以畅通要素流动为着力点推进城乡融合发展改革

刘合光 齐 心

习近平总书记在2022 年中央农村工作会议上强调“要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构”。这句话有三大要点，一是要破除壁垒，促进城乡要素平等交换、双向流动；二是要促进下乡，把要素和服务流向的重点指向乡村；三是县域率先，破除二元结构在空间上要先在县域发力。这句话的内核是改革，强调的是在城乡融合领域应该如何以畅通要素流通为着力点推进体制机制改革。城乡融合发展有利于改善农村劳动力和其他要素的组合，提高乡村产业质量效益和综合竞争力。

大力破除城乡要素流动的壁垒

在传统城乡二元结构下，人口、土地与资金等要素流动呈现由乡至城单向流动的特点。在人口流动方面，乡村对人才的吸引力较低，劳动力外流严重。在土地流动方面，城乡统一的建设用地市场尚未建立，农村建设用地同等入市、同权同价还未实现，农村在土地流动方面利益未得到充分体现。在资金流动方面，金融资源配置存在城市偏向，城镇对农村资金的虹吸作用力量巨大，农村发展存在金融失血的不利影响。受要素单向流动的影响，农村发展缺乏充足的高质量人力资源；土地要素流失，土地转让收益受损，无法持续积累以支持乡村发展；资金短缺，农村发展缺乏金融助力。这些是城乡二元结构的不利后果。逆转这些不利后果的关键在于：破除限制要素流动的制度壁垒。

要通过破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。一要建立城市人才入乡激励机制和农业转移人口市民化机制，促进人力资源的城乡双向流动。二要建立城乡统一的建设用地市场，让农村建设用地同等入市，同权同价，让农村在土地要素交换中获得同等的收益，有更多的积累用于支持农村发展。三要通过农村产业和各项农村建设事业的发展，促进农村扩大对资金的需求，并以充足的回报率遏制城市虹吸农村资金的不利现象。

千方百计促进要素和服务下乡

农业农村优先发展，是党和国家实施乡村振兴战略的重要原则。在中央农村工作会议上，习近平总书记强调“国强必先农强，农强才能国强”。在促进要素双向流动上，必须着力的战略方向是农业农村优先。

一要增强要素和服务下乡的利益吸引力。要素和服务下乡首要驱动力是利益吸引。利益有三重。第一重是产业利润。各类促进乡村繁荣县域发展的产业，可以产生丰厚的利润空间，将吸引各类资本下乡竞争，驱动要素和服务在农村聚集。促进乡村产业兴旺，让农村产业大发展，可以吸引更多的高质量人才流向乡村产业，进而将更多的资本、资源、土地、技术、服务、信息等要素配置到乡村产业。第二重是政策特许利益，包括激励性、特许性政策和减免性政策。制定财政奖补等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业。一定地域产业发展可以在特定培育期间给以特殊授权，占有特许权的企业将获得丰厚政策红利。为促进服务和要素向农村流动，政策可以在税收减免、扶持性金融的加持下让参与企业获得充分的利益空间。第三重是保障利益。要着力破除户籍、土地、资本、公共服务等体制机制弊端，加大财政支持农业农村力度，重点推进城乡教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务一体化建设，促进人才和企业携带先进生产要素扎根农村，让农村经济社会发展迸发更大活力。

二要建立服务和要素下乡的导引机制。一是利益导引。核心是建立职业农民、各类人才和工商资本入乡利益促进机制，吸引更多有情怀、担当、技能的人才带着技术、信息和资金等投入农业强国建设事业。二是信息导引。通过政策给予明确发展信号，让民众和企业了解发展方向，促进人才和企业下乡共享振兴红利，核心是政策信号要明确，产业发展空间要清晰。三是组织导引。中国的经济社会发展是有序有组织的发展。促进要素和服务下乡也要发挥党和政府的组织导引功能。要发挥五级书记抓乡村振兴的组织优势，以组织的力量有序导引服务和要素下乡。习近平总书记强调，要坚持本土培养和外部引进相结合，重点加强村党组织书记和新型农业经营主体带头人培训，全面提升农民素质素养，育好用好乡土人才；要引进一批人才，有序引导大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，帮助他们解决后顾之忧，让其留得下、能创业。

率先在县域破除城乡二元结构

郡县治，天下安；郡县富，天下足。在空间范围上，率先推动县域的城乡融合发展改革是富有历史智慧的决策。把县域作为全局性推动城乡融合的突破口，率先破除县域范围内的城乡二元结构，具有重大理论意义和实践价值。县域是城乡融合、乡村振兴和农业强国建设的重要切入点，具有天然优势和独特价值。从经济上看，县域经济多以农业为主但拥有一定工商业基础，能够为推进城乡融合、乡村振兴和农业强国建设提供条件。从空间上看，县域处于承上启下的重要位置，上承国家和省市政策，下启乡镇和村庄政策落地，而且县域既包括城镇地区又涵盖乡村区域，城乡联系密切，是推进城乡融合发展的天然区域载体。从治理上看，具备较强的统筹协调能力和治理经验，秦代以来在两千多年的历史中便一直是国家治理的基本单元，在县域推进城乡融合发展改革能够出思路、出成效、出经验，而且能够因地制宜，适合本县人民需要。因此，在县域率先推动城乡融合发展改革，统筹一县之内城市和乡村、工业和农业、国家和社会的发展，破除城乡二元结构将更具稳定性和可操作性。

破除城乡二元结构，畅通城乡要素平等交换、双向流动，重在坚持推进农业农村优先发展的改革，在城乡规划布局、要素配置、产业发展、设施建设、公共服务、环境保护、社会治理等方面构建起城乡互联和协调发展的体制机制，不断消弭城乡发展差距，实现城乡二元向融合一体迈进。

一要推进县域规划一体化，以明确的时间表、路线图破除县域内的二元结构，实现城乡一体的发展。二要解除要素在县域内的流动限制壁垒，促进要素和服务在县域范围内的优化配置、城乡互联和协同发展。三要优化城乡产业融合发展，将工业和农业、县城和乡村作为一个整体统筹谋划，在县域内实现产业链条优化，实现可持续的产业兴旺；构建县域内“飞地”经济模式，促进每个村庄都分享产业聚集发展的成果。四要依托一体化规划引导县城基础设施向乡村延伸覆盖，推动形成县乡村功能衔接互补的发展格局，将基础设施建设重点放在乡村，扎实推进基础设施网、数字乡村网“两网”工程，要加快水、电、网、数字的互联互通；建立健全管护运行机制，以基础设施建设为驱动力，通过道路硬化、村庄绿化、街道亮化、庭院美化，全面提升乡村人居环境。五要推动县城公共服务向乡村延伸，加快推进公共服务下乡进村，进一步完善农村卫生、养老、教育等涉及农民切身利益的公共服务条件，大力统筹发展城乡教育联合体、紧密型县域医共体和县乡村衔接的三级养老服务网络，健全城乡公共文化服务体系，实现城乡基本公共服务均等化。六要统筹城乡环境治理，坚持可持续发展原则，不断优化美化县域内环境，重点补齐农村环境治理短板，推进农村“厕所革命”、农村生活垃圾治理、农村生活污水治理、农业废弃物资源化利用。七要在县域统筹提升农村社会管理高效化水平，引入网格化、大数据等现代化管理手段，加强基层党组织建设，发挥党组织的作用，引领县域社会治理格局不断优化。

在县域内破除二元结构、促进城乡要素双向流动、实现城乡融合发展的最终目标是实现城乡发展等值化，城乡居民生活水平一致化，让农民和市民没有生活质量上的明显差异。城乡二元结构有效破除，要素和服务双向自由流通，城乡融合发展的效果落到实处，必将推进城乡面貌发生显著变化，全体居民获得感、幸福感、安全感将切实得到提升。