唐宋地方监察官约束制度比较——以唐代采访处置使与宋代转运使为例

唐 勇，孟朝玺，辛 昊

(1.中国人民警察大学 研究生院，河北 廊坊 065000；2.湛江出入境边防检查站，广东 湛江 524000)

从古至今，人民都希望官吏清正廉洁。在中国古代社会，为遏制官吏腐败，统治者建立起从中央到地方的监察制度。[1]唐代前期，统治者设置了专职地方监察官——采访处置使，对地方官员进行监督；宋代统治者则设置了路级监察官——转运使，对地方官员进行制约。本文对唐代采访处置使约束制度与宋代转运使约束制度进行系统梳理，以期为当前我国监察制度的建设提供有益的启示。

一、唐宋地方监察官的设置与职能

(一)唐代采访处置使的设置与职能

采访处置使，简称采访使，是唐代前期在地方设置的专职监察官[2]。在设置采访处置使之前，唐代中央对地方进行监察的主要方式是定期派遣监察御史或临时派遣监察使臣进行巡察。随着中央监察地方模式的深入运行，唐人渐渐发现，“巡察使人，数年一出，驰轩按俗，往复如飞。夫隐慝潜过，朋执不能知矣……设有举按，多不周悉。使车朝返，奸吏夕生，而讼者亦不全其躯命矣”[3]卷68,1194。有限的监察御史或监察使臣面对辽阔的监察区域以及众多被监察的地方官员，往往奔逐不暇，这在很大程度上影响了中央对地方官员的监察效能。此外，唐中央面临“时天下户口逃亡，免役多伪滥”的局面。基于上述原因，唐代统治者于开元二十一年(733)置采访处置使。①采访处置使享有“以六条检察非法”[4]的职权。具体而言，其监察权包括以下内容：一是“命诸道采访使考课官人善绩”[3]卷78,1420；二是监督地方官员执行中央政策、命令。采访处置使不但拥有监察职权，还拥有非监察职权，如唐玄宗于开元二十九年(741)三月，因“京畿地狭，人口殷繁，计丁给田，尚优不足，兼重百官苗子，固难周济”，而敕“宜令所司具作定额，计应受职田，并于京畿给付；其应退地，委采访使与本州长官给贫下百姓；其应给职田，亦委采访使与所繇长官勘会同给，仍永为常式。”[5]采访处置使的设置，标志着唐代中央对地方进行监察的模式实现了由临时派遣地方监察官向常驻地方监察官的转变。[6]

(二)宋代转运使的设置与职能

宋代转运使具有双重属性——既是地方监察官，又是地方行政官。转运使作为地方行政官，其行政职权主要体现在两点：一是推举官员，如宋太宗于“兴国六年正月丁卯，令诸道转运使察访部内官吏，有履行著闻，政术尤最及文学茂异者，各举二人。”[7]二是通融一路财政，如宋光宗于“丁巳，命各路转运使通融漕计籴米，以备灾荒。”[8]卷36,702转运使作为路一级行政官，其拥有的职权并不限于上述职能。转运使作为地方监察官，拥有的监察职权也表现在两个方面：一是察所部地方官吏是否廉洁，如宋仁宗于“丙寅，诏转运使副、提点刑狱至所部百日，知州、通判一月，而部吏犯赃者，始坐失按举之罪。”[9]卷124,2920二是察所部官吏是否怠政，如宋太宗于“太平兴国六年三月癸丑，诏曰：‘峡路转运使言……宜令诸路转运使察部下官吏，有罢软不胜任、怠惰不亲事……必加殊奖。’”[9]卷22,490此外，转运使作为路一级监察官，还拥有察所部官吏在征税中是否存在违法行为等监察职权。

二、唐宋地方监察官约束制度概况

(一)唐代地方监察官约束制度及特点

1.唐代采访处置使约束制度

设置采访处置使的同时，唐代统治者也设计了约束采访处置使的相关制度。

首先，唐代统治者制定了采访处置使不得干涉郡守常务的规则。设置采访处置使后，皇帝多次下诏申明，采访处置使要专注于监察事务，不得干预郡守常务。如唐玄宗于“开元二十二年二月敕……令采访使处置。若牧宰无政。不能纲理……其余常务不可横干。其便宜令中书门下即简择奏闻。朕将亲览”[10]。又于“天宝九载三月敕。本置采访使。令举大纲。若大小必由一人。岂能兼理数郡。自今已后，采访使但察善恶，举其大纲。自余郡务有所奏请，并委郡守，不须干及。”[3]卷78,1420

其次，唐代统治者构建了约束采访处置使非监察职权的制度。在行使较大的非监察职权时，采访处置使必须得到皇帝奏准才能行使。如：“唐武德四年以句章、鄞、鄮地置鄞州，甬东归鄞州。八年，又废鄞州置鄮县，甬东属之。开元二十六年，江南东道采访使齐澣奏请，析越州鄮县地，置鄮、慈溪、奉化、翁山(今定海)四县。”[11]对于中央的政策和命令，采访处置使必须与其他地方官员共同执行。如唐玄宗于开元二十五年(737)正月下诏：“农作是时，人无弃日。所在狱讼，或有滞留。其都城已令中书门下梳理，其京城及北都各委留守，天下诸州委本道采访使及本州长官，随事决断，勿令冤系。”[12]

最后，皇帝有权直接对采访处置使的监察职权进行约束。采访处置使作为中央专门对地方官员进行监察的监察官，是由皇帝设置的，要直接听命于皇帝。采访处置使在对所道官员进行监察后，“若牧宰无政……其便宜令中书门下即简择奏闻。朕将亲览。”[13]

2.唐代采访处置使约束制度的特点

唐代统治者设计了诸多约束采访处置使的制度，这些制度有两大特点。

第一，重点约束采访处置使的非监察职权。从采访处置使设置的时代背景来看，武周以来，“天下户口逃亡，免役多伪滥”。为了解决地方户口流失问题，并加强对地方官员的监察，采访处置使应运而生。采访处置使的设置在很大程度上改善了中央监察地方官员效能低下的情况，也在一定程度上遏制了地方户口的严重流失现象。但采访处置使作为地方监察大员，在解决上述问题时不可避免地会行使非监察职权。要想限制采访处置使非监察职权的扩大，统治者就必须采取相关措施。从约束采访处置使的具体制度来看，无论是采访处置使不得干涉郡守常务的规则，还是约束采访处置使非监察职权的制度，唐代的采访处置使约束制度的侧重点都是约束采访处置使的非监察职权。

第二，约束主体单一且呈纵向约束结构。一是采访处置使的约束主体比较单一。唐代处于封建君主专制制度不断发展的时期，国家的一切制度都以皇帝为中心运行。采访处置使对地方官员进行监察的权力来自皇帝，其行使职权必然受到皇帝的监督。采访处置使在行使监察职权时，不受御史等其他官员的干涉，这使得皇帝成为采访处置使唯一的约束主体。二是唐代采访处置使约束制度呈现纵向约束结构。唐代是一个统一的多民族中央集权时代，中央与地方是垂直管理关系，地方要服从中央发出的政策与命令。采访处置使作为中央置于地方的专职监察官，对其进行约束的力量必然来自中央，这使得唐代的采访处置使约束制度呈现“地方—中央”的纵向约束结构。

(二)宋代地方监察官约束制度及特点

1.宋代转运使约束制度

与唐代不同，宋代构建了全面约束转运使的制度，具体包括以下内容。

第一，专门的考课制度。针对转运使的考课制度，是从宋真宗天禧三年(1019)开始逐步建立起来的。天禧三年四月，宋真宗诏曰：“转运使副、提点刑狱、馆阁、台省官外任岁满代还，並依京朝官例于审官院投状考课。”[14]4633宋代统治者通过考课制度对转运使行使监察职权和行政职权的效果进行评价，一定程度上起到了督促转运使规范行使监察和行政职权的作用。

第二，御史和谏官监察制度。在宋代，御史与谏官作为中央一级监察官，其重要职权就是监察百官。百官中包括转运使，因此御史可对存在非法聚敛行为的转运使进行监察、弹奏。如宋孝宗于乾道九年(1173)正月下诏，“令诸路监司、郡守，不得非法聚敛，并缘申请，妄进羡余。违者重置典宪，令御史台觉察弹奏”[14]4233。此外，谏官也可对存在贪惰不法行为的转运使进行弹奏。如宋高宗于绍兴二十八年(1158)下诏，“监司贪惰不法，台谏自当弹奏。”[14]3066

第三，地方其他监察官监察制度。各路监察官之间可以互相监察，如宋徽宗于崇宁五年(1106)六月，“立诸路监司互察法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾”[8]卷20,376。同路监察官之间也可以互相监察，如宋高宗绍兴二十八年(1158)十一月，“监司违戾，令诸司互察，御史台弹劾”[15]卷4537,338。

第四，地方非监察官约束制度。知州以下地方官可向皇帝密奏转运使、转运副使之不法行为，如宋太宗于端拱二年(989)七月诏令，“诸道州府军监，如转运使副所置之处，无事端坐，委知州以下密具闻奏。”[15]卷71,241

第五，廉访使、察访使等中央使臣约束制度。例如，宋徽宗于宣和二年(1120)八月下诏，“监司所举非其人，或废法不举，令廉访使者劾之”[8]卷22,406。

第六，管理转运使非监察职权的上级机构约束制度。如宋神宗于熙宁八年(1075)正月下诏，“诸路转运司失计置钱物，及本路自可移用不阙而过为约度，妄有申请支拨，并妄诉免、指占上供钱物者，并委三司奏劾。”[9]卷259,6320

第七，皇帝直接约束制度。从上述宋代皇帝发布的有关涉及转运使的诏书内容可以看出，其他约束转运使的官员对转运使存在的不法行为只有监察弹劾之权，而最终处置权掌握在皇帝手中。

2.宋代转运使约束制度的特点

宋代约束转运使的制度很多，总体呈现以下特点。

第一，约束制度主体多元化。从转运使设置背景来看，宋代处于战争频发的时代。为防止地方官员割据，宋代统治者非常需要设置多元化主体，以约束包括转运使在内的地方官员。从约束转运使的具体制度来看，约束转运使的主体上至皇帝、御史、谏官，下到地方其他监察官、地方非监察官员等，不但身份多元，且层级全面。

第二，约束制度呈多层级结构。中央层面的约束制度包括台谏制度，以及主管财政职能的上级监督其财政职能行使的制度。路级层面的转运使约束制度(宋代地方最高行政机关是路，路下面是府、州、军、监，府、州、军、监下面是县)则包括两类：一是同路监察官互察制度，同一路的转运副使、转运判官、提点刑狱等其他监察官可对同一路级监察官转运使进行约束；二是异路监察官互察制度，此路的转运使、转运副使、转运判官、提点刑狱等路级监察官可对彼路级监察官转运使进行约束。府、州、军、监级层面的约束制度主要有地方官的“察而密奏”制度，知州以下地方官可对上一级路级监察官转运使进行“察而密奏”的制度约束。

第三，约束制度内容全面化。约束制度不仅重点约束转运使的监察职权，也约束其非监察职权。首先，宋代统治者把对转运使监察职权的约束放在首位，对其实施多层级深度约束。转运使不但受到御史、谏官的约束，还要受到同一路其他监察官及其他路级转运使、转运副使、提点刑狱等监察官的监察约束。其次，宋代统治者把对转运使的非监察职权也纳入约束框架，转运使在行使非监察职权的过程中受上下级约束。一是通过上级机构约束其非监察职权。以宋仁宗时期为例，转运使享有地方财政职权，而这一职权属于非监察职权，其在行使地方财政职权时要受到该职权的上级三司使的监察约束。二是通过下级机构约束其非监察职权。如前所述，知州以下地方官可对转运使进行“察而密奏”。

第四，约束制度具有科学性和进步性。宋代统治者通过考课制度对转运使行使监察与非监察职权的效果进行评价，以促使其正确行使职权。考课制度以评价方式对转运使进行监察约束，与以往相比具有更加明显的科学性和进步性。如宋神宗时期，统治者以“一曰举官当否……四曰兴利除害……七曰盗贼多寡”[8]卷63,3839七项标准对涵盖转运使在内的监察官进行考课，而这七项标准涵盖了包括当时转运使在内的所有监司官的全部职能。[16]

三、唐宋地方监察官约束制度比较

(一)唐宋地方监察官约束制度的相同之处

第一，唐宋地方监察官约束制度均离不开皇帝的参与。首先，唐代与宋代统治者施行的都是君主专制制度，这一制度的显著特点是君主独裁，一切制度的设计均以维护君权为核心。因此，无论是唐代采访处置使约束制度还是宋代转运使约束制度，幕后均有皇帝这一主体的参与。其次，无论是唐代采访处置使还是宋代转运使，其权力均由皇帝赋予，直接对皇帝负责。因此，两者的约束制度均由皇帝亲自参与制定。

第二，唐宋地方监察官约束制度均呈纵向约束结构。首先，从中央与地方的关系来看，无论唐代还是宋代，实行的都是中央集权制度，该制度的显著特点是中央与地方实施垂直管理。采访处置使作为唐代前期地方监察官，转运使作为宋代路一级监察官，本质上均属地方，必须置于中央的管理之下。因此，唐代采访处置使约束制度与宋代转运使约束制度均呈纵向约束结构。其次，从两者具体的约束制度来看，唐代采访处置使约束制度属于“皇帝—采访处置使”的垂直管理结构，而宋代的转运使约束制度属于“皇帝—御史台等机构——转运使”的垂直管理结构。

(二)唐宋地方监察官约束制度的相异之处

第一，参与约束主体的数量明显不同。首先，唐代对采访处置使进行约束的主体数量极少，其约束主体仅限于皇帝。唐代统治者尤其注重对地方官员的监察，设置采访处置使之前，对地方官员进行监察的制度不但包括御史监察制度和监察使臣监察制度，还包括朝集使系统。唐代统治者尽管对地方官员设置了大量的监察制度，却忽略了对地方监察官的约束，这在一定程度上造成唐代对采访处置使的约束主体数量单一。其次，宋代对转运使进行约束的主体呈现多元化特征，不仅包括皇帝，还包括御史等各级官员。可见，宋代统治者吸取了唐代的教训，摒弃了只注重对地方官员进行监察而忽视对地方监察官进行监察的不良做法，转而构建了多元主体参与约束的制度。一是强化了中央层面的约束主体，由单一的皇帝扩展至皇帝、御史和谏官等多个主体；二是丰富了地方层面的约束主体，增设了同一路级的转运副使等监察官、不同路级的转运使等监察官；同时还通过“察而密奏”的方式把知州以下地方官纳入约束主体的范围。

第二，唐宋对地方监察官进行约束的侧重点不同。首先，唐代对采访处置使进行约束的内容，主要是其非监察职权。一方面，皇帝一再强调采访处置使要专于监察事务，不得干涉州郡常务；另一方面，统治者规定了采访处置使行使重大非监察职权时必须奏准。其次，宋代对转运使进行约束的内容则不仅包括其监察职权，还包括其非监察职权。在防范地方割据的背景下，宋代转运使具有路级监察官和路级行政官的双重职能。这使宋代统治者不得不既约束其监察职权，又必须约束其非监察职权。此外，唐代的教训让宋代统治者获得警示：有必要把监察职权和非监察职权均置于约束之下。

第三，唐宋对地方监察官进行约束的主体和制度结构不同。如前所述，就约束主体而言，唐代是单一结构，宋代是多元结构；从制度结构来看，唐代的采访处置使约束制度呈纵向结构，而宋代的转运使约束制度呈纵横交错结构。

四、结语

唐代统治者偏重对地方官员的监察，而忽视对地方监察官的监察，导致唐代对采访处置使进行约束的主体非常单一，主要依靠皇帝自身。不过，唐代统治者也注意到采访处置使权力过大这一关键问题，并采取了一系列约束采访处置使非监察职权的措施。然而，唐代统治者并未建立行之有效的约束地方监察官的制度，这导致了唐末地方割据愈演愈烈、整个社会分崩离析的惨烈悲剧。宋代统治者吸取唐代教训，构建了全方位约束地方监察官的制度。然而令人遗憾的是，宋代对地方监察官的约束亦走向极端。宋人有言：“国家本患州县之过失不得上闻，故置监司以禁切之，而今也禁切监司之法又甚于州县之吏，岂以监司为非其人乎？抑惟其人而必用是法乎？”[15]卷6477,243在当前反腐败的背景下，尽管我国监察官在推动公职人员廉洁从政等方面发挥了重要作用，但对其监察职权行使的监督值得理论界、实务界深入探究。习近平总书记指出，若权力不受制约和监督，无论此权力是大还是小，都可能被滥用。[17]鉴于此，或许唐代采访处置使约束制度和宋代转运使约束制度的历史演变，能够给我们构建当代监察官监督制度打开一扇启发之窗。

[注 释]

①此为学界主流观点。也有学者认为十五采访使始置于开元二十二年(734)。