全面预算管理赋能高职院校治理能力现代化

李 红,黄玉兰

(1.苏州健雄职业技术学院 财务处,江苏 太仓 215411;2.太仓市财政局 会计科,江苏 太仓 215400)

长期以来,职业教育为我国经济社会发展提供了重要的人才支撑,高质量发展是新时期高职院校努力的方向。当前,高职院校之间的差距不再是硬件条件的差距,而在于治理能力、治理水平等软实力的高低。面对国家职业教育改革实施方案及《中国教育现代化2035》对高职院校提出的新的更高要求,治理能力现代化水平的提升,是摆在每个高职院校面前的重大课题。

资金是高职院校的核心资源之一。高职院校要实现可持续发展,保持竞争力,资金管理即财务管理至关重要。预算管理是财务管理的核心所在,预算解决的是有限的财政资金如何配置的问题。随着职业教育的蓬勃发展,国家对高职院校的财政资金投入力度不断加大,财政部统计数据显示,2020年高职教育财政资金支出规模达1419.52亿元,较上年增长8.4%。如何将有限的财政资金进行最佳配置,实现最大的效益,考验着高职院校的治理能力与治理水平。

当前,高职院校预算管理水平相对落后于本科院校,这与职业教育的发展要求相距甚远。党的十九大报告中指出“加快建立现代财政制度”,“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”,预算管理制度是现代财政制度的内容之一,在组织治理中的关键地位日益凸显,2015年起实施的最新《中华人民共和国预算法》为高职院校全面预算管理工作指明了方向。预算管理不仅仅是财务部门的事情,而应将预算管理纳入高职院校治理大背景下进行考虑。院校治理的核心是资源配置,院校治理的路径应该是以资源配置为主线,以全面预算管理为工具。

一、全面预算管理在高职院校治理中的重要作用

院校治理是个系统工程,整合了各种管理控制工具,院校治理环节包括战略目标管理、年度任务管理、全面预算管理、绩效管理与薪酬管理等,在整个院校治理系统中,全面预算管理处于核心位置,是战略执行的重要工具,也是院校治理的基础。

全面预算管理以高职院校战略为出发点,通过规划未来的发展来指导现在的实践,是对学校战略目标的具体落实与进一步资金量化,同时预算管理运用价值管理手段使学校内部资源达到高度整合,将学校价值与各单位具体目标、岗位职责相联系,使业绩计量和评价的导向性更强。全面预算管理在高职院校治理中是战略实施的重要保障。著名管理学教授戴维奥利特认为,“预算管理是为数不多的能把组织所有关键问题融合于一个范畴之中的管理控制方法之一”[1]。

(一)全面预算管理的战略支撑作用

战略具有抽象性、长期性,而预算是战略的具体体现,高职院校财务预算是以学校战略为出发点,从财务管理角度对战略目标的具体落实与进一步量化。没有预算支撑的战略是无法实现或不具有操作性的,学校战略是预算的灵魂,科学的预算方案蕴含着高职院校的总体目标及指导思想,体现决策者的治理思想,是高职院校的整体“作战方案”。全面预算管理对于高职院校来说是一种集系统化、战略化、人本化理念于一体的现代组织管理模式,通过对业务、资金、信息、人员的整合,明确、适度的分权和授权,战略驱动的业绩评价等,实现资源合理配置、工作高度协同、战略有效贯彻、价值稳步增加的目标[2]。

(二)全面预算管理的约束控制作用

全面预算管理是内部治理的有机组成部分,可以帮助高职院校治理发挥控制作用。全面预算管理过程中首先要进行年度工作任务的控制,院校治理是个系统工程,学校要依据战略发展规划首先合理确定年度工作任务,进而引导资源配置方向,先有任务控制,再约束资源配置,这就是所谓的“业财融合”。全面预算管理通过战略规划资金分解,强化学校内部各单位的目标责任,并以此为依据强化对内部预算执行情况的监督与考核来达到学校治理的控制目的。

遵从高校法人治理机制,高职院校就预算工作对教学单位和职能部门要区别对待,前者采用指令性管理方式,下达人才培养、科学研究、社会服务等工作的量化任务,而职能部门则根据学校战略目标下达指导性工作意见。通过预算编制,学校可以规范各教学单位及职能部门与学校约定的工作任务、约定投入与约定工作成效。通过对预算实施过程的监督,可真实反馈各单位实际工作开展状况及其产生的影响,最终通过预算执行考评,检查各单位年度工作的履行情况,检查结果可作为实施相应奖惩的依据,从而使高职院校在治理过程中细化治理内容,提高学校治理的有效性。

总之,全面预算管理是学校战略与高职院校日常活动沟通的桥梁。通过全面预算管理高职院校可以将学校治理机制具体化、数量化、明晰化,从而确保科学地管理、可靠地执行,使预算管理目标与学校治理目标达到高度协调和统一。可以说,全面预算管理是分解和细化学校治理结构中各层权责关系的载体,能够把多级目标分解,把治理的监控落到实处。

二、高职院校全面预算管理的特点

预算不仅是单纯的计划,也不是简单的数据分解,而是与学校治理结构相适应,通过学校内部各管理层次的权利、责任安排以及相应的利益分配来实施的管理机制[3]。全面预算管理可以理顺治理中的层级关系,明确界定各个层次的权限与责任。全面预算管理是精细化的价值管理活动,是全面覆盖、全员参与、全程跟踪及控制的系统工程。

(一)全面性

全面预算管理覆盖了高职院校各个方面工作。面对教学单位及职能部门无限的需求与有限的资源,预算管理发挥着不可或缺的作用。预算管理作为高职院校的战略执行工具,始终围绕高职院校管理活动特点进行。高职院校日常工作主要围绕教学、科研、学生管理、社会服务等方面展开,院校治理活动包括教学管理、学生管理等等,因此,资金体系层次多样而庞杂,覆盖了高职院校各个方面的工作。全面预算管理模式下,高职院校的每一个预算执行单位就构成一个责任中心,每个教学单位及职能部门都是集“权责利”于一身,要遵循“事权与财权”相统一的原则,并接受预算执行监督、检查、评价,学校治理由此形成授权过程和控制机制。对于高职院校而言,各教学单位及职能部门就是预算管理的中心环节即责任中心,学校要进一步明确每个责任中心即责任主体的主体责任,各责任中心承担了学校发展的各项任务和预算管理的各项目标。全面预算管理作为一种机制有利于调动责任主体对于推动工作进程、提高工作质量的主观能动性。

(二)全员性

全面预算管理离不开人的因素,要消除“预算管理是财务部门的事儿”的认识误区,全面预算管理关系和影响到每一位教职工,高职院校的建设发展依靠每一位教职工。预算目标合理,将教职工目标与学校目标相结合,才能激发大家的积极性,促使学校目标顺利达成。预算编制过程中要坚持全员参与原则,引导各责任中心及全体教职工积极参与预算编制,要在全院范围内征询意见,培养教职工的参与意识与成本控制意识,形成的预算方案要在全院范围内公开。全面预算管理在学校总体战略目标量化分解落实到各单位的过程中,各单位承载责任的本身就是集聚管理能量、变压力为动力的过程,各单位既是接受责任的主体,也是被考核的客体。各责任中心将进一步分解工作任务和预算目标从而做到人人有责任、人人有任务,人人有目标,这正体现了全面预算管理的全员性。

(三)全程性

全面预算管理涵盖了高职院校治理的事前、事中、事后全过程,主要体现在:事前发挥“平衡”作用,即学校通过预算编制来实现工作分解、资金分解以达到资源要素的平衡;事中发挥“跟踪”作用,即学校对预算执行进程进行监控,及时控制与纠正;事后发挥“报告”作用,即学校通过各单位预算执行情况的评价与分析,为管理者提供有价值的信息,作为决策参考。全面预算管理的每一个工作环节都在为高职院校内部治理助力。

综上所述,全面预算管理是贯穿高职院校治理的一条主线,以高职院校发展战略为导向,以教学单位、职能部门为责任中心,以预算项目为基础,通过资金分解,层层落实工作任务,进而提高管理决策效率,有效满足高职院校治理需求。全面预算管理在学校总体战略目标量化分解落实到各单位的过程中,少不了沟通、协商,进而可以明确职责权限,调动教职工的积极性。通过明确任务与责任,会使全院上下都向着共同的目标而努力,进而增加凝聚力。

三、高职院校全面预算管理的实施

全面预算管理可以体现院校治理中决策、执行、监督权的适度分离。高职院校的战略目标量化为具体的工作任务纳入到全面预算管理体系,预算执行情况均需得到管理层的监督,并对预算执行结果进行考评,进而形成各单位的考核、奖惩依据。因此,全面预算管理体系是由预算编制、预算执行、预算考评三个环节构成的相互联系、相互制约的统一体[4]。

(一)预算编制

预算管理的科学化依赖于预算编制的精细化。预算编制要遵循统筹兼顾原则,合理安排各项支出,分清支出的轻重缓急,做到有保有压,确保高职院校人才培养、科学研究、社会服务各项事业良性发展[5]。预算编制按照下达目标、编制上报、审查平衡、审议批准、下达执行几个环节进行,即高职院校预算总目标及方案要采用自上而下的方式下达到各单位,而每个单位的具体工作目标及计划落实到预算中后要采用自下而上方式汇总至学院,经过“二上二下”交流与反馈,最终形成学院总预算。有效且可操作的预算能体现和回答学校的愿景与核心竞争力、学校的年度基本目标和战略目标。同时,预算编制过程是校领导与各单位及各单位间信息沟通的过程,预算管理为高职院校内部管理信息的沟通提供了正式和有效的途径,有助于统一思想,凝聚共识,激发动力。

(二)预算执行

预算的本质是合理配置稀缺资源,预算执行除特殊情况需灵活处理外均要遵循刚性原则,预算一经批准必须严格执行,体现院校治理的严肃性和约束力。预算执行还要遵循效益性原则,各个责任中心要将提高资金使用效率贯穿于日常工作全过程,确保用好、用活有限的财政资金来实现工作目标,提高资金使用效益。高职院校应当建立预算执行情况报告制度,要求各预算单位定期报告预算执行情况及工作开展情况。学校预算管理委员会定期召开预算执行结果分析会议,通过预算执行情况分析,全面掌握各项工作开展情况,并着重研究解决预算执行中出现的问题,及时纠偏。对责任中心预算执行进度、资金使用规范性及预算绩效目标实现可能性的监控,实际上就是对责任中心的工作开展情况的督查,这正是院校治理的重要内容。

(三)预算考评

高职院校治理离不开控制和评估,预算考评是全面预算管理中的一个组成环节,是对学校内部各单位即责任中心预算执行过程及执行结果的考核和评价机制,是学校治理过程中实施的一种有效的约束和激励。预算考评是整个预算管理循环过程中承上启下的环节,既可以发挥预算管理作用又体现预算的权威性[6]。预算考评是实现预算目标的重要保障,高职院校要借助科学、合理的绩效考评机制进行管理。预算考评主要关注项目经费使用是否专款专用,项目完成进度、质量及产生的经济效益和社会效益。通过考评可以充分评价预算目标的实现程度及工作完成产生的效益,帮助管理层及时了解各单位情况及各项工作所处的环境及发展趋势,这是编制下一年度预算的富有价值的参考资料。此外,考核结果与各单位工作业绩与奖惩制度挂钩,可以增强各责任中心及教职工的归属感与成就感,从而进一步激发工作积极性与创造性。院校治理要压实责任中心的主体责任,强化预算执行的绩效考评力度,考评结果与政治治理手段硬性挂钩,将考评结果与各责任中心效能问责及下一年度预算资金分配相结合,真正发挥预算管理在院校治理中的震慑作用,促进财务与业务良性互动,实现真正意义上的“业财融合”。

全面预算管理充分体现了“权力共享前提下的分权”的哲学思想。预算本身并不是最终目的,更多的是充当一种在高职院校战略与工作绩效之间联系的工具,将学校的战略、预算和绩效三者真正形成闭环,形成一个密不可分的有机整体[7]。由此可见,全面预算管理的终极功能是发挥机制体制作用。

四、高职院校全面预算管理的实施保障

高职院校治理中,全面预算管理是个循序渐进的过程。好的预算管理能够改善学校管理,并使学校事业更上一层楼,优秀的管理者会巧妙地利用全面预算管理来实现院校治理目标[8]。全面预算管理是个系统工程,需要完整的制度设计、严密的规划和精心组织实施。

(一)领导保障

全面预算管理在整个落实过程中都要求具有权威性的领导来推动。学校预算指标的层层分解落实,基本上是内部责、权、利的分配和约束。建立全面预算管理制度,对高职院校而言,常常是管理制度的变革,因此,学校首先应建立由院领导牵头,各单位负责人参与的预算管理委员会,这一极具权威的预算管理机构给学校各单位、各层次的责、权、利之间的协调打下坚实基础。高职院校党委应加强统一领导,紧紧围绕事业发展规划,优化全面预算管理流程,通过全面预算管理将“管钱”与“管事”有机结合,协调实施,一方面提高财政资金使用效率,另一方面实现学校发展目标。

(二)制度保障

全面预算管理机制的运行需要与之相适应的制度作为保障,确保高职院校全院上下能够达成共识,提高认识。全面预算管理相关制度要清晰表述预算管理的思路及内容,以提供依据,指导工作,规范学院各单位及个人的行为。全面预算管理关键是提高预算的控制力与约束力,为此,要通过一定的管理制度明确预算执行过程中的要求与权责关系,确保责任落实,确保学校治理整体目标和各单位目标的协同实现,真正使全面预算管理服务于学校治理、战略规划和发展目标。制度是推行全面预算管理工作的根本保障,一套完善、完整的预算管理制度的构建过程也是高职院校治理水平的提升过程。

总之,全面预算管理不是目的,是院校治理的重要工具,以学校战略目标为基础的全面预算管理是既保证效率又关注效益的管理过程,是不可或缺的管理手段。高职院校应将全面预算管理从最初的计划、协调功能发展为兼具控制、激励、评价等功能的一种综合贯彻高职院校治理方针的管理机制,从而处于内部治理体系的核心位置[9]。全面预算管理构建了精细化管理体系,将精细化管理思维、方法渗透到高职院校治理的每一个环节,有利于高职院校以更高管理效率、更优的发展质量、更有效的资源配置来实现高职院校治理目标。

治理能力现代化背景下,全面预算管理应从幕后走到前台。高职院校治理过程中要紧紧围绕全面预算管理主题,健全制度,明确责任,理顺关系,规范行为,让全面预算管理成为有力的高职院校治理与内部沟通工具,促进学校各项事业向前发展。