）纪检监察谈话双重属性是纪检监察合署办公之下的现实产物

在纪检监察合署办公前，纪律检查机关由同级党的代表大会产生，依照党章党规对党员的违纪行为进行检查和处理；行政监察机构是同级政府下属的一个行政部门，依照监察法对行使公权力的公职人员的违纪违法行为进行监督和调查。两个机构隶属于不同组织体系，在管理方式、行事准则、运行程序等方面都有所区别。但相比之下，纪律检查制度的完善速度明显快于国家行政监察体制。1993 年，党的十四大决定实行党的纪检机关和行政监察机关合署办公，这是党政走向融合的重要创举，也是国家监察体制改革的关键一步。1997 年5 月，《中华人民共和国行政监察法》颁布实施，纪检监察机关在不断加强政治监督的道路上逐步走向法治化。

纪检监察合署办公的二十多年来，实践中产生了三个方面的主要问题：一是行政监察效能的弱化造成了很多监督空白。在产生体制上，纪检机关与监察机关因规格上的不对等导致监察机关行政监察职能的弱化。以纪检机关为主导的党内监督被作为监督重点，而对非党员公职人员的监察职责并未实际转移到纪检机关，因此产生了很多监督空白[5]。二是党政融合程度不够导致难以形成有效合力。纪检监察合署办公在短时间内取得了“形融”，即实行一套工作机构，共用办公信息和人力资源，但始终未做到“神融”。党内监督与行政监察的边界混同，两者职能分配不清，“缺乏统一指挥，难以形成稳定、高效的衔接机制，监察合力难聚、反腐实效难成”[6]。三是纪法衔接不畅致使纪检监察机关的审查调查环节形同虚设。党的内部法规与国家法律虽不冲突，但纪检监察机关对涉嫌违法犯罪的腐败问题无法起诉、审判，所以在前置性的审查调查中，纪检监察机关的取证、审问措施并不能像公安机关一样具有足够的法律依据。在这种限制下，纪检监察机关的前置性调查环节很难在案件查办上取得重大突破。

为解决上述问题，2018 年国家进行了新一轮国家监察体制改革，将行政监察提升为国家监察，实现党的纪律委员会与国家监察委员会合署办公，并明确两者执法对象、执法依据和执法权限，真正做到了“形神”融合。监察委员会的成立，一方面是党的纪律机关以另一种名义在国家层面的施行[7]，拓宽了党的政治监督范围，另一方面也让党的全面领导走上了法治化道路，完善了党的政治监督和法治监督体系。2018 年3 月，十三届人民代表大会第一次会议通过了《监察法》，其中对谈话措施做出了明确规定，作为政治监督手段的纪检谈话从此也具备了法治监督属性。由此来看，谈话措施的双重属性是在纪检监察合署办公后两个机关融合后的产物，目的在于推动党纪和国法这两把尺子同时在反腐倡廉领域发挥作用。

（二）纪检监察谈话双重属性是完善党和国家监督体系的必然要求

党的十九大对党章进行了修订，明确规定党的各级纪律检查委员会的职责是“监督、执纪、问责”①；2018 年颁布施行的《监察法》中明确规定监察委员会的职责是“监督、调查、处置”。②纪委监委均将监督作为自己的第一职责，说明“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”③是纪检监察合署办公后的首要目标。纪检监察谈话作为纪检监察合署办公后产生的具有中国特色的执法措施，其政治属性与法治属性是完善党和国家监督体系的必然要求。

1.纪检监察谈话中的政治监督属性

党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，承担着对党员干部、党组织等履职用权情况的监督任务④，其中政治监督又是党内监督的重要一环。政治监督的本质是用权力管权力，以到达团结全党、防止和惩治腐败的目的。作为政治监督手段的谈话措施是进行党内监督的重要方式，通过纪检监察谈话能了解谈话对象的思想动态，强调政治纪律、抑制腐败苗头。了解谈话对象思想动态，就是通过政治谈话、廉政谈话和日常谈话等多场合多种类的纪检监察谈话形式，动态掌握监督对象的思想动态、履职用权、生活作风等方面，确保对谈话对象了解的全面性、及时性和准确性。当然，了解只是政治监督的第一步，要想达到团结全党、保持步调一致向前的目标，纪检监察机关还需要在谈话中向谈话对象明确党的政治纪律和政治规矩，查找谈话对象政治问题，寻找潜在的廉政风险点。党的十八大以来，本着“惩前毖后、治病救人”的方针，纪检监察工作的重心由事后惩治转为事前防御、事中监督和事后惩治。利用纪检监察谈话就是事前防御的重要举措，通过做好党员、公职人员的思想政治工作，从理想信念、初心使命的角度唤醒党员、公职人员的正义感、道德感和责任感，发现党员、公职人员有苗头性、倾向性的问题时及时教育、早期感化，厚植他们“不敢腐、不能腐、不想腐”的思想土壤，用坚定的政治目标帮助其抵御腐败侵蚀。

2.纪检监察谈话中的法治监督属性

全国各级监察委员会对行使公权力的公职人员进行监察和法治监督。法治监督的本质是用权力管行政权力，即包括立法、执法、监察、司法机关权力在内的权力行使，以达到案件事实清楚、证据确凿充分、法律适用正确、程序合法的目的。纪检监察谈话作为法治监督的重要方式，在实现上述目的中均起到了重要的作用。其一，纪检监察谈话兼具核实案件和完善证据链的双重职能，与被审查调查人谈话所形成的笔录是用于证明案件事实的重要证据来源。谈话措施是在掌握一定证据的情况下对可能职务违法行为的调查对象进行的一次了解核实，与被审查调查人开展多轮谈话能摸清其思想动态、获取案件信息。其二，谈话兼具事前预防与事中监督的双重功效，在事前事中防治腐败。谈话的“刚”在于它作为法治监督手段，既需要严肃场合又需要严格程序，使纪检监察谈话的震慑力显著增加；谈话的“柔”在于它的严厉程度低于讯问，通过营造一种日常交流的氛围放松谈话对象的心理，让“红脸出汗”“咬耳扯袖”常态化，矫正那些可能发生职务违法的监察对象的错误思想。其三，谈话兼具维护公正和人文关怀的双重保障，用充分的程序规范实现案件实质正义。谈话前，谈话对象根据《权利义务告知书》明确自己在谈话过程中享有的程序权利；案件进入审理阶段后，会安排审理谈话，充分听取被审查调查人意见，了解被审查调查人对即将作出的处理结果的看法，给予其辩解和排除非法证据的机会，通过政策教育积极挽救党员领导干部，做好纪法、案件解释和说理工作，[8]以充分的程序性权利实现案件实体正义和程序正义。

三、作为政治监督手段的谈话措施

作为政治监督手段的谈话措施在监督范围上具有全面性，在纪检监察机关开展的监督环节上具有前置性的特点。根据《中华人民共和国监察法实施条例》（下简称《监察法实施条例》）第十八条⑤和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（下简称《工作规则》）第十五条⑥，政治监督手段的行使不仅可以针对党员、公职人员涉嫌违法犯罪问题，还可以针对其道德品行问题。本着“惩前毖后、治病救人”的方针，对有苗头性、倾向性的同志采取谈话措施，达到提前预防、早期感化的目的。谈话措施对全体党员、公职人员施以有效监督的重要途径[9]，其政治监督的属性能更好发挥党内监督的作用，从而提高党的领导水平和执政能力，永葆党的先进性和纯洁性。

《工作规则》第十三条中规定了纪检监察机关的党内监督重点：是否遵守党纪国法、是否有思想政治波动、是否在工作中恪尽职守、是否在生活中守德奉道⑦。作为政治监督手段的谈话措施主要通过开展政治谈话、廉政谈话和日常谈话，推动谈话对象对自身思想政治、廉政工作和生活作风等方面开展自查自纠。

（一）政治谈话

政治谈话是对党员、公职人员思想政治上的监督。开展思想政治工作，是我们党的优良传统和政治优势，是纪检监察工作高质量发展的必然要求[10]。2021年中共中央、国务院印发《关于新时代加强和改进思想政治工作的意见》中指出，思想政治工作是党的优良传统、鲜明特色和突出的政治优势，要把思想政治工作作为治党治国的重要方式。思想政治工作开展的政治谈话适用于全体党员、公职人员，并贯穿于纪检监察工作的全程。谈话一方面是要了解党员、公职人员近期思想政治动态，确保谈话对象在思想政治上时刻与党和国家的发展同向同行。在当今和平年代，思想政治工作主要通过政治谈话的方式实现，这是一种双向沟通的说理引导[11]，其目的不在于对谈话对象进行思想上的控制，而是期望通过谈话促进双方思想转变和觉悟提升，确保谈话对象能把准政治方向、站稳政治立场。另一方面是对党员、公职人员进行理论指导、政策普及。保持思想上的坚定，需要先保持理论上的清醒[12]。纪检监察机关可以通过政治谈话向党员、公职人员进行理论指导、政策普及，带领谈话对象学好《共产党宣言》等马克思主义经典著作、习近平新时代中国特色社会主义理论。

（二）廉政谈话

廉政谈话是对党员、公职人员工作上的监督。根据廉政谈话的对象不同，可以将廉政谈话分为以下两种：一是针对领导干部的廉政谈话。根据《中国共产党党内监督条例》及相关文件精神，对领导干部进行廉政谈话是为了在特定人群、重点岗位中提升他们的反腐意识和廉洁自律意识，了解领导班子职责范围内的业务工作情况、“一岗双责”落实执行情况、党风廉政建设和反腐败斗争情况，提醒领导干部正确对待和行使权力，带头在廉政勤政、履职尽责等方面发挥自身带头作用[13]。二是针对新任职干部的廉政谈话。新任职干部被冠以更多权力的同时，应当受到更多监督。廉政谈话以事前提醒的方式告知新任职干部廉政风险点，提醒新任职干部在推进全面从严治党、正确用权、贯彻执行党风廉政建设等方面所肩负的领头责任。

（三）日常谈话

日常谈话是对党员、公职人员生活作风上的监督。日常谈话是一种关怀性质的监督，旨在加强沟通、交流思想、交换意见、增进了解而进行的谈话[13]1。2016 年中央办公厅在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中提到，要经常性地开展谈心谈话，⑧通过平常多种形式的聊天谈话，对党员、公职人员的近期工作状态、生活压力、作风问题以及思想动态进行全面了解，做好被谈话对象的思想纠正和情感疏通工作，使其在被监督的过程中感受到组织关怀。尤其是对党员干部、领导班子成员，日常谈话更是一种深入了解、调研考核他人的重要方式。2016 年中央办公厅印发的《关于防止干部“带病提拔”的意见》提出，要多与干部谈心谈话，观察干部的见识见解、秉性情怀、境界格局、道德品质和综合素质，深入了解干部的优缺点和品德品性，提醒其可能存在作风上的风险点，将倾向性、苗头性的作风问题在日常谈话中予以制止化解。

四、作为法治监督手段的谈话措施

在纪检监察体制改革的背景下，作为政治监督手段的纪检谈话在反腐资源不断整合与法治化进程不断加深的过程中，开始具备了法治监督属性[14]。一方面，它是纪检监察机关在执法过程中基于调查职权对党员、公职人员了解核实情况的调查手段；另一方面，它是纪检监察机关对有职务违法、违纪行为，但情节较轻的党员、公职人员批评教育的处置手段。纪检监察谈话的法治监督属性是我国法治建设进程中的一环，是完成“纪法衔接”、纪检监察谈话法治化的重要推手，更有利于实现程序正义与实体正义。

（一）了解核实型谈话

了解核实型谈话是纪检监察机构在收到信访举报后用来初步了解核实情况的方式，是为了让被反映人把反映的一般性违纪问题解释清楚、交代明白。需要明确的是，此处的信访是指狭义范围的信访，属于《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第四条规定的三类受理范围内的检举控告。⑨狭义范围的信访谈话兼具日常监督和了解核实的双重性质。检举控告是获取“苗头性、倾向性问题或轻微违纪问题”⑩的渠道。研判近期检举控告中反映集中、频繁的问题，可以发现关键领域内存在的廉政风险点，从而提高日常监督的针对性和实效性。了解核实型谈话一般发生在处置信访举报的环节，对没有明确指向性、不具备可查性或反映的只是一般性、轻微性违纪问题的信访举报，在受理后由信访部门直接通过谈话、函询或转办的方式了解信访所反映问题的情况，实现在处理信访举报的同时对被反映人“红脸出汗”的提醒规诫作用。

（二）调查取证型谈话

谈话在调查取证的种种方式中，属于严厉程度较低的一种，是在掌握一般性违纪违法证据后开展的情况调查。调查取证型谈话与了解核实型谈话所处理的问题性质有着本质的差别。调查取证型谈话适用于有较为明确的指向性、可查性的涉嫌违纪或职务违法、职务犯罪的问题线索，谈话笔录可以用于证明案件事实的材料。因此，调查取证型谈话的谈话程序与谈话笔录的制作上都要遵守程序规范。《监察法实施条例》第七十条规定，调查取证型谈话分为两种：初步核实谈话和审查调查谈话。初核是对具有可查性的违纪违法问题线索进行初步核实；审查调查则是在初核程序结束后，纪检监察机关认为根据目前所掌握的证据，能够对部分违纪违法事实进行证实，且需要追究其违纪违法责任的，经报批后立案审查调查。调查取证型谈话是以查清案件事实、打击腐败问题为目的开展的执纪监督活动，所采集的证据标准也应对标刑事案件，实现证据的实体正义和程序正义有机统一。

（三）核对确认型谈话

经过初核谈话和审查调查谈话后，案件进入到审理程序，根据《工作规则》第五十三条、《监察法实施条例》第一百九十二条的规定，审理部门需要对案件的事实证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理，以确保做到事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合规、处理恰当。审理阶段的审理谈话是为了确认其对审查调查谈话中的谈话内容和出示的证据无异议，听取其辩解意见，了解有关情况，本质上是对审查调查阶段的监督，也是纪检监察内部自我监督的方式。核对确认型谈话是审理人员了解案件的一种渠道，更重要的是，它作为纪检监察机关作出党纪、政务处分前最后的谈话，是保障被审查调查人依法享有的陈述权、申辩权、回避权、咨询权、受到公正处置等权利不受侵犯的重要环节，确保最后审理结果公平公正。

（四）结果处置型谈话

根据《工作规则》第二十一条的规定，谈话函询是一种处置问题线索的方式，是对问题线索进行分类处置、分流管理的体现，针对发现的轻微违纪行为通过谈话的方式教育提醒。虽然结果处置型谈话与政治监督手段中的谈话同为批评教育、诫勉提醒，但结果处置型谈话还有一层“惩治”的警示意味，不仅要让被谈话对象“红脸出汗”，还要为其敲响纪法警钟，让其知敬畏、守底线，因此结果处置型谈话有更为严格的适用条件和程序规定。《工作规则》第二十七条、第二十八条和《监察法实施条例》第七十一条、第七十二条规定对结果处置型谈话报批程序、谈话主体、谈话场所等方面做出了具体规定，以确保谈话程序正当规范、谈话过程正式严肃。

五、结语

纪检监察谈话的政治监督和法治监督属性是纪检监察体制改革后的自然产物，也是“纪法衔接”“纪监融合”的体现，是深化国家监察体制改革的重要制度安排，有利于健全党统一领导的反腐败工作体系、完善国家监督体系。谈话的双重属性丰富了其主题内容和适用情形，既是严肃的代名词，同时也是关怀的代名词。但多场景应用、高频次使用谈话措施也会带来很多隐患，谈话措施与其他同类别措施的区分程度、自由裁量权程度、程序规范程度，都是未来学界需要继续探讨、推进完善的问题。

注释：

①《中国共产党章程》第四十六条第二款：“党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责，要经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督，受理处置党员群众检举举报，开展谈话提醒、约谈函询；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；进行问责或提出责任追究的建议；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。”

②《中华人民共和国监察法》第十一条：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责，……。”

③党的二十大报告指出，完善党的自我革命制度规范体系。坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。推进政治监督具体化、精准化、常态化，增强对“一把手”和领导班子监督实效。发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用。落实全面从严治党政治责任，用好问责利器。

④《中国共产党党内监督条例》第二十六条：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，……。”

⑤《监察法实施条例》第十八条：“监察机关可以与公职人员进行谈心谈话，发现政治品行、行使公权力和道德操守方面有苗头性、倾向性问题的，及时进行教育提醒。”

⑥《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十五条：“纪检监察机关应当结合被监督对象的职责，加强对行使权力情况的日常监督，通过多种方式了解被监督对象的思想、工作、作风、生活情况，发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题，应当及时约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话，提高监督的针对性和实效性。”

⑦《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十三条：“……，纪检监察机关履行监督责任，……，重点检查遵守、执行党章党规党纪和宪法法律法规，坚定理想信念，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，维护习近平总书记核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，贯彻执行党和国家的路线方针政策以及重大决策部署，……，依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及恪守社会道德规范等情况，……。”

⑧《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第九项第五点：“坚持谈心谈话制度。党组织领导班子成员之间、班子成员和党员之间、党员和党员之间要开展经常性的谈心谈话，坦诚相见，交流思想，交换意见。领导干部要带头谈，也要接受党员、干部约谈。”

⑨《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第四条：“任何组织和个人对以下行为，有权向纪检监察机关提出检举控告：（一）党组织、党员违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等党的纪律行为；（二）监察对象不依法履职，违反秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等规定，涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法、职务犯罪行为；（三）其他依照规定应当由纪检监察机关处理的违纪违法行为。”

⑩《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十五条：“纪检监察机关应当结合被监督对象的职责，加强对行使权力情况的日常监督，通过多种方式了解被监督对象的思想、工作、作风、生活情况，发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题，应当及时约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话，提高监督的针对性和实效性。”