政府议事协调机制的效用强化与功能完善

邓宇冠

（山西财经大学 法学院，山西 太原 030006）

一、政府管理中的“精简－膨胀”怪象

多元动态的社会情境中，组织问题处理变得日益复杂，不仅涉及多方且影响甚广，看似发端于特定领域实则背后的引致根源、促动因素关乎多领域，在处理问题的过程中精准的责任划分与行为实施就是关键。科层制架构保证了权责的清晰界定，但较长的执行链架构和网格化的定位也常使各执行机构局限于“自我”与“他人”的界限把控。[1]如何在部门界限清晰、责任明确的基础上，弱化长责任链架构和网格化运行带来的执行推诿风险，就成为需要解决的现实问题。[2]更进一步分析，复杂多元的现代社会，各类问题的出现不仅随机性强且专业要求性高，需要设置专门的针对性部门、配置专业力量进行处理解决，方能保证重大、新型问题的有效应对。但这也就必然造成政府内部专业化分工的加剧，管理与服务的过程呈现出更强的碎片化特征。如何既实现对专业问题的专业化处理，又同时保证政策实施的一致性、协调性，就是现代政府管理的新挑战，在强调多样化、针对性服务的同时，还需强化政府跨边界融合性解决问题的能力，缓解部门机构和职能扩展带来的管理冲突。由此，政府议事协调的首位诉求即实现管理各环节、各部门间更深入和更密切的关联，打破科层制下专业化分工所导致的天然分割与过程拉长弊端，实现组织功能优化。结合我国社会实际运行状况也不难发现，集中力量干大事始终是我党治理国家的显著优势之一[3]，在重大问题的处理上并未被碎片化运行特质所干扰。究其根本正是在于政府议事协调机制效应的充分发挥，实现了分散力量的灵活、有效集中，整合了部门松散状态。协调的本意即“部门之内或之间的工作互相和谐以促成组织的目标”[4]，政府协调即各职能部门之间在行使职权、管理公共政策和公共事务过程中进行的协作和调节。[5]

伴随社会开放化、多元化特征的不断加强，如何实现分散化服务的整合运行，并由此建立制度化、规范化的协调机制，始终是管理界、实务界讨论的热点与重点。在参考国际社会关于政府协调机制构建所提出的“结构性协同机制”“和“程序性协同机制”的理论基础上[6]，我国针对政府议事协调的讨论经历了“部门主义研究”“议事协调和机构研究”以及“大部门体制研究”三个阶段[7]，而后逐渐形成了较为成熟和系统的“政府部际协调”的论域结构[8]。

夏书章认为，政府协调机制概念成型于行政协调，以提高行政效率、实现行政目标为首要目的所实现的行政系统内部各要素、各人员间的协调融合，最终实现行政系统与行政环境的整体优化。[9]吴文强从技术层面解读了政府协调议事机制的产生背景，指出政府内各部门犹如整体的一部分，其协调合作必然产生成本，为提升政府整体运行效率就有必要减少内部协调沟通成本的产生，有必要基于技术层面进行配合与协作，最终在平等协商中达成共识。[10]李琳等指出，政治理性的共识也会加速政府部门间以更为主动的方式进行信息共享与讨论分析。[11]魏巍基于我国科层制组织体系结构发现，政府议事协调机制运行之难正是在于更深层次的结构性缺失，这也导致专业化分工无法完成对现实复杂问题的全覆盖，部门间的纵向协调沟通将能建立更多层次且全方位的关系。[12]曾维和从政府议事协调机制的独特优势出发，指出其所采取的交互、协作和一体化的管理方式与技术，不仅可以消除排斥的政策情境，还可有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想总和。[13]朱春奎等就我国政府部门横向协调机制进行了专门分析，指出我国中央政府的部际协调机制初步形成了议事协调机构、部际联席会议和部门协议等三种形式。这有利于改革和优化中央政府的部际协调机制。[14]杨志忠、冯胜强、王伟娟等学者却指出，基于组织整体运行效率分析成本耗费不难发现，政府议事协调机制的实施往往采取非常设机构的方式而设置专门的协调组织，其虽然可以起到沟通信息和协调冲突的作用，但也同时造成了资源的浪费、政府职能发挥不力和权力膨胀、管理无序化的现象。[15－18]如冯胜强就认为，这类机构将因为缺乏作为监督主体的独立身份和组织学角度的生存特性而衍生一系列的膨胀问题。王伟娟认为，政府的非常设机构极容易处于不规范管理状态，进而加剧管理过程的无序性。

通过对理论界就政府议事协调机制所出现的两种不同观点进行分析，不难发现其事实上并不矛盾，主张议事协调提升组织运行效率者，关注的重点在于信息的全面沟通和技术、目标等层面的部门间融合，从而缓解内部矛盾。而认为议事协调机制反而加剧政府运行成本者，则在于对这一协调机制实施方式的不认可，即非常态、非常规化地设置专门议事协调机构，将更容易加剧政府成本支出。结合我国当前政府组织的运行实际也可以发现，目前我国各级行政机构在关系议事协调机制推进实施上，其往往并不是采取理论上所提倡的基于制度、流程、功能层面的三种纵向一体化策略，而是通过设置议事协调机构来解决部门间信息沟通不畅、取向目标各异等问题，重点即在于通过搭建更充分的表达、沟通机构[19]，如建立一个全新的机构专门作为办公室，来全面了解不同部门间的多元诉求和不同立场，在此基础上求同存异进行整体规划，继而更有效地带动各参与主体和实施主体的激情热度，使其在合作共事中实现各自价值追求并助力组织发展。基于对具体问题的高效应对，议事协调机构的设置往往更具机动性，具有“为任务而设立，因任务终结而撤销”的显著特点。[20]这不仅表现为参与人员多为抽调人员，还包括专设部门的临时挂靠性特点，通常并不会单独设置部门，而是挂靠在某一个职能部门。这类议事协调机构设置年限往往较短，具有临时性特点，但对于具体问题的疏通解决却可立即发挥沟通、协商、协调的效应。也正是因为议事协调机构建立的相对便捷性，在现实工作中政府部门往往更愿意采取该形式投入到矛盾的解决中，以至于上级始终强调精简机构设置，但在议事协调机构上却反而表现出“精简－膨胀”的怪象。[21]

而从政府成本投入来看，多元议事协调机构的成立固然能有效降低部门间的协作成本，提升合作共赢的成功概率，但议事协调机构的建立不免涉及部门间权限、责任、资源的重新配置，由谁来担任协调主体？其权限范围该如何界定？责任界限又该如何划分？以及在每一次的协调商议中该包含哪些部门，彼此又该提供何种共享资源，分担多大责任？这都需要耗费相当大的行政资源进行规划设计。一旦政府机构无法进行科学优化和充分整合，则越是强调精简机构，反而越是容易因为权限、资源、责任等的重合而需要不断设置专门的协商沟通机构。原因在于解决政府机构庞大臃肿、层次过多是“精简机构”的主要目标，科学优化、充分整合是“精简机构”的基本要求。无法满足基本要求的情况下盲目追求主要目标，造成表面看机构不断缩减而实质上权限、资源、责任等的重合依然存在的怪异现象。在面对具体实际问题时，推诿扯皮、懒政怠政出现，工作效率低下。相应地，要求针对不同状况不断设立新的机构沟通协调、划分权限、理顺职责以提高效率。这就形成了组织运行过程中“两头有效缩减，中间沟通部分却不断膨胀”的机制特点。客观而言，议事协调机制对于政府工作的顺畅、高效推进具有无可替代的聚合疏通效用，但其运行实施过程中的成本支出亦是不可忽视的重要问题，如何既通过最优选择组合降低机构运行成本，又保证其置于政府顺畅运行的保障效用不受影响是当下领导者亟待解决的现实挑战。为寻求低成本投入下的最佳议事协调机制构建，就需要首先分析当下存在的各类议事协调机构与运行特征，并尝试从成本支出角度发现最优组合模式，弱化当前简政放权改革中议事协调机构调整所表现出的“精简－膨胀”之怪象。

二、政府议事协调机制效用的有效体现

议事协调机制产生的直接原因即实现对多元诉求的有效协调，化解政策执行实施过程中的认知冲突和行为争斗，弱化科层制架构下网格特征所导致的信息不对称和道德风险，既使政府设计规划合乎部门发展实际，又能通过彼此的有效协调沟通而完善实施执行环境。

立足于制度、流程、功能层面而构建纵向一体化策略，是充分发挥政府议事协调机制正向管理效用的关键，通过制度化、规范化操作避免非常态专门机构设置过程中的额外成本支出。这也就要求政府议事协调机制在运行过程中，必须从政策设计入手，通过标准化的规则，嵌入组织机构的常态化运行过程中，成为如同激励工具、技术规则等一样的制度工具，这也同时要求作为制度政策的政府议事协调机制需体现出充分表达性、深度融合性和求同存异等特点。

（一）政策内容上“原则＋属地”的结合

政策设计必须遵循的一个基本原则即普惠性和普遍适用性[22]，不可针对有限区域、有限群体而过分局限，这就决定上级政策议案的表达并非具体、详细的微观细节描述反而较为模糊，以体现精神、强调原则为主而把握大方向，为下属结合区域实际或部门实情进行延伸化的操作执行留有空间。在放权赋能的组织改革要求下，政策设计也唯有表现出相当的宏观性和可延伸性，才可避免干预过度、管得过死。这意味着，下级在执行过程中很难完全照抄照搬政策要求，其必须经过必要的拆分、解读方能形成更为具体和可操作的行动指导。议事协调机制的首要价值即实现基层政策执行与顶层政策设计的精准对接[12]，在多元形式的沟通协商、统一指挥过程中遵循因地制宜原则，对顶层设计的精神与要求进行更深入的解读与细化，转化为可用于指导基层实践的行动指南，就顶层设计中不能企及的细节问题展开讨论而达成共识，这将保证政策得到更深入、更细致、更主动的落实。更具体地说，议事协调的双方正是顶层设计者与基层执行者，彼此就宏观的指导精神、原则要求进行讨论，确保上层意图指令为执行层所领会，并以此为指导开展契合属地、部门实际的具体行动，完成政策要求从宏观引领到微观推进的顺利转变。

（二）政策实施上“人性＋理性”的统一

理想型科层体制下，个体应都为非人格化的工具理性人，对于上级指令全面接受而不加质疑[23]，但现实工作中政策执行者不仅有着独立思考与创新的能力，更秉持明确价值取向、担当使命责任的具体目标。即当下组织是融价值理性和工具理性为一体的复合体制，需要通过议事协调机制而激发下属的主体性价值。[5]在攻坚克难的过程中上级可通过会议表达组织态度、决心信心以及对于下级各单位组织的具体要求，可以借由精神感召、思想指导和行为表现鼓动士气，使政策执行者从被动接受的底线思维转变为担当作为的上限思维，实现自我行动过程中的创新突破。不仅如此，议事协商过程中充分、深度的交流也可使上级直接感受到执行过程的艰辛与困难，获得更为精准和真实的实情反馈，针对预期规划和现实情境及时进行调整，找到多元利益诉求的平衡点，在彼此尊重、重视的前提下通过协商讨论解决信息不对称和利益冲突问题。这可有效提升政策措施的可操作性和属地契合性。从这一角度来看，议事协商机制既是决策层尊重、认可群体力量在组织发展中主导地位的体现，也通过彼此间的充分沟通、平等表达而减少信息不对称风险，优化政策在长执行链中的精准表达。对于执行层而言，通过参与议事协商其既履行了自我的合法权利而实现了诉求意愿的有效表达，也感受到了上级的重视与尊重而更具主体意识，在后续行为实施过程中也就更能秉持积极情绪而能动回应。

（三）政策效果上“横向＋纵向”的校准

大规模活动的开展实施需要权威机构进行协调，既要完成横向层面的任务分工，也要保证纵向层面的责任落实。[10]决策层固然可以进行权威引导与监督，但在横向、纵向层面的运行实施中却不免出现各种误差、漏洞，这就需要关联各方各层级对相对灵活且具有关联性的议事协商进行校准。从协商沟通的校准价值发挥来看，横向层面上当同一层级的各部门间就具体分工协作、责任分配出现边界模糊或职能重叠时，通过多元协商形式可进行各自想法意愿的充分表达，也可就彼此利益诉求进行充分协调，降低后续行为冲突的发生概率，这也就从一定程度上显著降低了组织内讨价还价的议价成本与冲突。[14]而从纵向层面来看，责任全面落实、要求执行到位都有赖于等级权威的不断强化，需要培养下级服从领导、服从命令的良好习惯与主动执行意愿，通过多元协调可有效强化下属成员的集体主义观，培养共同语言、构建稳定行动模式而不断提升其对上级的服从度以及规则意识，可以助力科层权威强化而加速政策落实。不仅如此，通过议事协商机构的专门参与、安排，还可营造出一种限定语言格式的集体公共场域，潜移默化地强化下属对组织等级结构的认知而产生更强烈的集体身份认同和集体压力感[24]，继而强化其集体意志，在工作中更好地服务集体目标而加速上级政策指令实施。由此可见，议事协调机制不是简单的多方讨论和会议开展，其更关乎组织架构的稳定维系，以及良好组织习惯、组织文化的不断养成，使身处其中的个体均能从组织中获得有效的认知校准和行为助力。

三、政府议事协调机制的优化思路

立足组织整体运行效率分析成本耗费不难发现，有效打通各层级间的沟通交流障碍可显著弱化信息不对称风险和道德风险，在纵向一体化运行机制下决策者的思想意图可得以更精准、更全面的传达，各执行层间的资源共享度更高、合作频率也更高，可有效减少机会主义行为和刻意防范心理，增进彼此行为合作的融洽性而提升议事协调效率。政府常采取的纵向一体化策略多基于制度、流程、功能等层面展开，以及通过设置议事协调机构促进部门间合作共赢、融洽共事。[1]其中，制度性纵向一体化指从组织架构入手通过部门间的合并、重构等方式组建新部门，使决策层与执行层从部门间协商关系转换为部门内行政关系，以减少信息不对称风险和沟通滞后问题。流程性纵向一体化则指，在事务处理过程中通过强化主导性部门的权限、资源等，使其获得对其他协助部门的管控权，成为主导整体流程的首位权力单位，以此减少沟通协调中的矛盾冲突。功能性纵向一体化的本质即以领导者分管部门与任务的优化重构而减少执行过程中的不协调，领导者归口管理多领域工作可减少部门间的协调成本，在统一化指挥下增进融洽度和一致性。在多元化组合中，政府应该如何优化议事协调机构的存续、发展状态，以及在制度、流程与功能三个层面进行不同搭配，除考量短期成本支出外，更需从协调化与专业化的平衡角度进行选择判断，以保证组织运行功能的充分性、高效性，毕竟纵向一体化强度的提升将直接带来部门专业化程度的减弱。

（一）基于制度架构的议事协调部门设置

这一措施的本质即将议事协调部门作为同其他职能部门一样的独立机构，长期、稳固、单独设置，从制度层面提升其存续的合规性，也由此保障其议事协调权限的权威性，使其他各部门在专职化的议事协调部门管理中养成主动沟通、多方听取和兼顾全局的良好习惯做派。

首要目的即避免因为采取非制度化、非常态化的临时沟通协调机构，而导致政府协商成本增加和协商运行全过程无序性风险。具体而言，在涉及区域性、宏观性问题的协调上，上层政府组织为充分听取并兼顾区域性诉求和区域现实，更好地促动各区域政府联合行动，可在现有部门划分基础上增设专门的沟通协商机构，以制度化的方式将其界定为组织架构的一部分，并确定其在统领、协商、指挥上拥有更高权限的同时指定专门的负责人，保证对组织内部各部门间协商合作的指导、管理等事务，实现对各区域政府相关机构的指挥效力。作为常设的固定机构，一旦区域合作中出现沟通障碍或目标冲突，都可通过专设部门进行沟通，借由独立且具有相当权限的专职议事协调机构提升上级政策层层传达、融合推进的效率与效果。

（二）基于流程运行的议事协调部门设置

这一措施的本质即融合专业性与沟通性而设立针对性更强、独立化的议事协调部门，以专业领域内的意见争执、诉求冲突作为协调沟通的重点。其不同于制度框架层面的议事协调机构性质的重要一点即在于权限范围，设置于专业领域内的议事协调机构将主要就专业事项、专业内争执进行疏通协调，对于专业领域外的其他部门争执则无从管理，以专业性、局部化保证这类议事协调部门的职责清楚且效果显著。具体而言，在同一区域内部，面对专业领域内的部门合作冲突或资源、利益争执，区域性政府可基于专业分工、领域类型而分别设立不同的议事协调专门机构，使其独立于各部门之外，但又对专业化问题的协调推进具有统一指挥权和资源调度权，重点解决就专业问题产生的相关矛盾与争执，实现专业领域内合作行为的不断优化和深度推进。这既保证了同一专业领域内各部门的独立执行状态以确保其专业化实施程度，又可通过更具针对性的流程协调而增进其与关联部门间的联动性、一体性，真正实现内部矛盾内部解决、专业问题专业应对的良好局面。

（三）基于功能发挥的议事协调部门设置

伴随社会动态开发性程度的不断提升，专业领域内的具体问题解决往往需要多部门合作。基于不同情形和环境条件，矛盾冲突、意见碰撞的表现形式也各有差异，若每次都针对具体情形临时设立专门的协调部门不免重复建设，这就可通过提升专业领域内最具专业性和权威性的主导部门领导者的职位级别，而使其同时分管不同部门的决策性工作，既实现专业化问题的相对集中处理，也确保专业资源调度、使用过程的相对简洁，减少其在不同部门间的流转过程，增进统一专业领域内部门间的合作融洽度。这一措施的本质即科学扩展专业领域内管理层力量的权责范围，在强化其专业引领力的同时，通过叠加议事协调职能进一步强化其统筹管理能力。[14]通过这一权责范围的扩展，使专业领域内的领导干部不仅成为专业型的指挥者，更同时兼顾专业领域内资源的统一调动和对不同专业诉求的精准高效回应。更直白地说，这类议事协调部门效能发挥将主要融合于专业化的管理过程中，专业型领导干部可在进行指挥部署的过程中，通过对多元意见的征求、吸收而优化资源配置，调整决策议案，实现对各部门意愿诉求的全面兼顾和有效回应。议事协调部门设置的关键一点即在于，这类议事协调机构将不再单独设置而是由专业型的领导干部兼任议事协调者，将疏通协调的重点置于专业效能的充分发挥，以此进行专业领域内资源配置、路径方法和技能工具的矛盾消解，减少部门内的冲突争执而保证执行效果的高质高效。基于运行流程而在部门内独立设置的议事协调机制，其主要是就专业领域内部顺畅运行、高效推进部门间力量的行为协调，加强各部门运行的一体性与关联性。

四、政府议事协调机制效能的提升之道

提升政府议事协调机制的效能发挥，不单在于降低实施成本支出，更在于实现协调化与专业化间的科学平衡，既弱化科层制架构下固有的信息沟通障碍，也保证部门在政策实施过程中的效力性与贡献度，更通过议事协商协调多元诉求而聚合集体力量，优化政府行政价值。

（一）着眼集体共识而打造“共同愿景”

议事协商的目的不是简单充当“传声筒”[25]，现实工作中以会议形式布置工作、传达要求以求完成协商沟通之所以被诟病，一个重要原因在于部分领导者协商协调的目的过于简单、敷衍，形式过于官僚化，不仅未实现干群互动，增进上下级集体共识形成，反而因为官腔、官派而引致下属反感情绪，异化了议事协商的原本价值。这就要求，在政策推进实施过程中议事协商不能单单只是各自发言、念念文件，或极端强调惩戒措施以施压下级，上级决策层应首先实现思想动员，通过对政策精神的深入解读宣告组织意志和政策目标，借力预期效果与下属建立共同愿景，达到精神鼓舞效果，激发下属担当精神和创新欲望。其次，思想动员决定了领导者的政策解读还必须具有相当的正向鼓动性，应多论证决策议案的合理正确性，结合预期成效展示规划布局的先进性与价值创造力。领导者自身应先在议事协商中表现出高涨热情和担当精神，获得下属的情感、理性与价值认同，通过情绪感染加速构建集体共识。最后，借势成事，借力议事协商中所构筑的集体共识、高涨热情和思想动员过程中所传递的强烈权威信号，自上而下形成适度的政治与社会压力，进一步刺激下属积极执行、创新作为，全面推进工作。

（二）做好任务分解而杜绝“空中政策”

议事协商不是目的，实现责任的具体细化和认真落实才是沟通协调的目的所在，官腔十足、官派十足的协商过程之所以招致下属反感，事实上还是在于其并未完成沟通交流的核心任务，属于浪费时间、走过场之举。这也意味着想要提升议事协商在政策执行过程中的价值，就需更明确、更精准地将其定义为“任务分解会”[23]。首先，上层决策者开会必须带着明确目标任务，减少议事协商的数量而提高沟通交流行为本身的“含金量”，每一次的工作会议、任务协调、资源调度必须充分体现科层制的工具理性特征。这就要保证议事协商内容明确、目标清晰、效果显著，通过议事协商能够完成对抽象、宏观政策精神的微观转化，可将总体目标分解为各部门各层级的子目标，再通过逐级分解的会议过程具体化为各部门单位的明确责任。这可助力下级执行单位节省摸索时间、降低试错风险。其次，任务分解会不单包涵对任务目标的拆解，还需同时提供相应的资源配套政策，以及可计算、可测量、可预测的技术工具，在完成任务下达的同时推进资源、机制的配套建设。最后，责任分解会要抓住主要责任人“做文章”，把具体任务、完成时限、责任单位、责任人按表格一一对应起来，减少反复召开的政策解释会议、政策补丁会。通过对各子任务负责人的思想动员、认知引领，高效激发下级单位的执行意愿。

（三）把握交流重点而“有效代入”

议事协商的主要目标和价值体现在于对政策实施过程中具体问题的充分应对，实现“原则＋属地”的有效融合，确保宏观性的目标要求可以转化为具体执行目标要求，压实责任而全面落实[19]。这就涉及不同利益群体间的诉求碰撞，需要解决由于政策文化抽象、模糊所引致的部门任务重叠、冲突等具体问题。一者，议事协商重点应该明确。信息沟通是意在实现思想动员还是任务分工，抑或是具体方案路径的协商讨论，在协商讨论之初就应明确，不同的协商交流目的决定了参与各方不同的意见代入。在思想动员会中前景展示、价值观引领应该成为重点，而在具体的方案论证会中，理论分析、实践检测则是讨论的核心。二者，面对政策分解执行过程中不可避免的利益冲突，上级决策者应通过议事协商对政策进行再解释、对执行方案进行微调整，使政策弹性地嵌入对象与环境中而不断寻找政策执行的平衡点。借力制度权威和权力威信，在各类利益相关者之间积极协商或搭建对话平台，以劝说、说服、调解、商议，以找到平衡点、共赢点，达成多方妥协与共识。三者，把“人”代入“事”中，通过协商、沟通、引领、妥协和督查反馈实现不同责任事务的高效对接，充分发挥人的主体性优势，实现对制度刚性、僵硬科层机制的灵活调适，推动公共治理任务有机运转。

（四）联系群众而增加“政策落地弹性”

有效的议事协商流程必须是充分互动的过程，能够实现对利益各方的有效关联与充分表达，尤其是遵循群众路线逻辑巧妙地突破科层制的非人格化特点，实现单向命令向多元互动的转变，使信息交流的过程真正变成协商讨论和科学完善的过程[20]。一是改变传统、单一的议事协商形式，更深入地走进群众。领导干部尤其是基层干部应多组织群众召开各类座谈会、恳谈会、调研会，在与民众的深度互动中掌握第一手信息和政策实施反馈，结合现实效果查找不足。在与群众互动的过程中也能更好地宣讲上级政策精神、本级执行策略，同时全面接收来自一线的想法意见，把即将执行的政策转化成与群众诉求相融合的具体解释。二是提升议事协商语言的“群众性”特征。在与群众深度互动的过程中多用群众能懂、想听、愿说的言说方式开会，可利用各类非正式会议与群众打成一片、拿捏执行尺度，继而建构共识、获取支持、平衡关系、整合力量，将原本带有政治压力的责任落实转变为内外协调、上下调整的互动行为，使得政策落地更有弹性。