同城化的中国实践、概念阐释和政策思路

张懿玮 刘士林

一、引言

随着中国经济由规模发展向质量发展升级，过去十年间，我国已经形成了以京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略为引领的区域一体化发展新格局。然而，区域一体化虽然已经成为城市发展的共识，但重复建设、产业雷同、要素流动受限等现象仍然存在，经济核算、税收分成、跨区补偿等深层次问题仍未解决。区域一体化改革正进入深水区和攻坚期，急需破除各类体制机制障碍，化解各类矛盾冲突，同城化作为一体化发展的更高阶段，呼之欲出，正当其时。

自2005年深港同城化提出以来，据不完全统计，全国已有20多个地区提出并实施同城化战略。但总体上，有关同城化的实践和理论仍在探索中。随着越来越多的地区提出同城化构想，关于同城化迫切需要实践总结和理论指导，以避免一哄而上追求时尚概念，却未能推进同城化取得实效。为此，本文梳理和总结我国同城化的实践经验，阐释同城化的当代内涵，提出相关的政策思路，以期为规范和促进区域同城化更好发展，为形成区域一体化理论中的中国话语体系和实践模本提供一定的参考。

二、同城化的中国实践

(一)基本现状

2003年，智库综合开发研究院(中国·深圳)提出在CEPA形势下，深圳和香港应该加强合作，融为一体，在规划、金融、基础设施建设、市场及居民生活等领域全面实现“同城化”。2005年，这一构想被纳入城市发展战略。深圳市规划局发布《深圳2030城市发展策略》，明确提出了要加强深港合作，与香港形成同城化态势，共建国际都会。早期的深港同城化战略推进了两地交通一体化建设，加强了口岸衔接，促进了产业合作，方便了民众往来，为深圳崛起发挥了积极作用。如今，在深圳居住和工作的香港人达到5万人，累计在深圳的港资企业约8万家，其占深圳外商投资的比例高达85%。[1]

在深圳积极推进深港同城化的同时，中国许多城市几乎同步开启了同城化模式。2005年，沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭等七城市共同签署了《辽宁中部城市群(沈阳经济区)合作协议》，以交通、通讯同城化推进沈阳经济区一体化建设。同年，太原—榆次、济宁—曲阜和郑州—开封等地区也开始规划在金融、电信、公交等领域的同地化。此外，还有其他一些城市虽然没有明确提出同城化战略，但通过大力发展与近邻城市的交通，事实上也在推进同城化发展。比如2005年，上海开始规划建设虹桥综合交通枢纽，提出以虹桥空港、京沪高速铁路上海站为中心，汇聚地铁、城际轻轨及磁悬浮等交通方式，以打通与长三角其他城市的交通要道。可以说，2005年是同城化元年，从交通、金融和电信等领域出发，中国大地开始书写同城化的城市发展篇章。

过去的十多年间，包括广佛、沈抚、长株潭、西咸、郑汴、厦漳泉、宁镇扬等地区在内，全国陆陆续续有二十多个地区开始实施同城化战略，几乎涉及中国所有城市群。2020年8月，习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会，提出“要探索以社会保障卡为载体建立居民服务‘一卡通’，在交通出行、旅游观光、文化体验等方面率先实现‘同城待遇’”[2]。以公共服务的“同城待遇”为先导，引领长三角区域一体化迈入同城化发展的更高阶段，是以习近平同志为核心的党中央对长三角一体化高质量发展提出的最新要求和做出的重大战略部署。2020年7月，长三角一体化发展领导小组办公室印发了《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》，提出“积极推动上海与近沪区域同城化”，并将制定沪苏(州)同城化方案列入“十四五”时期长三角一体化发展重点工作清单。[3]2021年6月，国家发展改革委正式启动沪苏(州)同城化重大项目研究。同城化这一区域合作的战略影响力正日益扩大，由地方探索开始正式进入国家视野。

当下同城化已与早期同城化不同。第一，当下同城化更加注重平衡利益、合作双赢。事实上，除了深港同城化较为特殊外，①早期同城化较多服务于中心城市，以增强中心城市的集聚能力为主要目的。比如，太榆同城化就明确指出实施太原市率先发展战略，力争把太原建设成国内一流的省会城市。[4]第二，同城化开始由省内走向省外，之前的同城化主要局限于省域内，主要由省、市级的行政部门主导，但以沪(苏)同城化为代表的跨省同城化不仅突破了表面的跨省行政界域的合作，更是两个城市跨越层级、打破更高行政障碍的深层次改革，也是以同城化推进行政区和经济区分离的率先尝试和探索。第三，同城化合作的领域进一步扩大，如果说早期局限于交通、通信、金融等领域，“做容易的事”，当下的同城化则是在政治、经济、社会、生态、文化等领域开展更广泛、更全面的合作，“啃硬骨头”。第四，从合作重点来看，同城化正由早期的以经济为主转向以公共服务为主，早期的交通等领域的同城化事实上主要是服务于要素流动，但习近平总书记提出的“同城待遇”则开启了新时代同城化的重要主题。

(二)主要模式

同城化概念的提出和探索在我国已有长达近20年的历史，与城市群作为新型城镇化主体形态几乎同步展开。各地在有关的探索过程中，结合自身的特点和需求，逐步形成了一定的经验和模式。概括起来，大致可分为五种形态(表1)。

1.一体化概念下的同城化

在早期的同城化探索中，由两个城市联合推动的城市组团发展战略，主要是以一体化的名义开展的，如郑汴一体化、乌昌一体化等，其基本特征是两个城市的一体化，因此可以将这种形式看作同城化不自觉的早期形态。一体化最初是一个经济学概念，在实践中大部分区域的一体化都是从经济开始，并以经济为主要目的的。这种带有明显经济功利性色彩的同城化通常都以打通区域城市交通网络、促进要素流动为先导。然而，“人往高处走，水往低处流”，这事实上加速了资源向经济发达城市集聚，落后城市希冀通过一体化吸引优质要素(典型的如人才流动)的愿望落空，从而导致一体化的虹吸效应大于溢出效应，落后城市的所得和所失严重不匹配。因此，经济一体化概念下的同城化往往以失败而告终，如郑汴一体化。两地在2005年提出和实施一体化战略，并积极推进交通、教育、电信、金融等同城化发展，但在这过程中，原本经济落后的开封，不仅没有借助郑州实现自身的跨越式发展，相反却使两市的地区生产总值差距由2005年的4倍增加至2021年的5倍。开封很多的城市基础设施和文旅项目建设，也主要是服务于郑州发展。这种早期比较普遍的现象，是未来实施同城化需要认真研究和吸取的教训。

2.共建新城型的同城化

共建新城模式是指在两地邻近地带，灵活利用土地优势，共同打造新城新区，两地共同管理，如沈抚同城化。其特点是，以双方高规格规划跨区域新城推动同城化，绕开了早期一体化进程的陷阱，成功规避了中心城市对周边城市的虹吸将就，有利于平衡双方利益。而且，新城因为建设在城市边界区域，加速推进了两地城市化进程，提升了城乡一体化水平。为了保证新城建设有效推进，这类模式一般都有新城规划引领及高位领导体系推进(如省政府派出管委会，管委会具有省级部门的经济管理权限等)。由于是新建城区，城市建设更加现代化，空间规划、功能布局、产业定位等更加科学合理，体制机制更容易创新，通常也能获得更多的政策红利。比如2008年《沈抚连接带总体发展概念规划》一开始就划定了同城化的区域空间范围，勾勒了“一核三区、一带两廊、多中心网络”的总体空间格局，确定了同城化合作的主要产业领域。但这一模式的主要问题在于：一是此类同城化的空间范围有限，无法普惠于两地全城市民；二是在两地资源有限的情况下，新城建设容易稀释城市发展资源，事实上是以牺牲城市其他地区的利益为代价的；三是新城建设过程中双方都有各自的算盘，导致两地投入资源不同，建设进度不一，要真正实现“心往一处想，劲往一处使”并非易事，如沈抚新城建设伊始，沈阳对新城的开发就明显落后于抚顺；四是虽然有统一领导，但在根本上还是两地各管一块，行政壁垒并未完全打破，双方利益仍难以协调，这是早期沈抚新区和西咸新区等共建新城所面临的共同问题。

3.直接代管型的同城化

直接代管型的同城化，是由中心城市直接行政代管次中心城市的合作区域。当共建共管改革走到深处，难以突破行政分割障碍和解决两地矛盾冲突时，直接代管成为一种简单有效的同城化模式。这一模式通常发生在同一省域两个经济地位差距较大的城市之间，而行政代管则一般由省委省政府批准实施，典型的如西咸新区。西咸新区原是在省政府直接领导下由西安和咸阳共管，但在2017年省政府退出，改由西安代管，2021年则由西安全面代管。根据2021年6月28日陕西省发布的《关于印发西安市全面代管西咸新区指导意见的通知》，西咸新区被划分为直管区和共管区，直管区由西安市全面管理，负责辖区内行政、经济和社会管理事务，共管区则由咸阳负责。省级派出机构划归西安市，省级部门原则上不直接管理和审批西咸新区的有关事项，也不将新区作为单独的绩效考核主体，而是全面授权西安市管理。[5]通过全面代管，西咸新区事实上成为西安的一个区，为两地同城扫清了障碍。

直接代管直接破除了行政体制障碍，解决了省级部门和市级部门、本地部门和外地部门之间的矛盾，提升了资源配置效率。但问题是，这种简单模式不仅难以解决GDP划分、税收分配等关键问题，同时也有重新划分行政区域之嫌。如四川的天府新区：2011年天府新区(包含简阳市的部分地区)成立，2016年成都开始代管简阳，2020年简阳则正式被划归给成都。虽然直接代管型同城化表面看似乎实现了真正意义上的同城化，但实际上是以牺牲弱势城市发展主动权为代价的，有着极强的行政命令色彩，距离两座城市真正的深入合作、共创双赢仍然有不小距离。因此，这种同城化只可能在小范围内试行，而不可能成为主流。

4.全面融入型的同城化

与共建新城型和直接代管型在两地交界区域推进同城化不同，全面融入型则是以两座城市的全域为对象，全面推进同城化建设，其中最有代表性的是广佛同城化。因为涉及的区域范围较广，此类同城化通常是在同城化规划引领下，以同城化项目为抓手，以交界区同城化为示范，以点到面，逐步推进同城化深入发展。以广州和佛山的同城化为例，2009年3月，广州和佛山两地签署《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》，正式启动同城化工作。2009年12月，《广佛同城化发展规划(2009-2020年)》出台。2017年9月，《广佛同城化“十三五”发展规划(2016-2020年)》印发。2021年12月，《广佛全域同城化“十四五”发展规划(公开征求意见稿)》发布。

全面融入型同城化的主要目的是以同城效应提升区域发展水平，提高区域竞争能力。相比早期一体化下的同城化、共建新城型和直接代管型的同城化，这种同城化模式是从区域角度推进城市社会经济的整体发展和提升。因此，它需要从空间规划上明确功能布局，从产业规划上明确产业重点，从公共服务规划上推进服务均等，从生态规划上实现协同共治。社会、经济和生态同城化成为全面融入型同城化的重点工作。

由于全面融入型同城化涉及地域广、领域多，相比其他同城化模式协调难度更大。良好的同城化基础条件有助于降低双方的协调难度，其中最主要的是：第一，两地社会经济发展水平相当。广州和佛山两地的经济产值长期以来位居广东省第2位和第3位，2020年人均GDP分别为14.27万元和13.40万元。两地社会经济发展水平的相对均衡，为广佛同城化走向互利双赢提供了基本支撑和保障，并有利于提升两地全面推进同城化的积极性和主动性；第二，两地有着极强的社会和经济联系。长期以来，两地社会和经济相互交织缠绕，经济互动频繁，人员往来密切，民心向同，有利于自下而上破除同城化中的各种障碍，这也是广佛同城化能够顺利开展到今天的重要原因。

5.以都市圈为核心的同城化

以都市圈为核心的同城化，是将同城化作为推进都市圈建设的重要手段，如《长江三角洲城市群发展规划》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》都明确提出要推动都市圈同城化建设。其最具代表性的是江苏省的宁镇扬同城化、四川省的成德眉资同城化及具有跨省域特点的上海和浙江湖州的沪湖同城化。②其主要特点为：一是注重都市圈公共服务共享，如宁镇扬同城化重点发力于交通、教育、医疗、环境和公共服务等领域；二是推进“清单制+责任制”的项目化方式，如成德眉资同城化的“清单制+责任制”涉及设施互通、产业协作、教育医疗卫生等优质服务资源共建共享等多个领域；三是推进毗邻区率先同城发展，如南京提出推进宁镇扬毗邻地区的江宁—句容、六合—仪征等率先融合发展；四是推进飞地发展，如湖州在融入上海都市圈的过程中，积极推进“飞地”模式，前移科技、人才、创新阵地，加大与上海、杭州的产业合作。此类同城化总体上与都市圈一体化发展高度重合，是在都市圈基础上更深入的合作模式。

表1 同城化的主要模式

(三)主要问题

虽然我国同城化起步较早，而且也形成了一定的经验和模式，但是总体进程仍然较缓慢，区域发展不平衡的问题仍待破解。概括来看，现阶段我国同城化还存在着以下主要问题。

1.同城化仍缺乏顶层设计

政府在同城化进程中发挥着主体作用，同城化的有效高效推进依赖于政府周详的同城化顶层设计，既要有高瞻远瞩的战略框架统筹谋划，也要有明确的行动目标和计划予以落实。然而，综观各地的同城化现状，除广佛、宁镇扬等少数地区有明确的同城化发展规划外，一些地区的同城化或停留在同城化的战略构想上，或只有简单的战略协议，或只有零散的个别行动，或只局限于某一具体领域的同城化规划；而另有一些地区则是将同城化等同于都市圈或城市群，忽视这些概念间的差异，而未能出台专门的更具有针对性的同城化战略规划。此外，很多地区的同城化还缺乏相应的空间规划支撑。如果不能统筹协调区域内的各类资源，同城化规划事实上难以落地。而在国家层面，目前也还未有专门的同城化指导意见或支持文件。

2.同城化未克服体制障碍

同城化作为一种新提法，应该是新时代背景下区域一体化的新实践、新探索、新发展。但当前大多数同城化实践与区域一体化的关系仍然是“新瓶装旧酒”，未能在一体化的基础上有新突破。其中，最重要的体现在于当前各地同城化与区域一体化一样，均未能克服体制上的障碍。比如，之前区域一体化一直试图解决的行政区与经济区适当分离、要素自由流动、跨区域分成和补偿等一系列体制障碍问题，目前的同城化依然未能很好解决。同城化勾画了区域协同发展的美好愿景，各地试图从交通同城化入手逐步推进各领域的同城化。但事实上，经济、社会、生态等领域的同城化涉及各方利益，矛盾冲突不断，有些矛盾(如产业同构问题)甚至是积重难返。如果无法在体制上有大的突破，同城化的进展将十分有限。

3.同城化治理创新乏力

除共建新城型的同城化和直接代管型的同城化之外，目前同城化的治理方式无论是联席会议还是领导小组，都主要是通过上层领导协调的方式来解决各类问题。事实上，这仍然是原来区域一体化的老路。协调的好处在于容易化解矛盾，但缺点是无法从根本上解决同城化中的利益冲突，难以克服协同惰性问题，难以形成常规性的制度安排，从而使得同城化始终处于各类协调之中，影响了同城化的进展和效率。此外，在跨区域同城化治理中，城市关系复杂，既有经济上的不平等，也有行政上的不平等(如上海和苏州、南京和镇江)，原来单一的科层级治理模式难以实施，而包括政府组织、准政府组织、行业协会、民间组织和社会团体等在内的跨区域多元协同治理模式还未形成，这也制约了同城化发展。

这些同城化问题的根源主要在于认识的不足和行政的壁垒。在理论上，作为一个本土概念，同城化的有关研究才刚刚起步，国外也没有对应的概念可资借鉴。同城化与大都市区、城市群、都市圈等概念的区别仍然不清晰，与一体化的关系仍然不明朗。这种理论研究的不足直接影响了同城化实践，不仅导致实践中概念混乱，也导致难以在原来一体化的基础上有更进一步的发展。此外，同城化还缺乏可参照的科学的评价标准、可借鉴的国内外成功的经验，目前各地的同城化只是在“摸着石头过河”。而更大的障碍则在于行政上的壁垒，固有的行政分割导致地方政府具有强烈的短期功利性动机，缺乏全局意识和换位思维，跨区域城市难以形成真正持续牢固的城市共同体，常常导致竞争大于合作，索取大于给予，防备大于开放。而且，在不平等的城市行政关系中(如上海和苏州)，城市往往因缺乏直接、平等的对话权力和机制而影响同城化的步伐。

三、同城化的概念辨析和当代阐释

在同城化被提出之前，已有大都市区、城市群、都市圈等诸多概念。要理解同城化，首先要认识同城化与前述那些概念的区别，正本清源，以走出认识上的误区。

(一)同城化概念辨析

1.同城化与大都市区

都市区(Metropolitan Distract或Metropolitan Area)是根据某地区特点、河流水系、海岸线、农田、公园和流域来确定的有限的具体空间。[6]这是国外最常用的城市功能地域概念，一般包括一个大型人口中心及与该中心有较高经济、社会整合程度的邻近区域。由于地理空间和人口规模较大，也被称为“大都市区”。它最初只是一个统计区的概念，服务于区域人口统计，[7]但它产生的基础是城市与外围地区紧密的社会经济联系。国际上通常用城市间的通勤联系来界定都市区。近年来，都市区的概念在我国的中心城市、大都市的城市规划中开始试用，在范围上一般包括市区(中心城区)及周边县市区、乡镇等，具有促进中心城区、非中心城区和乡镇协调发展的作用。

从都市区的形成和发展历史看，它与20世纪50年代西方国家的郊区化紧密联系。20世纪50年代之后，西方国家特别是美国开始了战后大规模的城市扩张运动，居民逐渐分散到周边地区，形成了城市和郊区化发展。因此，都市区是大城市因为城市病而向外围扩散所形成的一种空间形式。从城市中心与其腹地的关系看，中心—边缘一方面在经济上表现出高度的依赖性，另一方面中心城市与城镇、村落这种差距性的等级结构又在社会上表现出明显的割裂性，具有典型的二元结构特征。

同城化在形式上似乎与都市区类似，均表现为相邻城市间紧密的社会经济联系，但是二者在本质上有着明显区别。后者主要探讨中心城区与其城市化水平较低的郊区及农业地区的协调、均衡和一体化发展问题，用于解决大都市发展中出现的“只支配，不服务”“中心繁荣，周边凋敝”的旧城市化问题。而前者并不同于传统大都市区的中心—边缘关系走向，而是具有更高一体化、更强协调性、更加平等的相互促进、利益共享的城市关系结构，是行政区划调整限制下城市合作的一种现实选择。

2.同城化与城市群、都市圈

在西方城市研究中，城市群和都市圈在英文上都来自地理学家戈特曼的“Megalopolis”，最初用来描述以大都市为核心的城市分布密集区域，在汉译中成为两个独立概念。作为中国城市发展的主体形态，城市群是一个具有合理层级分工体系和功能互补的城市共同体。[8]而都市圈则是“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以一小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”[9]因此，可以说，都市圈是比一般城市群空间小、人口少的城市群。

城市群和都市圈都是区域一体化的空间表现形态。根据康熙字典的解释，“群”作羣，兽三为羣。“圈”为环形。基于经验法则，包围中心城市的“圈”至少涉及两个及以上城市。因此，无论是城市群还是都市圈，其最小单元应该是三个城市。当城市群的边界被极大地拓展之后，内部联系及中心对边沿的驱动和引领作用就会递减，这就需要再规划都市圈作为城市群的核心功能区。但当都市圈仍然无法有效协调彼此关系时，同城化开始登场。

同城化特指两个及以上城市的高度一体化发展，它是城市群或都市圈空间范围内的最小合作空间单元。它与城市群和都市圈的区别在于，第一，城市数量不同。同城化主要集中于两到三个城市，这是因为城市数量增加后，一方面协调难度大大增加，难以取得同城化的预期效果；另一方面如果同城化与都市圈和城市群的城市数量没有区别，那么将导致这些不同概念难以区分。同城化发生于城市群或都市圈内部，作为两到三个城市的空间规划，虽然它们都遵从城市群的基本原理，但是在空间、人口、规模上应有所差异。第二，城市群和都市圈更多的是一个空间概念，强调的是城市的分工体系，而同城化虽然也追求合理的城市分工，但更偏向于打破空间和行政界限，以实现城市融合。“同城”显然要比“群”和“圈”具有更深的合作内涵。第三，城市群和都市圈通常具有明显的中心—次中心—外围结构，[10]强调中心城市的集聚和辐射功能，但是同城化并不对两个城市的地位等级作出任何限定或约束，任何相邻城市都可能成为同城化的城市，这完全取决于这两个城市的同城化决心和勇气，最终的评判标准也主要取决于两地企业和居民对于同城的感受。第四，虽然有学者指出，同城化是城市群和都市圈形成的中间过程，是构成城市群和都市圈的必要条件，[11]但从实践来看，现有的城市群和都市圈事实上并非一个高度一体化的空间组织，还未实现真正意义上的同城化发展。虽然人们毫无“生活在同一座城市”的感受，却不妨碍城市通过相互合作实现“群”或“圈”的发展。所以与其说同城化是“城市群和都市圈形成的中间过程”[11]，不如说同城化是城市群和都市圈更高质量发展的新的治理模式。

(二)同城化的当代阐释

同城化的理论研究滞后于城市实践。对于什么是同城化，至今仍没有一个统一的认识，比较流行的概念就有十多个。学者们从不同的角度阐述了对同城化的看法，概括起来，大致有“经济观”“政治观”“人文观”和“综合观”四种观点。“经济观”延续了经济一体化的观念，将同城化视为一种经济现象和战略，从降低交易成本的角度，主要讨论市场、产业一体化问题，目的是促进要素流动，提升区域经济竞争力。“政治观”更加强调跨区治理，从政治学的角度认为同城化实质上是形成高度协调的机制，在行政上要打破行政界限，统一行动，实现跨区治理融合。而“人文观”则强调人们的生活感受，注重人们是否能够共享同城发展的成果。比如，学者们在讨论同城化时指出要“弱化市民的属地意识”[12]，“使居民产生如同生活在同一个城市的感受”[13]。“综合观”则是强调城市各方面的共同发展，如认为同城化应该在“经济、社会和自然生态环境等方面能够融为一体”[14]。虽然学者们对同城化的理解各有侧重，但这些观点既未能脱离一体化的范畴，又未能清晰阐明同城化与一体化的关系。

“一体化”是同城化最重要的关键词。同城化本质上是区域一体化在两三个城市之间的更高、更深层次的发展，它既源于一体化，又高于一体化。一方面，同城化在外延上拓展了一体化的合作边界。党的十八大提出的“五位一体”思想明确了社会主义建设的总体布局，也界定了区域合作的基本内涵和框架。据此，同城化需要从原来注重经济的区域一体化拓展为包括经济、政治、文化、社会和生态建设得更全面一体化，尤其是需要关注社会领域的同城化问题。城市理念从霍华德的“田园城市”到芒福德“人文城市”，城市实践从“政治城市”“经济城市”到“人民城市”，人民正在成为城市的核心，人民的满足感和获得感成为城市发展的根本。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中多次提到“坚持以人民为中心”和“共同富裕”，指出“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”。[15]习近平也多次强调“人民城市为人民”的论述。正是人民城市思想推动了当前以公共服务为重点的同城化改革。2019年12月发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》就明确提出要“以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点”，提升都市圈的同城化水平。[16]关注交通、医疗、教育、文化等领域的同城化能够切实满足人们对美好生活的向往。人民群众是社会变革的决定性力量，社会领域的率先同城化有利于加速推动其他各领域的同城化水平。新一代空间经济学家主张应该通过促进劳动力流动而促使城市发展。[17]公共服务同城化有利于促进人口自由流动，从而带动技术、资本、数据等要素资源的流动，加快经济同城化、倒逼政治同城化、推动文化和生态同城化。

另一方面，同城化在内涵上加深了一体化的改革力度。区域一体化原来以协调为主，未能从根本上打破各自为政的独立“经营”局面。综观现有的区域一体化，主要是以联席会议的形式协调彼此之间的矛盾，即使有地方成立了一体化办公室，也主要是起协调和咨询作用，而很难有领导和决策权力。信奉自由主义的西方国家反对过多干预城市的开发建设，主张放松管制，强化市场力量，给资本和市场更多的自由空间。[18]因此，在西方国家的区域一体化进程中，行政界限并非阻碍一体化的壁垒。中国行政体系具有典型的“条块”结构，即从中央到地方通过财政体制改革等形成的“条”状纵向分权，与同级部门之间形成的“块”状横向竞争。[19]这种行政体系结构造成了政府的“企业化”倾向，[20]形成了政府主导型经济。[21]一方面，这充分激发了地方政府的积极性，极大地促进了城市经济的发展，尤其是能有效治理经济衰退[22]；但是另一方面，也不可避免地导致地方政府相互攀比及为了追求业绩而采取地方保护主义和“大而全”的经济发展政策，如限制要素自由流动、重复建设和跟风投资等，[23]导致政府间产生消极合作。在城市竞合关系中，合作越是对其他城市有利，政府合作就越是趋于消极，[24]尤其是同一辖区内的政府为了自身经济排位，可能会避免合作。[25]因此，中国的区域一体化面临着诸多行政障碍。而同城化正是“啃最硬的骨头，破最坚的冰”，从相邻的两三个城市入手，率先突破机制体制障碍，弱化博弈思维，强化合作意识，模糊行政边界，降低交易成本，共同谋划、共同发展、共享成果，真正建立城市发展共同体，从而增强企业和居民的同城获得感。

因此，同城化是区域一体化的更高发展阶段和更深表现形式。具体来讲，它是指地域毗邻或相近的两个及以上城市在不改变现有行政区划和隶属关系的条件下，在区域一体化发展的基础上，以“共商、共建、共保、共治、共享、共富”为基本原则，以提升区域竞争力和人民幸福感为主要目标，消除行政壁垒、加快要素流动、畅通内外循环、培育更加合理的城市层级和功能体系，打造具有统一的政策和规划体系、畅通的交通和能源体系、开放的经济和市场体系、协调的生态和社会治理体系、均衡的公共服务和文化服务体系的高质量城市发展新模式。虽然有学者指出，同城化并非同一化[11]，但我们依然主张，同城化并非简单的求同存异，而是要努力消除制度差异、标准差异和服务差异，它不仅只是物理空间上的连接，更是整个城市软环境的协调统一，在不消除行政界限的情况下实现城市的融合发展，“美美与共，天下大同”。

四、同城化的政策思路

理想的同城化，应该是在同城化规划的引领下，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，以“换位思考”的友好理念和宽广胸怀，以自我革命的勇气、突破创新的精神和化解矛盾的智慧，以区域共同体建设的坚定立场，推进一批重大项目，打造一批重要平台，落实一批重点政策，加快制度改革，加速人才、资本、信息等要素的自由流动和共享合作，推进政治、经济、社会、文化、生态等各领域的有效衔接和充分融合，最终实现人民满意、企业增益、社会受益和城市的更高质量发展。

(一)构建工作和生活同城圈

习近平“人民城市”的思想和“同城待遇”的期望，确定了当前我国同城化最重要的命题：如何提升人民群众的幸福感和获得感？在民生方面，毗邻地区的同城化仍然面临着一系列问题和挑战。比如，随着过去20多年的大规模基础设施建设，城市间的交通要道已基本打通，但是连接城市间的交通毛细血管仍存在着淤堵现象，存在着大量“断头路”“丁字路”“肠梗阻”等问题，极大制约了两地交通。此外，在教育、医疗、社保等公共服务领域还存在着较明显的不均衡现象。因此，必须加快交通和社会领域的同城化进程，让百姓尽早享受到同城化福利。第一，既要大力推动交通大基建，也要高度重视交通小工程。构建以国道、省道、铁路、轻轨(地铁)为主动脉，以乡道和县道为毛细血管的交通体系，畅通同城化城市交通网络，打通城市中心连接的快速通道，加快两地高铁、地铁等轨交系统无缝衔接，以降低居民通勤的时间成本和经济成本。发展毗邻区公交，增加站点，增多班次，尽可能地方便两地群众往来。第二，要提升公共服务均等化便利化水平。推进城市间公共服务政策统一、公共服务标准统一，使公共服务设施满足居民需求，推进跨区授权、全盘受理、一窗综合、同城服务。推进同城化城市“一网通办”“一卡通行”“一证通用”“一码通用”，方便群众办事。医疗和养老服务补贴实现异地直接结算，社会保险实现异地办理和转移。第三，要推进教育、医疗等优质资源共建共享。支持优质中小学异地办学，加强学校交流合作。支持发展跨区职业教育集团，推进高校开展跨区科研合作和虚拟教研室建设，推动学生互访和学分互认。加强医院合作，支持医生异地交流、开设门诊和专家工作室，构建跨区医联体。

(二)构建产业和科创同城链

从各地同城化实践看，产业和科创领域的同城化是同城化追求的重要甚至是首要目标，但也是最难实现的同城化领域。一直以来，许多地区试图通过合理的产业分工、协调的产业体系实现地区经济利益最大化，但问题是各地区都是独立的经济“个体”，政府同时是“政治参与人”和“经济参与人”。[23]在竞合关系中，政府博弈会降低产业合作的积极性。所以，在产业和科创合作中，各地往往是“面和心不和”，产业同构现象严重，还存在着为要素流动设置障碍、在招商引资中恶性竞争等不公平现象。因此，同城化必须要加快产业协调，建设统一市场，推进要素自由流动，充分激发市场活力和科创活力。一是要制订同城产业协同发展规划，明确产业发展方向，协调产业发展重点，建立相互补充、协调互利、共同增长的产业发展体系，要在增链补链上下功夫，在“配合战”上做文章，避免重复投资、恶性竞争。要将同城产业协同发展规划作为地方产业发展的最高规划，地方规划应该与之相协调。二是要共建产业园区和产业发展平台。鼓励有实力、有经验的产业园区跨区投资和经营。支持关联产业组建产业联盟，建设跨区产业集聚区，扩大产业规模，共建产业链条，发挥规模经济和范围经济。三是要搭建区域创新平台。加快推进跨区“产学研用”建设，支持科研院所、龙头企业组建跨区研发中心，支持创新资源跨区流动、创新成果跨区转化。增强联合创新力量，组建重大项目联合创新团队，联合举办同城化创新大赛。集中优势资源，建设若干具有特色的创新中心，构建从创新需求到产业化扩散的完整跨区创新链和包括多元主体参与的创新生态系统。

(三)构建生态和文化同城网

生态和文化建设满足人们对美好生活的向往，但生态问题又恰恰是同城化进程中矛盾较为突出的问题。比如，因上下游环保标准不统一，或环保治理力度不同，或上游的不配合，下游不得不承担上游的环境污染问题。又如，毗邻区具有负外部性的“邻避”设施矛盾突出，垃圾焚烧、固废处理等设施常常位于两地交界区域。因为生态建设各有自己的“经济账”和“小算盘”，所以两地生态建设始终处于“吵架”“协调”的怪圈，跨区生态治理未能从根本上理顺。而文化不仅能满足人们的精神享受，还是城市关系的“润滑剂”“黏合剂”，有助于解决同城化中的各类冲突矛盾，从而加快同城化的进程。因此，同城化必须加快生态和文化同城网建设，以自然之美和人文之美实现同城之美。一是要推进跨界水体的联保共治和大气污染、固废危废的综合防治。实施联合河(湖)长制，积极实施水污染联合治理，水生态联合修复，水资源联合保护，要保证上游水质标准不低于下游水质标准。同城化区域内垃圾和固危废处理等重大公共设施要科学规划、统筹布局，实施共商、共批、共建和共享机制。二是要加强同城化区域内生态环境协同监管力度。共抓环境大保护、大整治，构建跨区域生态体系建设联动机制，加强环境共同监测和环境联合执法。积极推进同城化区域内环保标准统一、数据共享、技术共通、政策协调和结果互认，共同推进智慧环保建设，建立区域环境风险监控和应急统一管理平台。联合打击危废非法跨界转移、倾倒等违法犯罪行为。三是要积极推进区域内文化交流，加强文化认同。要加快文化资源共享，加强图书馆、博物馆等公共文化设施的全面对接和全面开放。共同挖掘和阐释当地文化资源，合力打造一批文化精品，共同塑造地区文化品牌。

(四)构建体制和机制同城体

体制机制改革对同城化发展起着重要支撑作用，既能理顺城市关系和工作方式，有效解决城市间的矛盾，又能激发市场活力和内生增长动力。同城化必须深入分析遭遇到的主要困境和障碍，突破僵化思维，摈弃路径依赖，加快体制机制改革和创新，助推同城化取得实效。一是要逐步推进经济区和行政区适度分离改革，改进和完善政府考核机制，提升地方政府的全局思维和系统观念，从区域“一盘棋”的角度整体谋划，从对方的角度协调矛盾，以此推进以突破行政壁垒为重点的政府改革。二是要梳理现有的税收、土地、人才等制度和政策，积极推进同城化区域税收分享、经济统计分成和生态补偿机制，推进土地统一管理，建立跨区域统筹用地指标、盘活空间资源的土地管理机制，推进人才享受同城待遇，加快破除制度障碍，降低政策的不良竞争。三是要构建和完善同城化工作机制。建立同城化工作领导小组，组建同城化工作办公室，落实好重大政策、重大项目、重大工程，协调解决同城化实施过程中的各类问题。推行“项目清单+责任清单”的同城化推进方式，建立同城化年度考核机制。

中国城镇化从最初的“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”到以建设国际化大都市为代表的都市化，再到以城市群为主体形态和以都市圈为治理模式，走出了一条以区域一体化为主的共建共享、合作共赢的现代化城市发展道路。随着改革迈入深水区，一些阻碍一体化进程的深层次矛盾开始突显，一些与“人民城市”和“共同富裕”理念相左的问题更加突出。这些问题和矛盾将主要由同城化发展实践来应对和解决。随着越来越多的城市提出同城化，也随着理论研究的不断成熟，同城化必将成为未来中国新型城镇化发展的重要形态，承担起区域一体化更高质量发展的重任。

注释：

① 有学者认为，深圳和香港属于两个不同经济体，具有完全不同的市场经济体系，要实现其同城化难度极大。从学术上看，这种同城化也并未具备相关条件，所以这种同城化只是理想愿景，而不能称之为真正的同城化。参见：徐涛，魏淑艳，王颖.同城化概念及其界定问题探讨[J].社会科学家，2014(11)：56-60.

② 之所以将上海和湖州也作为同城化区域，是因为2020年12月，上海市发展和改革委员会发布的《上海市贯彻〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉实施方案》明确了上海大都市圈“1+8”的空间范围，其中湖州是大都市圈同城化的重要一员。2020年12月底湖州市也出台了《加快融入上海同城化都市圈三年行动计划(2018-2020年)》，积极谋划更高水平、更深层次融入上海大都市圈。