地方政府社区社会组织培育模式的类型

李 健 成鸿庚

一、引言

社区社会组织诞生发展于单位制向街居制和社区制变迁的进程中，在回应基层治理下沉及社区服务复杂性的具体实践中，其获得发展所需的“政策空间”及“社会空间”，被寄予承担多元社会治理主体责任的期望。[1]2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中提出，要大力培育发展社区社会组织；2017年，民政部出台的《关于大力培育发展社区社会组织的意见》充分肯定了社区社会组织参与社区治理的积极作用，并提出通过政府资金扶持和社会资金引导推动建立多元化、制度化的资金保障机制，一时间各地政策纷纷响应，培育工作使得社区社会组织数量激增；2020年，民政部出台的《培育发展社区社会组织专项行动方案(2021-2023年)》中提到，以“培育发展计划、能力提升计划、作用发挥计划、规范管理计划”等具体培育专项行动助力社区社会组织发展壮大，并注重社区社会组织发展质量与实效的双提升，中央政策层面制定了社区社会组织发展扶持的大方向，三年期的专项行动预示着社区社会组织培育是社区治理场域内的重点议题。社区社会组织培育的政策议题和学术探讨愈演愈烈，政策层面的高度重视与执行力度可见一斑，学术研究也从各个角度进行了案例经验总结并提供政策建议，社区社会组织存量也已达到一定规模，各地多元化培育模式渐趋成熟。然而，一个显而易见却一直未得到政策关切和理论归纳的问题在于：社区社会组织培育有没有行之有效的模式？

如何兼顾培育成本与培育效果让培育更有效力？组织行为学期望理论认为，人们采取某项行动的动力或激励力，取决于其对行动结果的价值评价和预期达成该结果可能性的估计。从“基层政府—社区共同体”双维度分析社区社会组织的培育期望，有利于拨开现阶段社区社会组织培育的层层雾霭。从基层政府的维度来看，街道办事处近年来出于精细化治理政策要求，希望社区社会组织能够承担更多的治理“任务”，政府在社区及社区溢出的治理职责中存在着注意力缺失。因此，一方面，为回应基层庞杂的治理事务，街道办事处表现出对社会力量组织化、科学化和有力性参与的强势吸纳，然而社区社会组织还未发育到充分满足基层政府治理目标的程度；另一方面，社区共同体并未在意社区社会组织的积极作用，同时社区参与表现为低水平化，代表社区社会组织活力的有效性、回应性、自主性并未被完全激活。[2]经典的国家与社会关系理论，在社区社会组织培育制度主观与客观比较维度上得到了印证。当以精细化治理策略深入社区研究，将各地政策创新自变量加入治理系统进行考察时，社区社会组织培育政策要求、政策执行路径和培育实际结果的差异性尤为显著。现有政策对社区社会组织的功能分类始终无法回应的问题是，如何通过培育让社区社会组织成为社区治理的有效抓手，当前政策实践和理论研究还缺乏有力的研究视角。

社区社会资本是社区社会组织激活社区内生动力进而发挥效用的关键。帕特南认为，社会组织是生成社会资本的重要载体，市民社会组织内部成员之间的面对面互动和横向关系网络有利于推动公民的合作，培养信任，从而形成社会资本。[3]尽管帕特南强调社区社会组织在培育社会资本方面的积极作用，但是并没有将这一问题放在中国公民社会的现实中考察，也未回答究竟是培育内生型社区社会组织还是外生型社区社会组织更有利于中国社区社会资本的形成等具体问题。如何理解社区社会组织的这一复杂性培育议题？如何把握各地政策创新实际导向下的差异化培育模式？如何让社区社会组织成为社区社会资本培育的“温床”进而弥合基层政府—社区共同体双方面的培育动机，让社区治理共同体成为可能？作为一项探索性研究，本文尝试对社区社会组织培育的模式进行解构以回应上述问题。

二、社区社会组织培育导向演进

现代化的整体转型催促着社会管理体制变革，社区建设伴随着基层社会管理体制变迁不断深化演变，治理理论意涵下社区建设主体从单一参与开始转向多元化参与，社区社会组织成为社区治理的重要一极，培育和发展这一在地性和持续性强的治理主体成了新时代社区治理的题中应有之义。如何培育以满足日益复杂的社区治理需求呢？社区社会组织培育路径及其导向经历了多重转换，总体而言主要有政府主推、枢纽培育、专业介入三条导向路径。

(一)政府主推导向

中国社区建设“从一开始就是由政府推动的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”[4]，社区社会组织的培育和发展情境仍然处于一种“政府嵌入”的状态，政府是社区社会组织培育的主导者和指挥者[5]。在这一导向下，社区建设的目的在于消解市场经济兴起和单位制解体带来的社会管理消极影响，“基础性权力”在社区社会组织培育中进一步得到强化，[6]政府依托基层抓手通过指令式政策对社区社会组织进行培育以契合政策目标。如2006年国务院出台的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》文件中明确指出：“大力培育社区生活服务类民间组织……积极支持民间组织开展社区服务活动，加强引导和管理，使其在政府和社区居委会的指导、监督下有序开展服务。”换言之，街道办事处和行政化居委会成了社区社会组织培育的主体，以满足社区居民生活服务方面的客观需求。政府作为单一培育主体的模式以政府行政系统作为直接培育媒介，政府主推下的社区社会组织培育无法充分发挥社会组织自身的自发性和能动性力量。作为社会治理国家项目存在的社区社会组织培育在实践中陷入“简单化”的困境中，产生了一种对“地方性知识”的忽视和轻视，简单化的国家项目所关心的是项目的整体性、概括性及可重复性，由此导致的是国家项目的简化、盲目和短视，最终无法达到提升国家治理能力与改革治理体系的政策目标。[7]政府主推导向的缺陷在于以迅速推进为特征的一致性政策，消弭了基层的复杂性和社区异质性，标准化的培育模式无法充分发挥基层自主性，社区社会组织治理功能发挥阻滞，呈现为社区虚浮的组织化。

(二)枢纽培育导向

在社区诉求带动社区建设变迁过程中，社区社会组织培育认知开始转向，理论界和实务界开始探索更加适切的社区社会组织培育路径。基层政府逐渐运用政府购买等多种政策创新工具吸收枢纽型培育机构参与到社区社会组织培育政策议题中，试图调动社会组织领域的能动力量来构建政社协同型培育方式，因此各地纷纷出台培育和发展街道社区社会组织联合会的相关政策。社区社会组织需要一个整合性和扶持性的培育主体平台，以发挥内源性培育资源的关键作用。[8]社区社会组织面临着“权”和“能”缺失的现状，要求政府在权力资源、物质资源和技术资源方面给予支持，然而这些资源由居委会供给，其无法趋向资源配置的帕累托最优并有可能导致居委会行政化，因此必须建立一种由政府培育并具有专业性、充分自主性和非营利性的枢纽型组织，[9]于是社区社会组织联合会应运而生。在枢纽培育导向下，社区社会组织联合会成为社区社会组织培育的关键主体，其推动“伙伴式”街道社区社会组织联合会建设，从而使其成为“伞状联盟”的引擎。街道社区社会组织联合会作为直接培育媒介在一定程度上避免了社区居委会的行政化倾向，在培育社区社会组织方面表现出适切性，却面临着持续性问题；多数社区社会组织联合会属于街道“临时拼凑”策略下的产物，难以承担持续培育社区社会组织的重任。

(三)专业介入导向

在城市化进程加快导致社区治理复杂性提高的态势下，一方面，街道社区社会组织联合会的发展呼唤专业性，多数社区社会组织联合会已经脱离组织建构和制度设计初衷，出现了第三方专业机构的“接管”现象；另一面，街道治理压力也不断催生出对社区社会组织参与社会治理的需求，这种吸纳需求与社区社会组织普遍面临的专业性困境引致基层政府产生“有限放松”的矛盾心理，社区社会组织内部治理与外部培育需要一整套具备科学性与专业性的解决方案。倡导精英组织全面进入社区的U+B模式带着成熟的公益理念和管理技术进入社区，孵化并培育社区内部的社会组织。[10]新近研究则从政社互动角度深度分析了专业介入导向拓展培育自主性的机理。[11]专业社会组织通过多样化方式寻求内部合作联盟建构与外部政社良性协作，以解决培育发展资源性困境。[12]

在社区社会组织培育的多重逻辑下，既有文献对社区社会组织培育发展问题形成了基本导向并循着实践经验寻找解决方案，但大多从某地微观实践出发进行案例研究以提炼某种单一发展策略或培育模式。相关研究或带有极强的偶然性和碎片化特征，无法就中国社区复杂性视角下社区社会组织培育实践形成的多元化模式展开细致研究与分类。同时，当前研究所归纳的诸多模式皆为单一导向下的经验总结，实际上基层培育实践呈现出多重逻辑混合下的“路径叠合”，现有研究规避了综合逻辑下纷繁复杂的社区社会组织培育模式考察任务，在寻找更加本源性的分析框架中遭遇失败，更无法回应从政策应然到社区社会组织培育实然之间的鸿沟问题。

三、社区社会组织培育模式分析框架

社区社会组织培育模式，指的是培育主体在培育过程中所形成的相对固定的培育网络、培育特征和培育机制，是三类要素的有机集合。社区社会组织培育模式体现某一区域社区社会组织发展的基本方向和依托工具。针对社区社会组织的类型，根据政府介入程度与社区社会资本的强弱可以划分为政府主导型、协同共建型、自我发展型三种社区社会组织的“原类型”，[13]这三种社区社会组织原类型在某种程度上契合了社区社会组织培育的三层演进逻辑。根据斯科特的目标—结构这对定义组织的维度，社区社会组织可以划分为维权类、社区新兴类、文体类、志愿类四种。[14]上述社区社会组织类型化研究具有间接性的缺点，无法得出社区社会组织培育的具体策略。在社区社会组织培育模式分类研究中，根据支持类社会组织和社区社会组织在培育过程中的工作关系特征，可以划分为“技能传授”为主的师徒模式、以支持类社会组织为主导的专家向导模式和以社区社会组织为本的同伴模式。[15]这一分类研究只依据专业支持类社会组织参与维度展开，忽视了现实培育情境中自下而上的诸多模式及社会组织发展自主性。应当指出，不同行政区域内的政策环境、社区特征及社会组织成熟度等诸多因素会造成社区社会组织培育模式迥异，因此，如何深度考察社区社会组织培育模式类型？如何从适切维度划分社区社会组织培育模式？为全面归纳考察组合因素下社区社会组织培育模式，以某一具象空间内社区社会组织培育实践为依据进行概括更具科学性。本文从社区社会组织生成方式与受益范畴两个视角出发，选择“内生—外生”与“公益—互益”两对维度，建构了一个相对完整的社区社会组织培育模式分析框架。

(一)生成方式与受益范畴

生成思维指的是从人的生活世界出发观照人与事物的思维方式，注重对象的实际现象、变化发展和当下过程的全面考察，是现代哲学思维从本质主义转型的整体思维方式。[16]考察事物的生成能够更好地把握事物发展演变的本质，本文提出的社区社会组织的生成方式，指的是社区社会组织在培育模式中形成的生成规律和生成类型。现有研究多忽视社会组织的能力专有性，将社会组织视为“无所不能”的嵌入者，实际上社会组织的服务对象、服务领域、服务能力决定了不同的社会组织拥有不同的受益者和受益范围。本文运用受益范畴刻画社区社会组织在社区内的活动受益者的分布范围，在微观上用以区分不同社区社会组织的受益对象类型。

1. 内生式与外生式

内生指的是由内部因素所决定的系统整体发展状态，内生长久以来被作为一个经济学领域的重点词汇而存在。熊彼特认为，影响经济发展的因素包括内生因素和外生因素两类，内生因素在推动经济发展中起到了主要作用，外生因素在经济发展中是辅助作用。[17]而后演变出的内生增长理论认为，经济增长不是外生因素作用的结果，而是由经济系统的内生变量决定的，换句话说，经济可以实现内生增长。[18]内生也被作为描述治理网络内部决定治理成效的关键概念得以运用，如运用“社区内生”和“内源动力”刻画社区自组织在乡村治理中的重要效用。[19]针对社会组织参与城市治理的非正式制度影响，实际上也是在分析内生因素的影响机理。[20]再如，对那些依靠社会组织伙伴关系和社会组织自身力量创建发展的社会组织孵化器运用“社会内生型”这一概念进行分析。[21]而外生则指的是由外部因子所形塑的系统整体发展趋势，在社区治理领域，绝大多数学者认为社区无法通过自组织即内生方式达到良治，而必须依靠“助推”即外生方式促进社区公共治理。[22]在国家与社会关系的变迁中，大量社会工作机构得到生成空间。同时，也有学者认为，这种由外部主导的“公共性增长”会出现“生产社会困境”。[23]更有学者认为，这种“第三方”改造困境实质上是因为赋能关联机制与中国情境难以良好兼容导致的。[24]本文所运用的内生组织概念是描述社区居民运用社区所在地资源自发组织动员、自主管理、自主运行的一类社区社会组织特征；外生组织指的是，通过社区以外的资源培育或者从外部进入社区的一种社区社会组织类型。这里的内生式与外生式用来划分社区社会组织培育模式中社区社会组织的生成方式，内生式社区社会组织和外生式社区社会组织在资源模式、组织禀赋和运行能力上各有优劣，在不同社区社会组织培育模式下培育的社区社会组织类型存在着差异性，同时社区社会组织培育模式绩效也因此各异。

2. 公益性与互益性

社会事业涉及人民群众基本需求和普遍公共利益，公益性是其基本特征。“公益性”一词在政策文件与学术探究中普遍运用和广泛讨论，吴敬琏认为“公益性”的内涵包括“非营利性”与“以促进公众福利为宗旨”，[25]在论述政府购买非营利组织服务的合理性中，认为政府应当将公益性非营利组织视为重要合作伙伴。[26]公益性表达了一个组织的根本目标和运行特征，对慈善组织而言，公益性是判断一个慈善组织是否具有合法性的基本标准。互益性则更加强调，在一个有机体中要素之间相互信任和相互依赖的关系网络特征。[27]中国社会组织的复杂多样性呈现为公益属性的程度不同和受益人群的差异性，据此，社区社会组织分为公益、互益、综合三种类型。[28]然而，这一分类将业主委员会视为综合型弱化了其公益性，在某种程度上来说业主委员会属于公益性社区社会组织。此外，在新近的社会组织分类支持体系研究中，围绕着“以人为中心”划分了自助、互助、他助三类社会组织。[29]基于已有研究成果，本文认为公益性和互益性是考察社会组织类型的一对范畴，反映了社区社会组织规模及社区属性，同时也更加适合分析社会组织的微观类型。本文所说的公益性与互益性，指的是不同的社区社会组织培育模式中社区社会组织受益类型。公益性指的是，所重点培育的社区社会组织受益人群更广，涵盖社区所有公众；互益性指的是，所重点培育的社区社会组织受益人群是社会组织内部及社会组织之间。公益性旨在说明所培育的社区社会组织满足社区共同体包含的整体诉求，具有总体益处导向；互益性旨在描述所培育的社区社会组织只为了满足各个小共同体内部生活所需而成立，在导向目标上则是确定性地局部利益。

(二)分析框架与模式类型

基于上述分析维度，可以构建一个社区社会组织培育模式的分类框架。将社区社会组织培育模式类型分为4种类型，生成方式与受益范畴下两对概念两两交叉形成了4种模式(表1)，在每种模式中社区社会组织培育重点、培育策略、培育效果不一。

表1 社区社会组织培育模式分类框架

1. 枢纽赋能模式

政府倾向于在政策设计中将社区社会组织联合会作为培育工作的组织力量，街道办事处将培育重心和培育资源放置于枢纽型社会组织如街道级社区社会组织联合会，街道级社区社会组织联合会的人员配备和机构设置皆由街道治理空间内部决定，且大部分工作人员由街道所辖社区内部社区工作者组成，街道办事处扶持和管理社区社会组织联合会的建设与运行。枢纽赋能模式旨在通过内生式的社区社会组织联合会，发挥治理空间内源动力，社区社会组织联合会成为公益性的培育枢纽，采取赋能的策略全面助力治域内社区社会组织的产生和发展。

2. 自主引导模式

某一治域内的政府侧重于社区社会组织直接培育，通过推动社区社会组织培育典型，形成这一典型模式的扩散，进而使这一社区社会组织培育模式得以迅速推广。一般而言，在这一模式下社区社会组织典型是来自于社区自主智慧，社区社会组织往往是社区居民的互惠产物，承担起社区内具有一定公共性的服务职能，同时社区学习让这一典型进一步发酵，基层政府意识到社区社会组织在本地社区的“必要性”，进而从政策层面给予支持引导。这一模式往往是自下而上地推动政府改变社区社会组织培育的原始路径，经由政策反馈树立全新的培育模式。

3. 专业依赖模式

政府在社区社会组织培育实践中根据本地特征，通过政府购买服务政策向专业社工机构购买培育服务。当然，这一专业化服务很可能与外包服务等其他专业性服务以打包的形式存在。这类社工机构多为市域范围的精英组织，在政府购买服务竞标中能够获得承接机会。基层政府依赖于这一外来精英组织的专业化服务，这一精英组织供给的社区社会组织培育服务面向政府购买服务治域内的所有社区社会组织，社工机构则备有一整套进入社区、动员社区、退出社区的流程和机制。

4. 整体营造模式

在社区社会组织发展中，政府侧重于从整体远景规划出发，将社区社会组织培育融入整体社区治理政策规划实施，综合运用多种培育专项行动和培育政策工具以善治氛围营造为目标，进而推动社区社会组织的落地生根。在这一模式中，社区社会组织之间互促互进，多数社区社会组织长期致力于回应本地社区治理问题，政府在这一模式塑造过程中充当了多种角色，从整体上形成了一种良好的社区社会组织发展环境。

四、地方政府中观维度案例比较

从宏观维度上考察，社区社会组织培育政策设计可能滞后于政策实践，地方政府治理空间异质性为不同地域社区社会组织的成长留下了政策创新空间；在微观层面上，基层政府政策执行容易出现注意力分散的现象，并且由于社区场域类型差异化因素，社区社会组织在地方政府培育中呈现“一体千面”，中国地方政府社区社会组织培育模式表现出政策效应下的多元复杂性，需采用中观层面上的地方政府培育视角，链接起宏观培育政策和微观培育实践。本研究从中观维度入手，考察国内若干社区社会组织培育的市域创新模式，试图从差异化培育模式切入，阐释社区社会组织多元化培育逻辑，从而有针对性地提出社区社会组织培育的政策建议。应当指出的是，以下4个地方社区社会组织培育模式的案例研究，是在比较基础上进行的，实际上，每个城市因社区的不同而存在着不同的培育模式。在归纳该模式时本文遵循的原则有两点：一是培育模式创新性较强，与其他市域相比具有显著特点；二是地方政府及社区较为推崇和认可的培育模式。

(一)北京市枢纽赋能培育模式

北京市培育社区社会组织起步较早，2009年北京市民政局制定并下发了《北京市城乡社区社会组织备案工作规则(试行)》这一全国首个关于社区社会组织的规范性文件，旨在促进社区社会组织规范化发展，完善其服务功能。经过十多年的发展，北京市社区社会组织培育取得了良好的成效，截至2020年6月，北京市共有18980个备案社区社会组织。北京市通过枢纽赋能的方式进行社区社会组织培育，运用社区社会组织联合会培育社区内部具有一定公益属性的社区社会组织。

北京市枢纽赋能培育模式的成型经历了枢纽试点、枢纽转换、赋能推开的政策过程。首先是枢纽试点。2009年起，北京市社区社会组织培育依靠专业社工机构开展，2013年北京市民政局开展的“专业社工助推社区社会组织发展”获民政部立项批准，该项目成为“2013 年中央财政支持社会组织参与社会服务”试点项目，通过委托中弘社会工作与志愿服务中心在市域内设计开展“1+1”培育专项计划。为期一年的助推行动共对接了44家社区社会组织，引导了40家专业社工机构参与。2014年北京市试行“三社联动”，专业社工机构作为直接培育主体，通过专业社工进入社区，为社区社会组织孵化发展和运行规范提供专业指导。进一步地，随着社区治理制度化发展，社区社会组织培育枢纽开始转换。2017年3月，北京市致力于打造市—区—街道的三级孵化体系，针对社区社会组织培育发展，开始从依靠专业社工机构购买服务转向发展社区社会组织联合会，北京市逐步通过建设街道级社区社会组织联合会助推社区社会组织发展。在一些社区社会组织发展环境成熟的市辖区，如东城区和西城区渐渐出现街道级社区社会组织联合会和社区基金会等枢纽型社会组织。在政策推动下，依靠社区社会组织联合会培育赋能正式推开。2017年9月，北京市明确指出各街道(乡镇)要成立社区社会组织联合会，充分吸纳备案的社区社会组织作为单位会员，为社区社会组织提供培育发展、资源配置、自律管理、交流互动等方面的专业支持。最后是赋能推开阶段。2019年，国家层面高度重视社会治理和社区社会组织的功能，民政部《关于培育发展社区社会组织的实施意见》出台，北京市各区社区社会组织联合会建设进程加快，以通州区为例，2021年年底通州区实现了北京城市副中心街(镇)社区社会组织联合会全覆盖。自此，北京市以社区社会组织联合会作为直接培育主体的培育模式初步形成。

(二)南京市自主引导培育模式

南京市社区社会组织培育模式发端于雨花台区翠竹园社区，该社区成立的互助会属于内生式社区枢纽组织，它是由社区成员自发组织起来并对社区内多元化社区社会组织进行自我培育的自组织。南京翠竹园社区培育社区社会组织的模式属于“纯内生”模式，通过内部赋能促进社区社会资本成长，实现了社区社会组织的自我培育和社区善治的形成。随后，翠竹园社区作为典型被基层政府推广试点，在治域内得到良好的培育效果，吸引其他地方政府进行模式学习，最终形成了自主引导式培育模式。

南京市自主引导培育模式经历了社区典型塑造、基层政府推介和学习扩散。首先是社区典型塑造。翠竹园社区是自主培育的典型，社区互助会是在一位称为“阿甘”的社区精英主导下诞生的。2009年，阿甘与社区球迷们成立网球俱乐部，经过一年多的发展，俱乐部会员达到三百多人，迅猛扩展为全国规模最大的社区网球俱乐部。与此同时，社区内存在着普遍的交往交流需求，单一的俱乐部不足以满足各个家庭成员的复合性需求。2010年，互助会依据网球俱乐部的模式，先后成立了30多个社团组织，一时间，社区居民开始利用社区公共空间交流各自的兴趣爱好，社区开始“动起来了”。随着社区组织数量的增长，为整合社区组织以便于社区居民运用社区公共资源，2010年11月，成立了社区公益组织“翠竹园社区互助会”。为进一步梳理好社区自组织的类型，互助会骨干前往美国加州太阳湖乡村俱乐部学习考察国外社区营造模式，经过互助会为期四年的社区深度调研，最终形成了依托互助会对翠竹园社区进行自我资源挖掘服务社区的自主模式。其次是基层政府推介。2013年1月，互助会升级为互助中心，注册为民办非企业组织，探索公益制度规范化、商业运作。南京市雨花台区政府大力推介翠竹园社区培育模式，该区以翠竹园社区为典型，在其他社区大力推动翠竹园社区互助会的实践经验，形成了颇具特色的社区社会组织培育模式，最终成为全国社区治理和服务创新实验区。最后是模式学习扩散。为推动市域内及国内其他市域社区营造，形成互助会模式的扩散，促进社区社会组织培育，互助会分别于2013年、2016年研发社区互助会操作手册1.0版本和2.0版本，以指导全国3000多个社区实践社区互助参与营造模式。

(三)广州市专业依赖培育模式

广州市自2007年推进家庭综合服务中心的建设与发展，至今已有14年。家庭综合服务模式致力于解决社区所需的公共服务，同时亦成为社区社会组织培育的重要依托。在十几年的发展过程中，其通过政府购买专业化培育服务打造了一种全新的社区社会组织培育范式，符合外生公益性培育特点，即依靠引进外部组织满足整体培育诉求。

广州市运用专业社工机构进行专门化赋能，经历了学习引进、创新试点和政策定型几个阶段，形成了专业依赖培育模式。首先是学习引进。2007年，广州市老人院与香港圣公会福利协会合作，荔湾区逢源街道办事处与香港国际社会服务社合作，尝试引进香港社会工作的专业理念和服务手法。由此，市域内仁爱社会服务中心、扬爱特殊孩子家长俱乐部等社会组织开始探索提供具有社会工作元素的社会服务。其次是创新试点。2008年，广州向香港和新加坡学习，启动了政府购买社会工作服务试点项目，仅在两个区开展了9个试点专项服务。试点初期，主要向民办社工机构购买单项社工服务，如某一区域范围内的居家养老及残障康复等项目，当年投入为522万元。同年，广州市为鼓励社区社会组织发展，通过奖励、补贴或购买服务等方式扶持社区社会组织发展，支持社区社会组织承接政府公共服务和社区公益服务。2009年进一步创新政策，通过招投标方式由中标的民办社工机构承接“家综”的打包服务，民办社工机构以“家综”为依托，以社区为平台，通过整合社区资源，发挥专业社工作用，提供专业综合服务，其中就包含社区社会组织培育孵化服务。从2010年起，由广州市、区两级财政共同投入8000万元，在20个街道开展家庭综合服务中心试点建设。最后是政策定型推进。2016年，广州市的家庭综合服务中心数量达到188个，依靠专业社工机构运行进而提供专业社区综合服务的家庭综合服务中心试点取得成功。2018年，广州市人民政府办公厅印发《广州市社工服务站(家庭综合服务中心)管理办法》，旨在推进广州市行政区域内的社工服务站建设与运营，在每个镇(街)设立1个社工站(家综)，社工站提供的发展性服务中包括培育义工和社区公益服务组织与骨干。随着社工站在市域内的全面落地，专业依赖培育模式全面铺开，随后广州市出台《广州市社工服务站(家庭综合服务中心)项目评估办法》对社工站进行科学评估。2021年的数据显示，广州市培育了超2万个社区社会组织。

(四)成都市整体营造培育模式

成功的社会治理离不开良性有效的社区治理模式，成功的社区治理与社区社会组织的成熟密切相关。近年来，国内诸多城市社会治理取得了卓有成效的创新和突破，成都市属于典型范例，成都市社区社会组织的发展成效是其社会治理成功的关键。为概括成都市社区社会组织培育模式，本文提出“整体营造式”培育模式这一概念进行刻画。成都市采取整体营造的培育模式，运用“嵌入式渐进”策略培育社区社会组织，将社区社会组织培育发展嵌于社会治理和社会组织发展的长远规划中，让社区社会组织的培育发展与整体社区治理及社会组织成长同频共振、互促互进，以营造良性社会组织发展总体政策环境和社会环境。由于前期大量成熟社工机构进入社区，倡导院落自治，受益人群限定在内部，成都市的培育模式属于外生互益型。

成都市整体营造培育模式经历了宏观政策规划、渐进式社区培育、总体营造促发三个阶段。第一阶段是宏观政策规划。成都市社区社会组织政策出台较早，且在政策设计中“嵌入”培育考量。早在2009年，成都市就出台《成都市社区社会组织备案管理暂行办法》，对社区社会组织备案内容和程序等方面做了细致规定，而后出台的多份社区治理文件都强调对社区社会组织的扶持。第二阶段是渐进式社区培育。2014年是成都市社会组织发展的重要节点，连连开展社区治理创新使得社区社会组织的生长环境得到了极大的提升，如开展“全国社区治理与服务创新实验区”建设，围绕“院落+社团”模式，大力发展社区社会组织。同年，为激发社会组织活力，充分发挥社会组织参与社会治理和公共事务的积极作用，设立培育发展社会组织专项资金2000万元，用于扶持社会组织建设发展，其中包括社区便民服务类社区社会组织发展扶持。《成都市社区公益创投活动管理办法》和《成都市社区公益创投资金管理使用细则》也确定了运用“社区公益创投”模式对社区社会组织进行持续培育。第三阶段是总体营造促发。社区公益创投的持续推进使得成都市各区发展出一种社会自主参与的氛围，成都市政府继续精准发力，于2016年出台《城乡社区可持续总体营造行动工作方案的通知》，依托“三社互动”“院落自治”成果，启动城乡社区可持续总体营造行动，在全市100个社区开启了“温暖社区”营造行动。2018年，成都市民政局、成都市委组织部、成都市委社治委联合发布《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造的实施意见》，加大力度对社区总体营造的政策支持，将社区社会组织培育逐渐从外来引入模式转型到本土内生模式，大量社区内自治组织在培育中诞生。一时间，社区社会组织、社区社会企业蓬勃发展，成都市社区社会组织培育进入到创新驱动阶段。

表2 社区社会组织培育城市模式比较

总体而言，北京市、南京市、广州市、成都市社区社会组织培育的创新实践特色鲜明，在培育重点和培育策略上既有相同点也有不同点。首先，从政策推进来看，在社区社会组织培育的政策进程中，不同地方政府的政策各有特色和指向，所形成和依赖的组织体系差异性明显。在诸多不同之处中，社区社会组织培育遵循着“模式实验—模式定型—模式扩散”的共性链条，社区实验是一种培育模式的成功复制和转移必不可少的环节，这在一定程度上体现了中国基层社会变迁的一般性规律。其次，从特殊性方面考察，成都市社区社会组织培育的案例表明，在治理相对成熟的社区中试行诸如社会企业创新模式并取得一定的治理绩效，与社区自主性增长密不可分。最后，应当注意和解释的是，这些地方培育模式是在整体特征维度归纳的，社区社会组织的诞生方式在不同模式中具有差异性，存在着内生与外生两种类型；社区社会组织的性质也存在着差别，有针对公益性社区社会组织进行培育，其受益人群溢出性更强，也有互益性的受益人群集中于社区内部的类型；同时，不同模式中的培育动力来源也有差别，政府全面推进与自主内培并存。表2从多元维度对这些模式进行了比较，考察社区社会组织培育模式的地方类型可以发现以下特点。

第一，地方培育模式抓手存在着差异性。北京市的创新之处是采取社区社会组织联合会作为直接培育媒介，广州市的经验是侧重于家庭综合服务中心作为社区社会组织的培育者，南京市的创新培育模式采取内部枢纽建设推动社区自组织繁荣，成都市则从政策整体进程嵌入社区社会组织培育。不同城市社区社会组织培育创新模式组织依托类型多元，社区社会组织联合会属于社区内生公益型，互助会属于内生互益型，家庭综合服务中心属于外生公益型，综合介入社区的组织力量属于外生互益型。此外，这些组织的培育策略也有差异性，社区社会组织联合会采取规范赋能策略，家庭综合服务中心采取嵌入挖掘策略，互助会采取自主内培策略，综合介入组织采取整体塑造策略。

第二，政策推进与培育效果不对称。社区社会组织培育的地方模式是政府和社会共同推动的，不同的培育导向在模式形构过程中均有体现，在不同的培育阶段发挥着不同的效用。以南京市翠竹园社区社会组织培育为例，在社区社会组织培育的纯内生式模式成型前，南京市政府并未就这一培育模式给予政策关注，而是在这一模式成熟后承担推广角色，但是该模式的扩散也并不依赖于政府部门，而大多是由社会组织内部交流方式推进，少部分是通过政策扩散实现地方政府学习。在这一模式的成型扩散进程中，更多地依靠社会组织内部自我推动。此外，如北京市推动社区社会组织联合会建设进而促进社区社会组织培育，社区社会组织联合会逐渐也被专业社工机构“包围”，绝大部分社区社会组织联合会不得不依赖专业社工机构“进驻”，提供专业服务以满足培育社区社会组织的需求。

第三，激发社区内生动力是关键一环。通过案例分析可以发现，在社区社会组织培育中，无论是依靠外生型枢纽还是内生型枢纽，始终要建构社区内部自组织运转的可持续性。在成都市的案例中，从基层政府主导社区公益创投到引入精英社工机构社区营造，最终都以社区“院落自治”为皈依。可见，社区社会组织的培育与发展需要通过培育社区社会资本激活社区内生动力。

五、结论与政策建议

本文从社区社会组织培育的地方模式切入，运用类型学分析方法解构差异化的城市培育模式，研究发现：中国地方政府社区社会组织培育模式复杂性程度极高，强调极化的培育导向规律难以寻找到社区社会组织培育的本质，社区社会组织培育与发展最根本的问题是调动社区内生动力培育社区社会资本。基于此，本文提出以下政策建议。

第一，重构社区社会组织培育方向，促进社区社会组织增量提质。政策中频繁提到社区社会组织的培育，规范化是政策意涵内的固有维度，也就是说要朝着正式组织的方向去发展。从类型学中考察培育现况，应当看到绝大多数社区的社会组织还属于“非正式组织”序列。从培育社区社会组织的案例来看，社区社会组织发展应当朝着扎根本地社区、治理有效、增量提质的方向发展。应当改变社区社会组织自娱自乐的样貌，重塑社区社会组织治理有效角色，政府培育政策应当从片面强调社区社会组织数量增长转移到注重社区社会组织培育发展质量上来，在推动各级政府政策制定的过程中，注意汲取各地培育创新经验成果，采取模式推进与政策创新上下匹配的策略进行。

第二，重新审视社区社会组织培育类型，推动街道社会组织政府购买工作。社区社会资本的强弱反映了社区居民的参与程度，社会资本的建构需要以所在地生长的社区社会组织为生产车间，社会工作机构在带来规范性和专业性的同时，也在一定程度上因其外生性导致社区社会资本培育无法长期稳固。政府应当加强内生型社区社会组织的培育，增加对这一部分政府购买的力度，通过多元化的方式将培育资源直接集中到社区社会组织发展中，进而助力社区社会组织培育社区社会资本，最终形成社区治理的广泛积极参与。对于基层政府减负而言，倾向于培育发展内生—公益型社区社会组织，然而在当前阶段社区社会组织培育发展的实际情境中，内生—互益型及外生公益型是占据社区场域的主要类型，基层政府应当积极扶持引导这两类组织走向转型之路。《2021年政府工作报告》提出健全城乡社区治理和服务体系，推进市域社会治理现代化试点。[30]在市域基层治理进阶式发展中，未来社区社会组织培育应当改革现有培育模式，在社区社会组织不发达的市域社会治理中，从培育内生型社区社会组织与公益治理型社区社会组织出发，运用专业依赖模式和整体营造模式在短时间内促进社区社会组织的产生与发展。